Vorwon Einleitung Teil A: Umweltsteuern und Umweltabgaben als Instrumente der UmweltpolItik 1. Zur theoretischen Begründung von Umweltsteuern und Umweltabgaben 2. Die Wirkungsweise von Umweltsteuem und Umweltabgaben 3. Vergleich von Ordnungsrecht und marktwirtschaftlichen Instrumenten 4. Finanzwissenschaftliche Fragen 5. Verteilungspolitische Fragen 6. Internationale Fragen Teil B: Die Vorstellungen des BUND 1. Die grundsAtzliche Position des BUND zu Umweltsteuem und Umweltabgaben 2. Die Position des BUND zu einzelnen Umweltsteuern und Umweltabgaben 2.1. Energie 2.2. Verkehr 2.3. Landwirtschaft 2.4. Abfall 2.5. Luft 2.6. Wasser 2.7. Flächennutzung 3. Fazit Anhang: Zum Stand der politischen Diskussion Die Forderungen der Panelen tOr einzelne Bereiche Llteraturverzelchn Is Seite 4 8 9 12 14 15 17 19 19 24 26 27 28 29 31 32 33 33 36 In dieser BUND-Publikation sollen Umwelt- steuern und Umweltabgaben als Instrumente der Umweltpolitik vorgestellt werden - ihre Wir- kungsweise und ihre theoretische Begründung, aber auch die möglichen Probleme in finanzwis- senschaftlicher, verteilungspoIitischer und inter- nationaler Hinsicht sollen erörtert werden. Die Vorschläge der einzelnen Parteien werden darge- stellt und die Vorstellungen des BUND zum Ein- satz dieses Instrumentes allgemein und in ver- schiedenen Problembereichen. Der vorliegende Text wurde unter Verwendung der Vorarbeiten vieler Autoren erarbeitet, denen wir herzlich danken möchten, so insbesondere Prof Dr. Malte Faber und seinen Mitarbeitern Reiner Hausstetten und Peter Michaelis, deren Ausführungen zum Vergleich von ordnungsrecht- lichen und marktwirtschaftIichen Instrumenten wir (überwiegend wörtlich) übernehmen durften ebenso wie einige Darlegungen in der Einleitung (aus: Faber, M.lHausstetten, R.: "Rechtsstaat und Umweltschutz aus ökonomischer Sicht", in: Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, 1990 und Faber,M.lMichaelis,P.: "Änderung der Produktions- und Verbrauchsweise durch Um- weitabgaben am Beispiel der Abfallwirtschaft", in: Nutzinger, H.G.lZahrnt, A. (Hrsg): Öko-Steu- ern, Umweltsteuern und -abgaben in der Diskus- sion, Karlsruhe 1989). Die Überlegungen zur Verteilungspolitik stützen sich auf einen Beitrag 2 von Prof Dr. Klaus Zimmermann und Dipl. Volkswirt Horst Tippelt ("Verteilungsejfekte der Umweltpolitik: Anmerkungen zu einem ruhenden Konflikt/eId" in: Nutzinger H.G.lZahrnt A., Öko- Steuern). Die Beiträge zu Umweltsteuern und -abgaben in einzelnen Problembereichen wurden in Zusammenarbeit mit den jeweiligen wis- senschaftlichen Arbeitskreisen des B UND erar- beitet, der Beitrag zur Chemiesteuer geht auf Dr. Henning Friege zurück ("Ökonomische Instru- mente in der Chemiepolitik", in: Nutzinger, H.G.lZahrnt, A.: Öko-Steuern), der Beitrag zur Stickstoffsteuer/-abgabe auf eine Ausarbeitung von Eckhard Engert und Annegret Grafen, der Beitrag im Bereich Wasser auf Reiner Hilde- brand,der Beitrag über die Energiesteuer auf Dr. Georg Löser. Die Vorschläge des BUND für Umweltsteuern und Umweltabgaben sind unterschiedlich sowohl im Hinblick auf ihre Detallierung und Konkreti- sierung wie auch im Hinblick darauf, wie weit und verbindlich sich der BUND auf diese Lösun- gen festgelegt hat. Umweltsteuern und Umwelt- abgaben sind ein relatives Neuland - deshalb kann in dieser BUND-Publikation nur die allge- meine Einschätzung dieses Instrumentariums festgelegt und in den einzelnen Problemberei- chen versucht werden, vorläufige Positionen ab- zustecken. u Einleitung mweltpolitik ist zu einem selbstver- ständlichen Be- standteil der Politik geworden. Es herrscht eine rege Tä- tigkeit in diesem Bereich - Gesetze werden erlassen und novelliert, Richtlinien erstellt, Grenzwerte festgelegt. Und das Ergebnis dieser Bemühungen? Den Erfolgen in der Luftreinhaltepolitik hinsichtlich der SÜ2-Emissionen durch die Großfeuerungsanlagen verordnung steht eine alarmierende Zunahme der Stickoxyde durch den wachsen- den Verkehr (trotz Katalysator) ge- genüber. Die Müllberge wachsen, unser Trinkwasser ist durch Pestizi- de gefährdet, die Bodenkontamina- tion nimmt zu, der Wald stirbt wei- ter und der Artenschwund nimmt dramatische Ausmaße an. Die Poli- tik der kleinen Schritte kommt mit den exponentiellen Abläufen der Naturvernichtung nicht mehr mit. Die bisherige Umweltpolitik hat es nicht erreicht, unsere Produk- tions- und Verbrauchsweise grund- sätzlich zu verändern. Nur 10% der jährlichen Umweltschutzaufwendun- gen in der Bundesrepublik Deutsch- land werden für sogenannte integrier- te Maßnahmen eingesetzt, um die 3 Produktionsweise, z.B. durch ge- schlossene Kreisläufe umweltfreund- licher zu gestalten; 90% entfallen da- gegen auf ~ßnahrnen des nachge- schalteten Umweltschutzes, so- genannte end-of-the-pipe-Technolo- gien. Unsere Umweltpolitik hat bisher im wesentlichen nur dazu geführt, die Schadstoffe und Abfälle, die bei Pro- duktion und Verbrauch entstehen, nachträglich mehr oder weniger zu "entsorgen": Für die Abwässer wur- den Kläranlagen gebaut, für die Luft- emissionen Rauchgaswäschen und Filter eingerichtet, für den Müll gibt es Verbrennungsanlagen und Depo- nien. Damit werden die Umweltpro- bleme jedoch überwiegend nur kon- zentriert und in andere Umweltme- dien verschoben: Die Klärschlämme der Kläranlagen belasten die Böden, die Filter der Kraftwerke sind ebenso Sondermüll wie die Verbrennungs- rückstände der Müllverbrennungsan- lagen. Je mehr produziert und verbraucht wird, um so mehr Entsorgungsmaß- nalunen sind bei dieser Art des Um- weltschutzes notwendig, und es wird zunehmend deutlich, daß diese Vorge- hensweise nicht nur sehr kostspielig ist, sondern an Grenzen stößt Deshalb ist es nötig, daß die Umweltschutzpo- litik eine neue Zielrichtung erhält: Nicht die nachträgliche Beseitigung belastender Tatbestände muß das Ziel sein, sondern eine Produktions- und Konsumstruktur, bei der Schadstoffe und AbflUle weitestgehend vermieden und Ressourcen geschont werden. Die verbleibenden Abwässer, Emissionen und Abfälle müssen so zusammenge- setzt' sein, daß sie entweder wieder- verwertet oder wenigstens schadlos beseitigt werden können. Die bisherige Umweltpolitik in der Bundesrepublik ist geprägt durch das Ordnungsrecht. Kennzeichnend für diese Umweltpolitik sind Verbote, Gebote, Auflagen, Vorschriften, Zu- lassungsbescheide. In immer kürzeren Abständen muß mit Gesetzen, Gesetzesnovellierungen und Verord- nungen eingegriffen werden. Das führt zu einer Vielzahl von Regelun- gen, die - auch wegen vieler Sonderre- gelungen - so kompliziert sind, daß selbst Fachleute bei Industrie und Ver- waltung Schwierigkeiten haben sie zu verstehen. Die ordnungsrechtliche Umweltpo- litik schreibt den Unternehmern vor, was sie tun dürfen, und was nicht. Ihr unternehmerischer Handlungsspiel- raum ist gering, ihr Verhalten be- scluänkt sich im wesentlichen auf ei- ne Reaktion, um mit bestehenden Re- gelungen nicht in Konflikt zu geraten, selten jedoch wird aktiv der Versuch unternommen, weitergehende Um- weltmaßnahmen zu realisieren. Vom Konsumenten verlangt die Umwelt- politik, er solle sich umweltfreundlich verhalten - aber er hat oftmals gar nicht die Möglichkeit, Verpackungen zu vermeiden, reparaturfreundliche Waren zu kaufen, schädliche Materia- lien zu meiden. Umweltsteuernund Umweltabga- ben sollen die Umorientierung zu ei- ner umweltfreundlichen Produktions- und Konsumstruktur bewirken: Durch eine steuerliche Anhebung der Preise für ökologisch bedenkliche Produkte, Faktoren und Verfahren soll das Ver- halten der Produzenten und Konsu- menten indirekt so beeinflußtwerden, . daß Umweltbelastungen vermieden werden. Zumindest aber werden um- weltbelastende Produkte teurer im Vergleich zu Produkten, die mit weni- ger Umweltbelastung verbunden sind, was zu einer Verschiebung der Nach- frage führen wird. 4 Umweltsteuern und '. Umweltabgaben als Instrumente der Umweltpolitik 1. Zur theoretischen Begründung von Umweltsteuern und Umweltabgaben So aktuell die Diskussion um Um- weltsteuern und -abgaben auch ist, so sind doch diese Überlegungen grund- sätzlich nicht neu in der Wirtschafts- theorie. Zwei wesentliche theoreti- sche Begründungslinien lassen sich dabei unterscheiden: 1.1. Vom Standpunkt der ökonomi- schen Theorie kann die Belastung und Schädigung natürlicher Ressourcen verstanden werden als "negativer ex- terner Effekt" , der nicht über die Marktpreise abgegolten wird und des- wegen einer steuerlichen Preiskorrek- tur bedarf. Diese Sicht des Problems und die ihr entsprechende korrektive Maßnahme geht zurück auf den briti- schen Ökonomen Arthur C. Pigou, der in seinem Werk "The Economies 0/ Weifare" (1920) ein Verfahren zur Be- stimmung des "optimalen" Steuersatz- es entwickelt hat. Dies soll an einem Beispiel verdeutlicht werden: Neh- men wir an, eine Wäscherei (Firma 1) und ein Fischzuchtbetrieb (Firma 2) nutzen beide Arbeit und Wasser, wo- bei letzteres durch Firma 1 verunrei- nigt wird, so daß der Fischertrag von Firma 2 sinkt. Da die Wäscherei nicht für die Wasserverschmutzung bezahlt, produziert sie zu viel und belastet das Wasser zu stark; die Erhebung einer "Pigou-Steuer" auf die Wassernut- zung der Wäscherei würde zu einer sparsameren (und damit umweltscho- nenderen) Wassernutzung durch die Wäscherei führen, und so könnte Fir- ma 2 unter günstigeren Bedingungen mehr Fische als im Ausgangszustand züchten. Dieses einfache Beispiel zeigt dreierlei: (1) In den komplizierten praktisch relevanten Fällen läßt sich der "opti- male" Steuersatz, der private und volkswirtschaftliche Kosten in Über- einstimmung bringt, keinesfalls exakt bestimmen. Diesem Problem wird in der Praxis dadurch Rechnung getra- gen, daß man an Stelle eines kaum zu ermittelnden "gesellschaftlichen Opti- mums" explizite Umweltziele (wie et- wa eine bestimmte Senkung der Schadstoftbelastung) vorgibt. Dies geschieht insbesondere durch den Standard-Preis-Ansatz von Baumol und Oates (1971). (2) Die Erhebung der Steuer zielt nur auf eine Korrektur der relativen Preise zwischen beiden Betrieben, nicht jedoch auf eine "Bestrafung des Schuldigen"; demzufolge wird auch nichts darüber ausgesagt, wem das Aufkommen aus einer solchen "Pi- gou-Steuer" zukommen soll (das kann, muß aber keinesfalls der Ge- schädigte, in unserem Beispiel der Fischzuchtbetrieb, sein). (3) Im allgemeinen wird durch die Erhebung der Steuer das Betätigungs- niveau nicht auf Null herabgesenkt, sondern es fmdet eine Abwägung zwi- schen den Erträgen des schädigenden Sektors im Verhältnis zu den Ertrags- einbußen der geschädigten Produk- tionsbereiche statt. 1.2. Die zweite theoretische Be- grüDdungslinie für Umweltsteuern be- zieht sich auf das Problem der nicht emeuerbaren, "erschöptlichen" Res- sourcen, das Harold Hotelling (1931) in einem bahnbrechenden Aufsatz an- alysiert hat. Das Grundproblem bei nicht beliebig erneuerbaren Ressour- cen besteht darin, daß die auf den lau- fenden Märkten gehandelten Preise nur kurzfristige Knappheiten wider- spiegeln, die durchaus in Widerspruch zu langfristigen Knappheiten geraten können: Forcierter kurzfristiger Ab- bau einer erschöpflichen Ressource führt zu einem kurzfristigen Überan- gebot - und einem entsprechenden Preisverfall - auf den heutigen Märk- ten, während durch diesen forcierten Abbau zugleich die langfristige Knappheit tendenziell verschärft wir4, ohne daß sich dies unmittelbar in den Preisen niederschlägt. Die Er- hebung einer "Hotelling-Steuer" führt dann dazu, daß die langfristige Knappheit schon in den heutigen Preis hineingenommen, sozusagen "hinein- teIeskopiert" wird, so daß heute weni- ger von dieser erschöpflichen Res- source genutzt wird und damit unter sonst gleichen Bedingungen mehr da- von für künftige Generationen zur Verfügung bleibt. Gegen das Modell von Hotelling (und spätere Ausarbeitungen) wurde von seiten anderer Ökonomen geltend gemacht, daß es die techni- schen Fortschritte bei der Entdeckung, Gewinnung und Verarbeitung er- schöptlicher Ressourcen ebensowenig berücksichtige wie die vielfältigen l..E(DER I~r Dt~ M~,RCG~PI~G~~ WIWE~ ~ivJ~~ ~t~rICGE~ •....• » ... aber dafür sparen wir etwas an Heizkosten!« Möglichkeiten, besonders knappe Rohstoffe durch reichlicher vorhande- ne Materialien zu ersetzen. Richtig an derartigen Einwänden ist, daß das Problem der erschöpflichen Ressour- cen durch diese Faktoren abgemildert wird; allerdings gibt es auch keine se- riöse Grundlage für die von manchen Wirtschaftswissenschaftlern geäußer- te Erwartung, der technische Fort- schritt werde schon zu jedem gegebe- nen Zeitpunkt eine Lösung für jeweils konkret auftretende Probleme liefern, so daß es faktisch keine durch be- grenzte stoffliche Vorräte bedingte Ressourcenknappheiten im ökonomi- 5 schen Sinne geben werde. Dieser Op- timismus erscheint ebensowenig be- gründet wie umgekehrt ein naiver Pes- simismus, der die Status-quo-Progno- sen über begrenzte Vorräte, wie sie etwa im Bericht des Club 0/ Rome zur Lage der Menschheit (1972) oder im Bericht Global 2000 an den U.S. Prä- sidenten (1980) zum Ausdruck kom- men, als feststehende Aussagen über unverrückbare Erschöpfungsdaten auffaßt. Obwohl also technischer Fort- schritt und Substitution das Problem der erschöptlichen Ressourcen abmil- dern, wird es dadurch doch nicht voll- Juni 1988: Eine Enquete-Kommission zum Thema .Weltweite Klimaveränderungen, liefert alarmie- rende Daten. ständig beseitigt. Die Erhebung einer "Hotelling-Steuer" macht also durch- aus Sinn, nicht zuletzt auch im Hin- blick darauf, daß dadurch Innovatio- nen zum sparsameren Umgang mit knappen Ressourcen angeregt werden. Die Einbeziehung der Natur in das Preissystem kann als eine grundsätzli- che Änderung unseres Eigentumskon- zepts gesehen werden: Unser ganzes Wirtschaftssystem beruht auf der Verpflichtung, für ~twas, das einem nicht gehört, das man aber in Besitz nehmen oder nutzen will, einen Preis zu bezahlen. Eine In- anspruchnahme oder Nutzung ohne Bezahlung ist eine Ausnahme - sie be- ruht entweder auf Geschenk oder Diebstahl. Solange die Beanspru- chung der Natur bzw. der Umwelt im Verhältnis zu ihrer Regenerationsfä- higkeit und ihrer Fülle nicht ins Ge- wicht fiel, konnte man ihre Leistungen einfach als Geschenk betrachten oder die Entnahme aus der Natur allenfalls als Mundraub taxieren, so wie man das Pflücken fremder Früchte zur Wegzeh- rung als Mundraub bezeichnet und duldet. Heute hat die Beanspruchung der Natur aber ein solches Ausmaß angenommen, daß sie in keiner Weise mehr als Geschenk oder Mundraub zu bezeichnen ist. Diebstahl ist daher die ricbtige Bezeichnung für das, was wir der Natur bzw. der Umwelt antun, auch wenn unser gegenwärtiges Eigentums- recht es (noch) nicht als solches erfaßt. Wo sind die DeflZite unserer Eigen- tumsordnung? Es gibt eine Reihe von Natur- und Umweltgütern, die im rechtlichen Sinne niemandem gehö- ren, wie die Luft, das offene Meer, die Ruhe die schöne Landschaft, das Sonn~nlicht. Dies sind Güter, die schwer teilbar und daher auch schwer Dazu kommt die Ausprägung des heutigen Eigentumsrechts als sog. "Dominium", als Herrschaftsrecht im römisch-rechtlichen Sinne, abgeleitet vom Wort "dominus" - "Herr", also als ' .. """.·"<·II',~'-'U'~' Recht, selbst unbeschränkt über sein Eigentum verfügen zu können, d.h. es . nicht nur nutzen, sondern auch ver-\1;~B~~~j~:W~~!t brauchen, bzw. zerstören zu können. zuteilbar sind Man kann diese Güter deshalb den bisherigen Nutznießern wegnehmen, indem man sie ver- schmutzt, stört, verbaut, ohne Scha- densersatz leisten zu müssen. Aber es gibt auch Naturgüter, die wohl jemandem gehören - sei es einem Privaten oder sei es (z.T. über sog. Regalrechte) dem Staat - wie der Boden, der Wald, die Seen und Flüsse, das Wild, die Fische usw. Aber sie gehören dem Eigentümer nur in Bezug auf ihre produktive Nutzung; der ei- gentliche Umweltaspekt, daß die Na- tur ein Auffangmedium für Abfälle und Emissionen ist, wird hierbei nicht berücksichtigt. So kann z.B. der Wald- besitzer einen Preis für das Holz ver- langen, das man in seinem Wald schlägt, aber er kann keinen Preis bzw. keinen Schadensersatz verlangen, wenn der Wald durch sauren Regen, d.h. durch die Umweltverschmutzung, geschädigt wird, obwohl er vielleicht dadurch auf Dauer wesentlich mehr Holz verliert als durch das Holzschla- gen. Der Umweltaspekt ist also selbst dann nicht in die Eigentumsordnung und das Preissystem einbezogen, wenn das Naturgut als solches durchaus ei- gentumsfähig ist. 6 Dieses "dominium" steht ganz im Ge- gensatz zum urspIÜJlglichen Eigen- tumsrecht, das überall außerhalb des römischen Einflußes gegolten hat und das man als "patrimonium" (d.h. als Erbgut) bezeichnen kann, abgeleitet vom Wort "pater" - "Vater". Darunter versteht man ein Eigentum, das man als Erbe betrachtet, aber nicht nur als Erbe, das man selber geerbt hat, son- dern als solches, das man weiterver- erbt, das man also nutzen, aber nicht verbrauchen und nicht vernichten darf. Dieses beschränkte Eigentums- recht kennen wir nicht mehr. Deshalb gewährleistet auch die ei-gentumsmäßige Zuordnung eines Umweltgutes nicht immer, daß dieses nicht doch zu stark genutzt oder ver- braucht wird - insbesondere dann nicht, wenn der Eigentümer die Mög- lichkeit hat, nach dem Verbrauch neue Umweltgüter zu erwerben und wieder- um zu nutzen - z.B. bei der Erschließ- ung immer neuer Touristengebiete. Der entscheidende Punkt ist aber, daß es kein Eigentumsrecht an der un- belasteten Natur gibt. Das Verursa- cherprinzip in der heutigen Ausprä- gung besagt nur, daß der Verursacher einer bestimmten Umweltverschmut- zung diese reduzieren und die Kosten dieser Haßnahme tragen soll. Dies hat zur Folge, daß der Verursacher versu- chen wird, die für ihn kostspieligen Umweltschutzmaßnahmen möglichst zu vermeiden oder hinauszuschieben, d.h. sein ökonomisches Interesse geht dahin, keinen Umweltschutz zu be- treiben. Dieser Tendenz zum minimalen Umweltschutz und zur Naturausbeu- tung ist nun das Konzept des Einbe- zugs der Natur in das Preissystem ent- gegenzusetzen. Es gilt der Tatsache Rechnung zu tragen, daß die willkür- liche Wegnahme eines knappen Gutes oder eines Gutes, dessen Wiederbe- schaffung Kosten verursacht, tatsäch- lich Diebstahl ist. Das heißt, es gilt festzustellen, daß die unversehrte Umwelt und nicht die verschmutzte vorauszusetzen ist, so daß man priItlät die Beeinträchtigung der Umwelt be- zahlen muß - soweit diese Beeinträch- tigung nicht überhaupt zu verbieten ist - und nicht erst die Herstellung der sauberen Umwelt. Dann bedeutet das Verursacherprinzip, daß der Verursacher der Umweltver- schmutzung die Schäden der von ihm ausgehenden Emissionen und Beeinträchtigungen der Um- welt, bzw. die Kosten ihrer Ver- meidung oder der Wiederherstel- lung bezahlt und die Bezahlung in dem Ausmaß reduziert wird, wie der Verursa- cher die Emissionen bzw. Beein- trächtigungen der Umwelt ver- mindert. I n diesem Fall hat der Verursacher -ganz im Gegensatz zum heute gel- tenden Verursacherprinzip - ein öko- nomisches Interesse daran, den Um- weltschutz möglichst rasch zu ver- wirklichen, wenigsten solange bzw. insoweit als die Kosten der Emissions- minderung unter den Schadens-, Ver- meidungs- oder Wiederherstellungs- kosten liegen. Es geht also um die Umkehrung der Eigentumsvermutung zugunsten der Natur bzw. aller derjenigen, die, sei es als Produzenten, sei es als Konsumen- ten, die Natur bzw. die Umwelt nut- zen, aber nicht verbrauchen bzw. zer- stören. Diese sind die Bestohlenen bzw. Geschädigten, wenn man mit der Ausbeutung der Natur bzw. der Um- welt fortflUut. Dabei ist es sinnvoll, drei Kategorien der Bestohlenen bzw. Geschädigten zu unterscheiden, um die Möglichkeiten und Grenzen eines Einbezus..s der Natur in das Preissy- stem deutlich zu machen. Die erste Kategorie bilden alle jetzt lebenden Menschen, die durch die Umweltbelastung Schäden tragen müssen, die andere verursachen, ohne sie zu bezahlen. Eine zweite Kategorie bilden die kUn/tigen Generationen, denen wir durch jetzigen Verbrauch alle diejeni- gen natürlichen Ressourcen und Le- bensgrundlagen wegnehmen, die sich nicht mehr regenerieren lassen bzw. nicht mehr regeneriert werden. Eine dritte Kategorie bildet die Na- tur selbst in ihrer Substanz, als Le- bensraum und Lebensgrundlage. Oh- ne Sauerstoff, aber auch ohne Nah- rung, die wir ständig der Natur ent- nehmen, können wir nicht leben. Doch wir können auch ni~ht leben, ohne uns immer wieder in der "freien Natur" erholen zu können. Ohne offe- nen Himmel, Wald, Gärten, Blumen und Tiere befindet sich die Mensch- heit als Ganzes in gewissem Sinne in Einzelhaft und erleidet die gleiche Tortur, die ein Gefangener in Einzel- haft erleidet. Über die Eigenrechte der Natur werden daher die Existenzmög- lichkeiten und Freiheitsrechte des Menschen gewährleistet. Bei einem Einbezug der Natur in das Preissystem geht es vor allem um die erste und zweite Kategorie der Ge- schädigten. Es geht um die Belastung der jetzt lebenden Menschen und der künftigen Generationen in dem Aus- maß als noch nicht irreparable Schä- den auftreten und mit einem be- stimmten Kostenaufwand der ur- sprüngliche Zustand wiederhergestellt bzw. auch eine Erweiterung der Pro- duktion ohne Zerstörung der Natur vorgenommen werden kann. Diese 7 Kosten müssen in das Preissystem einbezogen werden. Es sind dies die Folgekosten sowie die Kosten der Reinigung, der Vermeidung, der Sub- stitution, des Recyclings, der Er- schließung neuer Ressourcen, der Wiederherstellung zerstörter Produk- tionsgrundlagen. Diese Kosten gilt es, dem Verursacher aufzubürden und ihn so zu veranlassen, haushälterisch mit der Natur umzugehen. Was die Zerstörung der Natur als Lebensgrundlage angeht, so kann man diese Zerstörung nicht in Geld bewer- ten und bei Bezahlung fortsetzen. Wenn der übermäßige COz-Ausstoß zur Klimakatastrophe führt, so ist eS vorrangig, die zulässige Gesamtbela- stung festzulegen. Eine preisliche Be- lastung des Energieverbrauchs hat dann nur den ergänzenden, instrumen- tellen Charakter, einen Anreiz zu schaffen, den Ausstoß auf das ange- strebte Niveau zu reduzieren. Ein neu- es Eigentumsverständnis, das das Ei- gentum an der unversehrten Natur voraussetzt, muß somit die Natur in das Preissystem - in Ergänzung zu den nach wie vor notwendigen Verboten und Geboten - einbeziehen. 2. Die Wirkungsweise von Umweltsteuern und Um- weitabgaben Umweltsteuern und Umweltabga- ben zielen auf eine steuerliche Bela- stung eines ökologisch unerwünsch- ten Tatbestandes (z.B. Schadstoff- emissionen, Landschaftsverbrauch, zu rasche Ausbeutung erschöpflicher Ressourcen). Anders als bei reinen Verboten, Auflagen und Standards, die unmittelbar eine mengenmäßige Festlegung beinhalten, handelt es sich hier um marktwirtschaftliche Instru- mente in dem Sinne, daß alle Beteilig- ten die Möglichkeit haben, durch eine Einschränkung des umweltbelasten- den und damit steuerpflichtigen Tat- bestandes weitgehend einer steuerli- chen Belastung auszuweichen. NatUr- lich wird die Steuervenneidung we- sentlich davon abhängen, welche Ko- sten die Venninderung der Umweltbe- lastung mit sich bringt: Die am Wirt- schaftsleben Beteiligten werden im- mer dann den Weg der Steuereinspa- rung durch Venneidung des steuer- pflichtigen Tatbestandes wählen, wenn es fUr sie kostengünstiger ist, den Steuertatbestand - z.B. die Emis- sion von Schadstoffen - zu reduzieren, als die ansonsten fälligen Steuern und Abgaben zu entrichten. Umweltsteuern und Umweltabga-ben geben also einen Anreiz, Um- weltbelastungen in den Bereichen zu mindern, in denen dies besonders ko- stengünstig ist. Aus diesem einzel- wirtschaftlichen Verhalten folgt, daß Umweltsteuern und -abgaben einen Beitrag dazu leisten, die gesamtwirt- schaftlichen Kosten für ökologische Ziele so niedrig wie möglich zu hal- ten: Wenn die Umweltbelastung von jedem Beteiligten vor allem dort ge- mindert wird, wo dies mit besonders geringen Kosten möglich ist, werden auch die Kosten einer gegebenen "Umweltqualität" für die Volkswirt- schaft insgesamt beträchtlich geringer sein als bei rein administrativen Ver- fahren, die auf die jeweiligen Kosten nur sehr begrenzt - z.B. über verschie- dene Emissionsgrenzwerte für unter- schiedliche Anlagenarten - Rücksicht nehmen können. Diese gesamtwirt- schaftliche Kosteneinsparung erlaubt es auch, ökologische Ziele an- spruchsvoller anzusetzen, als dies beim traditionellen ordnungsrechtli- chen Ansatz möglich ist. Man kann (und sollte) zumindest einen Teil der gegenüber dem ordnungsrechtlichen Ansatz eingesparten Kosten dazu ver- wenden, um die Umweltziele an- spruchsvoller anzusetzen. D ie einzelnen Umweltsteuern und -abgaben ergeben sich in der Pra- xis aus einer Konkretisierung der je- weiligen ökologischen Ziele: - Venninderung der Schadstoffbe- lastung in Boden, Luft und Wasser; - Verbesserung der Lebensqualität und Gesundheit der Menschen durch Reduzierung der sie besonders bela- stenden Faktoren, vor allem in kriti- schen Bereichen wie Verkehr und Chemie; - Sicherung und Schonung der na- türlichen Lebensgrundlagen, zu denen 8 auch die klimatischen Bedingungen gehören, durch Einsparung von Ener- gie, fossilen Brennstoffen und ande- ren erschöpflichen Ressourcen. Da zumindest gedanklich alle öko- logisch unerwünschten Produkte, Faktoren und Prozesse besteuert wer- den können, gibt es auch eine Vielzahl denkmöglicher Umweltsteuern und - abgaben. Man muß dann im Einzelfall sehr konkret prüfen, ob unter Berück- sichtigung aller GesiChtspunkte der Einsatz des steuerpolitischen Instru- mentariums oder anderer Instrumente oder eine Kombination angemessen ist Dabei ist auch der Gesichtspunkt wichtig, daß die Steuerabbestände re- lativ einfach zu erfassen sein müsen und das Aufkommen in einem ange- messenem Verhältnis zum Verwal- tungsauf wand steht. Bei der Diskussion um marktwirt- schaftIiche Instrumente gibt es eine heftige AuseinandersetzWlg um die Frage, ob man nicht an Stelle von Umweltsteuern irgendeine Fonn von UmweltnutzWlgsrechten (" Ver- schmutzWlgslizenzen") einführt. Vom Standpunkt der ökonomischen Theo- rie sind beide Instrumente sehr eng miteinander verwandt: Während im Fall von ökologisch orientierten Steu- ern der Abgabesatz (Preiskomponen- te) festgelegt und damit ein Mengen- ziel angestrebt wird, wird bei der Ein- führung von Umweltnutzungsrechten (UmweltIizenzen, Emissionszertiflka- ten) für eine bestimmte Region ein Mengenziel (z.B. ein Höchstwert für die Emission eines bestimmten Schadstoffs) festgelegt und die Preis- bildung für die Umweltnutzungsrech- te dem Markt überlassen. Die Betrei- ber emittierender Anlagen in dieser Region können über einen Transfer von Nutzungsrechten untereinander - solange die vorgegebene Gesamtbela- stung nicht überschritten wird - eine Verteilung der Umweltnutzungsrechte in der Weise erreichen, daß sie dort eingesetzt werden, wo es besonders aufwendig wäre, eine ökologische Be- lastung zu verringern. Im theoreti- schen Idealfall wirken also heide in- strumente gleichartig im Hinblick auf eine möglichst kostengünstige Minde- rung von Umwelt- und Ressourcenbe- lastung. Aus einer Vielzahl von Grün- den - insbesondere wegen der Schwie- rigkeit, in der Bundesrepublik Bela- stungsregionen sinnvoll abzugrenzen - hat dieses Konzept bei uns bisher mehr theoretisches als praktisch- wirtschaftspolitisches Interesse ge- weckt. Es besteht nWl aber die prakti- sche Gefahr, daß der Hinweis auf das theoretisch optimale Instrument "Um- weltnutzungsrechte" - bei dem ja das Mengenziel direkt vorgegeben und damit eine größere "ökologische Treffsicherheit" unterstellt werden kann - dazu dient, das praktikablere, wenn vielleicht auch ökologisch we- niger treffsichere Instrument "Um- weitabgabe" zu verdrängen, so daß im Endergebnis sich nichts am bisherigen ordnungsrechtlichen Ansatz ändert 3. Vergleich von Ordnungsrechtund marktwirtschaftlIchen Instrumenten Will man die Eignung bestimmter Instrumente im Einzelfall untersu- chen, so ist es erforderlich, zunächst das Umweltziel, das erreicht werden soll, festzulegen - so genau und so quantiflzierbar dies möglich ist Viele Diskussionen über Umweltprobleme sind deshalb so unergiebig, weil sofort über Instrumente diskutiert wird, die Diskussionsteilnehmer diese Instru- mente aber an unterschiedlichen Zie- len messen: So ist die Maßnalune, nur noch Autos mit Katalysatoren zuzu- lassen, für denjenigen ein ausreichen- der Fortschritt, dessen Zielsetzung die Schadstoffverringerung des einzelnen Pkw ist Für denjenigen, der meint, die Schadstoffbelastung der Luft müs- se insgesamt drastisch reduziert wer- den, ist diese Maßnahme zwar nötig, aber wegen der Zunahme des Ver- kehrs völlig unzureichend. Neben der Zielfestlegung ~in~ ~e allgemein anerkannten Prmzlplen der Umweltpolitik zu beachten - das Verursacherprinzip, das Vorsorgeprin- zip und das Gefährdungsabwen- dungsprinzip - und es ist zu prüfen, in- wieweit die Anwendung verschiede- ner Instrumente ihnen im Einzelfall entspricht. Weiter sind umweltpoliti- sche Lösungen an praktischen Krite- rien zu messen: Sie müssen fehlerfreundlich sein, d.h. flexibel genug, um sich an geänderte Gegebenheiten schnell anzupassen, sie müssen langfristig angesetzt werden, sie müssen Zeit für Anpassungs- vorgänge geben, sie müssen gesamtwirtschaftlich kostengÜllstig sein, sie müssen plausibel, übersicht- lich und politisch durchsetzbar sein, und sie müssen die Einführung um- weltfreundlicher Lösungen för- dern, wobei umweltfreundliche Techniken hilfreich sein können. Gemäß diesen grundsätzlichen 9 Überlegungen sollen Ordnungsrecht und marktwirtschaftliche Instrumente verglichen werden. Ordnungsrechtliche und marktwirt-schaftliehe Instrumente haben ge- meinsam, daß sie den Schutz der natUr- lichen Umwelt zum Ziel und Beein- flussungen der Einkommens- und Ver- mögensstruktur zur zwangsläufigen Folge haben. Ihre Wirkungsweise ist jedoch sehr unterschiedlich: Das Ordnungsrecht setzt einen kla- ren Zielwert fest, indem es beispiels- weise im Fall eines problematischen Schadstoffausstoßes einen Grenzwert fixiert. Es unterscheidet dann klar zwischen "erlaubt bis zum Grenzwert X" und "nicht erlaubt ab dem Grenz- wert X"; in dynamischer Sicht auch zwischen "erlaubt bis zum Grenzwert X bis zum Zeitpunkt A" und "ab dem Zeitpunkt A nicht mehr erlaubt bis zum Grenzwert X, sondern nur noch bis zum Grenzwert X minus Y". Diese Unterscheidung gibt dem Betroffenen zu verstehen: Er darf unbehelligt Schadstoffe an die Umwelt abgeben bis zum erlaubten Grenzwert bzw. er darf bei Strafandrohung keine Schad- stoffe abgeben jenseits des erlaubten Grenzwertes. Durch Festsetzung be- stimmter Grenzwerte, zu der häufig die Festschreibung eines bestimmten Stands der Technik kommt, übt das Ordnungsrccht eine direkte LcnkWlg auf die Betroffenen aus. Diese len- kung endet allerdings genau da, wo restliche SchadstofTausstöße erlaubt sind: Innerhalb des ordnungsrechtli- chen Rahmens sind Restemissionen legal und können nicht gesteuert wer- den. Die strenge rechtliche TrennWlg "erlaubt/nicht erlaubt" und die genaue Zielvorgabe existieren dagegen bei marktwirt.schaftlichen Instrumenten nicht. Ihr Kriterium ist die Höhe des Preises, der für eine bestimmte Schad- stoffeinheit festgesetzt wird; ihre Wirksamkeit liegt nicht in der Strafan- drohung, sondern im Bewirken hoher Kosten bei fortgesetzter Umweltver- schmutzung. Hierbei ist ein Preis für jede, auch die kleinste (meßbare) Emission zu zahlen. Dieser Preis si- gnalisiert dem Betroffenen: Sein Schadstoffausstoß verursacht der Ge- sellschaft bestimmte Kosten, die er zu zahlen hat. Wenn er die Menge seines Schadstoffausstoßes beibehält, kann sie fUr ihn ein bedeutender Kostenfak- tor werden. Dabei kann er selber ent- scheiden, ob ihn nicht langfristig Um- weltschutzmaßnahmen billiger kom- men, wenn diese den Schadstoffaus- stoß erheblich drosseln und die dafUr zu zahlenden Kosten fUr die Restver- schrnutzung entsprechend senken. Marktwirtschaftliche Instrumente ha- ben also eine indirekte Lenkungsfunk - tion auf die Wirtschaft Der Preis ver- bietet oder erlaubt nicht: negative Umweltbeeinflussung im Rahmen marktwirtschaftlicher Instrumente ist also nicht illegal, aber teuer. Die indi- rekte Lenkung durch den Preis bezieht jede (auch beliebig kleine) Schad- stoffmenge mit ein. A uS diesen Ausführungen wird be-reits deutlich, daß die Alternative nur in den seltensten Fällen lautet: Ordnungsrecht oder Marktwirtschaft Vielmehr muß nach Maßgabe einer konkreten Situation und nach der Aus- gestaltung des Instrumentes anband der obigen Prinzipien und Kriterien entschieden werden, welches Instru- mentarium (oder welche Kombination beider) zu wählen ist. Für die Entscheidung über das zu wählende Verfahren ist es hilfreich, zwei Ebenen von Umweltproblemen zu unterscheiden: a) Eine solche Nutzung der Um- welt, die die Gesellschaft für unver- tretbar hält, insofern sie offensichtlich Leben und Gesundheit anderer Bür- ger, gegenwärtig oder zukünftig, oder schutzwürdige Lebe nsräum e von Tier- und Pflanzenarten gefllhrdet b) Eine Nutzung der Umwelt, die, obwohl gegenwärtig vertretbar oder wenigsten unvermeidlich, zu einem Preis vorgenommen wird, der nicht den für die Gesellschaft entstehenden Kosten entspricht. Auf der ersten Ebene können aus- schließlich ordnungsrechtliche ~aß­ nahmen greifen: Die Einleitung von besonders gefl1hrlichen und gesund- heitsschädlichen Giftstoffen ins Ab- wasser kann nicht durch zusätzliche Zahlungen seitens der einleitenden Unternehmung abgegolten werden, sie ist vielmehr zu unterbinden. Auf der ersten Ebene muß der Rechtsstaat im Ordnungsrecht einen Rahmen set- zen, innerhalb dessen die Umwelt überhaupt genutzt werden darf. 1<1~r> D ie Schaffung eines ordnungs-rechtlichen Rahmens auf der er- sten Ebene ist aber nicht hinreichend, da die innerhalb dieses Rahmens er- laubte Nutzung und auch Verschrnut- zung der Umwelt ebenfalls geregelt werden muß. Dies muß auf der zwei- ten Ebene statüinden. Grundsätzlich ist dabei zu bedenken, daß wohl alle Bürger wünschen, die Gesellschaft könnte ohne Umweltverschmutzung und -zerstörung wirtschaften. Da aber jede Gesellschaft gemäß den Präfe- renzen ihrer ~tglieder und den vor- handenen Technologien ihre Umwelt negativ beeinflußt, besteht das Pro- blem, wie die Gesellschaft mit den Umweltproblemen umgeht, die sie derzeit als unvermeidbar ansieht: Das Ordnungsrecht, das zwischen der kostenlosen Duldung eines Teils der Umweltverschmutzung und dem Verbot eines anderen Teils kein Drittes kennt, ist hier zu unflexibel. Es entspricht mit Geboten und Verboten in vieler Hinsicht einer planwirt- schaftlichen Vorgehensweise. Den Unternehmen und Haushalten wird, z.B. durch die Vorgabe eines Standes der Technik mitgeteilt, wie sie sich zu verhalten haben. Allerdings gibt es auch hier gewisse - oftmals durchaus nicht erwünschte - Spielräume durch das bestehende Vollzugsdefizit und die ~öglichkeit, daß Vollzugsbehör- den den Unternehmungen in der Grauzone zwischen strengem Buch- staben und ausgehandeltem Verzicht auf seine strikte Durchführung zu ver- stehen geben, inwieweit Umweltbela- 10 stungen geduldet werden. Somit hän- gen die zwischen einem Unternehmen und den rechtsstaatlichen Organen ausgehandelten Lösungen wesentlich vom Verhandlungsgeschick und insb. von den Machtpositionen der beiden Verhandelnden ab. Dadurch ist der rechtsstaatliehe Grundsatz der Gleich- behandlung tendenziell einge- schränkt. Diese Tendenz wird durch die zahlreichen Umweltgesetzesände- rungen und -verordnungen der letzten Jahre noch verstärkt; denn diese sind so schnell erfolgt und so kompliziert, daß sowohl die sie überwachenden rechtsstaatlichen Organe als auch die betroffenen Unternehmen es immer schwerer haben, sie zu durchschauen. Zur Lösung von Umweltproblemen, die unterhalb der Schwelle des Verbo- tes liegen, sind demnach ordnungs- rechtliche Instrumente nicht gut ge- eignet. Im Unterschied zum Ordnungs- recht lassen marktwirtschaftliehe In- strumente den Betroffenen einen grö- ßeren Spielraum für eigene Entschei- dungen. So können z.B. Unternehmen ihrer Produktion eine eigene Ent- sorgungsstruktur nachschalten, ihre Produktion durch die Einfüh- rung neuer umweltfreundlicher Technologien so umgestalten, daß weniger Umweltverschmut- z ung anfällt, ihre Umweltverschmutzung durch einen Dritten entsorgen oder recyceln lassen, oder die Kosten der Umweltver- schmutzung, die sie der Gesell- schaft aufbürden, in Form von Abgaben zahlen. In der Regel wird eine Unterneh- mung eine Kombination dieser Ver- haltensweisen wählen. Neben dem größeren Entschei-dungsspielraum unterscheidet sich die marktwirtschaftliche Rege- lung von der ordnungsrechtlichen da- durch, daß das Verursacherprinzip in vollem Umfang verwirklicht wird, da für die Restverschmutzung gezahlt werden muß. Weiterhin gilt, daß bei Erfüllung ordnungsrechtlicher Aufla- gen die Unternehmer keinen Grund haben, die durch sie verursachte Rest- verschmutzung zu verringern. Dage- gen besteht bei Abgaben aufgrund der durch sie entstehenden Kostenbela- stung ein dauernder Anreiz, die Um- weltverschmutzung zu verringern. Dies führt in der Regel zur Substitu- tion von wnweltschädlichen Produk- tionsfaktoren und Endprodukten, zu verstärktem Recycling sowie zur Ein- führung umweltfreundlicher integrier- ter Technologien. Es darf aber nicht unbeachtet bleiben, daß bei hohen Steuer- und Abgabelasten entspre- chende Schlupflöcher attraktiv wer- den, z.B. durch die Umwidmung von Abfall in Wirtschaftsgut oder die Er- höhung der diffusen Emissionen. Die- ser Aspekt muß bei der konkreten Ge- staltung der Steuern und Abgaben be- rücksichtigt werden. Bei dem bisherigen Vergleich bei- der Instrwnente wurde ein kurzer Zeitraum unterstellt, in dem Präferen- zen und Technologien sowie Kennt- nisse über vorliegende Umweltschä- den und -verschrnutzung sich nicht wesentlich ändern. Nunmehr soll in den Vergleich ein längerer Zeitraum einbezogen werden. D ie Erfahrung der letzten zwei Jahrzehnte zeigt, daß sich die An- sichten der Gesellschaft über das Maß der zulässigen UmweltverschmutzWlg und -zerstörung ändern. Vieles, was erträglich schien, ist nun nicht mehr tolerabel. Tendenziell werden Um- weltschutzmaßnahmen in Zukunft noch einschneidender als bisher sein. In dieser dynamischen Sicht zeigt sich die Überlegenheit der marktwirt- schaftlichen Instrumente auf der zweiten Ebene deutlicher als bei einer kurzfristigen Betrachtungsweise. Wenn nämlich ausschließlich ord- nungsrechtliche Instrumente verwen- det werden, bleibt jede Umweltschä- digung, die nicht rechtlich verboten ist, erlaubt und bewirkt für den Verur- sacher keine weiteren Kosten. Wird eine solche Schädigung später von der Gesellschaft und vom Gesetzgeber als in tolerabel angesehen, muß sie durch ordnungsrechtliche Maßnahmen ver- boten werden. Eine Unternehmung, die sich über ihr umweltschädigendes Verhalten keine Gedanken machte, sieht sich plötzlich vor die Alternative gestellt, entweder die von ihr uner- warteten Auflagen mit einem nicht einkalkulierten Kostenaufwand zu er- füllen oder die Produktion ein- zustellen. Indem verschärfte Anforde- rungen zur Folge haben, daß ein Tun, das gestern noch rechtens war, es heu- te schon nicht mehr ist, sind ord- nungsrechtliche Maßnahmen tenden- ziell mit beträchtlichen RechtsWlsi- cherheiten verbunden, vor allem dann, wenn die UmweltpoliLik kein klares ProfIl zeigt Venneidbar sind _ diese Unsicherheiten nur, wenn bei der Verabschiedung von Auflagen be- reits verbindlich festgelegt wird, wann und in welchem Umfang Ver- schärfungen vorgesehen sind. Eine marktwirtschaftliche Lösung gibt dagegen den Betroffenen oh- nehin rechtzeitig und dauernd Signa- le, daß sie der Gesellschaft Kosten verursachen, auch wenn sie nichts Verbotenes tun. In solchen marktwirt- schaftlichen Lösungen können u.U. Erhöhungen des anfänglich festge- setzten Preises zu einem bestimmten späteren Zeitpunkt festgelegt werden. Für die Betroffenen besteht damit, auch wenn sie diese Kosten zunächst zahlen, ein beständiger Anreiz, sie z.B. durch die Einführung umwelt- 11 c c co E Qj .0 m ~ ui freundlicher Techniken zu vennin- dem und damit die Umwelt zu scho- nen. Dieser Anreiz wird verstärkt, wenn eine Erhöhung der Kosten von Anfang an absehbar ist. So kann teil- weise durch Antizipation vennieden werden, daß es zu einer überraschen- den Verschärfung durch Verbote, Grenzwerte und andere ordnungs- rechtliche Maßnahmen kommt. Darü- berhinaus kann bei einem veränderten Erkenntnisstand auch der Preis für die Benutzung der Umwelt verändert wer~n. Auch können die oben genannten Rechtsunsicherheiten und die damit verbundenen marktwirtschaftlichen Friktionen durch den Einsatz markt- wirtschaftlicher Instrumente verrin- gert werden. Denn die betroffenen Unternehmen sind nicht gezwungen, ihre Anpassungsmaßnahmen inner- halb eines vorgegebenen Zeitraumes durchzuführen. Stillegungen von Un- ternehmen können auf diese Weise vermieden werden. Das Instrument der Preise ist dem- nach so flexibel, daß Zeit für Anpas- sungsvorgänge eingeräumt werden karm. Insgesamt erweist sich eine marktwirtschaftliche Lösung gemäß den oben aufgeführten Kriterien als flexibel, fehlerfreundlich, langfristig und geeignet zur Förderung neuer um- ~eltfreundlicher Technologien. Aller- dings mUssen marktwirtschaftliche Lösungen für Umweltprobleme recht- zeitig beschlossen werden. Bei akuten Umw~ltkatastrophen versagen sie; aber sie können sehr viel dazu beitra- gen, daß es gar nicht erst so weit kommt. Die bundesdeutsche Diskussion hat hinsichtlich der ökonomischen Instru- mente zu einer prinzipiellen Überein- stimmung dahingehend geführt, daß man heute weder den ordnungsrechtli - chen Ansatz mit Verboten, Auflagen und Standards allein noch ein aus- schließliches Setzen auf ökonomische Instrumente, wie etwa Umweltsteuern und -abgaben, für eine ausreichende Lösung aller ökologischen Probleme halten kanQ. Heute herrscht die Über- zeugung vor, daß eine Verbesserung der Umweltpolitik einerseits den Ein- bezug ökonomischer Instrumente, ins- besondere von Umweltsteuern und -abgaben, erforderlich macht, daß aber andererseits auf das in bestimm- ten ~ereichen bewährte ordnungs- rechtliche Instrumentarium nicht ver- zichtet werden karm. Überdies können ökologisch orientierte Steuern und Abgaben mit Mindest- und Höchst- standards kombiniert werden. D as zumindest in der Bundesrepu-blik am häufigsten verwendete ökonomische Instrumentarium, die zweckgebundene Subvention an den Schadensverursacher, kann in konkre- ten EinzelflUlen einen wichtigen Bei- trag zur praktischen Durchsetzung ei- ner weruger umweltbelastenden Wirt- schaftsweise leisten; die Subventions- vergabe sollte allerdings nur für einen von vornherein begrenzten Zeitraum erfolgen und im Zeitablauf verringert werden. Als generelles Mittel sind Subventionen jedoch ungeeignet, da sie oftmals für die Beteiligten keine Anreize fUr die Entwicklung ökolo- gisch weniger belastender Prozesse und Verhaltensweisen bieten, die Staatskasse belasten und dem Verur- sacherprinzip widersprechen. Unver- ~ichtbar sind Subventionen allerdings 10 den Fällen, in denen ein Verursa- cher entweder nicht mehr feststellbar ist oder wenn er - wegen fehlender fi- nanzieller Minel, etwa nach einem Konkurs - nicht mehr zum Schadens- ausgleich herangezogen werden kann. Auch in diesem Falle ist eine Finan- zierung aus öffentlichen Mitteln nach dem "Gemeinlastprinzip" unvermeid- lich, falls nicht über bereits bestehen- de sektorale oder regionale Schadens- fonds ein fmanzieller Ausgleich ohne Steuermittel möglich ist. Eine öffent- liche Finanzierung sollte jedoch strikt auf derartige Fälle begrenzt werden weil das ökonomische Verursacher~ prinzip, das insbesondere auch durch Umweltsteuern und -abgaben ver- wirklicht wird, nicht nur den Staats- haushalt entlastet und etwa Minel für den Ausgleich sozialer Härten aus ei- ner ökologisch orientierten Politik be- reitstellen kann, sondern weil dieses Pri~ip auch einen generellen Anreiz zur Anderung der Wirtschaftsweise in Richtung auf eine verminderte ökolo- gische Inanspruchnahme schafft. 4. Flnanzwlssenschaftli- ehe Fragen Die fmanzwissenschaftliche Dis- kussion über Umweltsteuern und -ab- gaben in der Bundesrepublik Deutsch- land wird bisher im wesentlichen durch drei zentrale Fragestellungen bestimmt: a) die Frage nach einer tenninolo- gischen Präzisierung von Umwelt- steuern und -abgaben und nach ihrem konzeptionellen Einbau in das beste- 12 hende, historisch gewachsene "Sy_ stern" öffentlicher Abgaben; b) die Frage, wie sich die fiskali- sche Einnahmefunktion von ökolo- gisch orientierten Steuern zu ihrer ökonomischen Lenkungsfunktion ver- hält; c) speziell für die Bundesrepublik Deutschland das Problem des prakti- schen Einbaus von Umweltsteuern und -abgaben in die bestehende föde- rative Finanz- und Steuerverfassung. Die Unterscheidung zwischen Ab-gaben und Steuern spielt eine be- deutende Rolle in der fmanzwissen- schaftlichen und finanzpolitischen Diskussion. Zum einen wird der Be- griff" Abgabe" als Oberbegriff für alle Zahlungen verwendet, die der B Üfger an den Staat kraft öffentlichen Rech- tes zu leisten hat, und diese Verwen- dung des Abgabenbegriffs legt eine weitgehende Gleichsetzung der Be- griffe Umweltsteuer und Umweltab- gabe nahe. Andererseits wird der Be- griff Abgabe - vor allem in der politi- schen Diskussion - auch ganz eng im Sinne einer "Sonderabgabe" verwen- det, bei der es um eine nichtsteuerli- che staatliche Finanzierung spezieller Bedürfnisse einzelner Gruppen geht Nach vorherrschender fmanzwissen- schaftlieher Auffassung sind solche fi- nanziellen Sonderlasten zur Bereit- stellung von Mitteln dann legitimiert, wenn mit ihrer Hilfe Maßnahmen durchgeführt werden, die dem Kreis der Abgabepflichtigen auch einen ent- sprechenden Sondervorteil vermit- te~n. Gegen Umweltabgaben i.e.S. wlfd. des~egen häufig eingewandt, daß ihr Emsatz zur Erreichung gene- reller umweltpolitischer Ziele nicht mit der bundesdeutschen Finanzver- fassung ~onform sei. Dagegen wird andererseits unter Berufung auf eine Entscheidung des Bundesverfas- sungsgerichtes eingewandt, daß Um- weitabgaben als Lenkungsabgaben ei- ne. Alternative zu Lenkungsnonnen selen, so daß die ansonsten vorausge- setzte "gruppennützige" Verwendung des Abgabeaufkommens nicht die ent- scheidende Rolle spiele. Zu einem ab- schließenden Ergebnis hat diese Dis- kussion bisher noch nicht geführt. Im Hinblick auf Umweltsteuern und -ab- gaben hat. sich jedoch folgende Sprachpnws herausgebildet: Man spricht meist dann von Abgaben, wenn das Aufkommen aus einer ökologisch orientierten Steuer selbst wieder ökologisch oder beschäfti- gungspolitisch motivierten Zwecken dienen soll; von Steuern spricht man in der Regel dann, wenn keine spe- zielle Mittelverwendung vorgesehen ist F ür beide Instrumente. - die allge-meine Umweltsteuer oder die zweckgebundene Umweltabgabe - lassen sich gute Argumente fmden: ei- ne zweckgebundene Verwendung des Aufkommens aus ökologisch orien- tierten Abgaben hat den Vorteil, daß der Wirkungseffekt dieses Instru- ments in umwelt- oder beschäfti- gungspolitischer Hinsicht verstärkt wird. Ein nicht zu unterschätzender Nachteil dürfte darin bestehen, daß die Erhebung von Sonderabgaben an strengere verfassungsrechtliche Nor- men gebunden ist als die Einfuhrung nicht unmittelbar zweckgebundener Umweltsteuem; letztere haben den Vorteil eines größeren Gestaltungs- spielraums für den Gesetzgeber, den dieser insbesondere dazu nutzen kann, um notwendige verteilungspolitische Korrekturen zum Ausgleich umwelt- politischer Belastungen vorluneh- men. H insichtlich des zweiten Fragen-kreises ist festzuhalten, daß die fmanzwissenschaftliche Diskussion erhebliche Schwierigkeiten sieht, öko- logisch orientierte Steuern und Abga- ben in das bestehende Steuersystem einzubauen, da sie ja primär eine Len- kungsfunktion (Belastungsminde- rung, Ressourcenschonung) haben, die mit der Finanzierung sfunk ti on (Ein- nahmefunktion), welche Steuern tradi- tionellerweise haben, in Widerspruch geraten kann. Sieht man es als primäre Aufgabe des Steuersystems an, eine stabile Grundlage für die Finanzierung der öffentlichen Aufgaben bereitzu- stellen, so sind verhaltenslenkende Steuern und Abgaben eher als störend 13 zu betrachten: Die erwünschte Verhal- tenslenkung reduziert ja gerade den steuerlichen Tatbestand und beein- trJchtigt damit notwendig das Auf- kommen aus solchen Steuern und Ab- gaben. Dies Argument gilt aber nur begrenzt Normalerweise wird das Re- sultat von Umweltsteuern und -abga- ben nicht das Verschwinden des frag- lichen Tatbestands sein, sondern seine Reduzierung in eine ökologisch er- wünschte Richtung. Auch bei umwelt- freundlicher Produktion wird ein er- heblicher Grundverbrauch von Ener- gie, Wasser, Boden, Luft für eine ab- sehbare Zeit bleiben, der damit eine relativ stabile Einnahmequelle dar- stellt. Aus diesen Überlegungen folgt: Umfassende Versuche, die traditionel- len Säulen des (bundesdeutschen) Steuersystems - wie Einkommen- und Körperschaftssteuer oder Mehrwert- steuer - vollständig durch Umwelt- steuern zu ersetzen, werden sich nicht realisieren lassen. Das bedeutet je- doch nicht, daß Umweltsteuern und -abgaben nicht doch zu einer "dritten Säule" des Steuersystems neben den beiden genannten großen Steuerarten werden könnten. Überzeugend erscheint auch nicht, wenn gegen Lenkungsabgaben einge- wandt wird, sie seien unzulässige "Er- drosselungssteuern": Sie werden ja immer dann in Frage kommen, wenn man auf die "Erdrosselung" in Fonn eines absoluten ordnungsrechtlichen Verbotes verzichten will, und deswe- gen wird man sie immer dort als In- strument in BetraCht ziehen, wo man dem Steuerpflichtigen eine Abwä- gung zwischen Steuerzahlung und re- duzierter Umweltbelastung zugeste- hen möchte. Juristisch mag es proble- matisch sein, daß man gegen eine di- rekte Auflage verwaltungsrechtliche Miuel einsetzen kann, die im Falle von Steuern und Abgaben so nicht zu Gebote stehen; gleichwohl ist die steuerliche Verhaltenslenkung in an- deren Bereichen längst von der Rechts- und Finanzwissenschaft aner- kannt, wenn man nur an Steuern und Abgaben auf unerwUnschte Tatbestän- de wie Nikotin, Alkohol oder GIUcks- spiel denkt Schließlich ist es auch ein Problem, der föderativen Staats- und Finanzver- fassung der Bundesrepublik Deutsch- land Rechnung zu tragen: Das kom- plizierte Finanzausgleichssystem wirft eine Reihe administrativer Pro- bleme für die EinfUhrung von Um- weltsteuern und -abgaben auf, da es in der Praxis sehr schwierig ist, eine Re- gelung zu fmden, die die Auf teilung zwischen Bund, Ländern und Ge- meinden nicht berührt oder entspre- chende Kompensationszahlungen vorsieht. Obwohl dieser Problemkreis nicht grundsätzlicher Art ist, dürfte die Entwicklung praktikabler Vor- schläge in diesem Bereich dafür ent- scheidend sein, daß Umweltsteuern und -abgaben in der Bundesrepublik Deutschland Uber das bisher prakti- zierte Ausmaß hinaus als verhaltens- lenkendes Instrumentarium eingesetzt werden können. 5. Verteilungspolitische Fragen Bisher sind umweltpolitische Maß- nahmen in den Wirtschaftswissen- schaften hauptsächlich hinsichtlich ihrer Wirksamkeit, selten hinsichtlich ihrer Verteilungswirkungen unter- sucht worden. Auch in der politischen Diskussion taucht die Frage der relati- ven Verteilung von Kosten und Nut- zen einer Umweltpolitik in der Bevöl- kerung kaum auf. Virulent wurde die Frage, als umweltpolitische Maßnah- men direkt zu einem Verlust von Ar- beitsplätzen zu werden drohten - wie z.B. bei der Forderung nach Stille- gung der Kraftwerke. Aber auch in der jüngsten Diskussion um Umweltsteu- ern und -abgaben beginnen vertei- lungspolitische Fragen in den Vorder- grund zu treten. Bei der Frage verteilungspolitischer Auswirkungen ist zunächst der Frage nachzugehen, ob und in wel- chem Ausmaß Umweltsteuern und -abgaben zu Preiserhöhungen führen. Wenn Substitutionsmöglichkeiten für die von der Umweltsteuer letztlich be- lasteten Produkte bestehen, d.h. Er- satzprodukte vorhanden sind, wird den Unternehmen eine Überwälzung nur schwer gelingen und die Auswir- kung wird stärker zu einer Umstruktu- rierung der Produktion führen. Bei ge- ringen Substitutionsmöglichkeiten da- gegen werden die Preise der entspre- chenden Produkte angehoben werden. Ob dies verteilungspolitisch negativ wirkt, hängt maßgeblich von der Ein- kommenselastizität der Nachfrage ab: Bei geringer Einkommenselastizität der Nachfrage wirken erhöhte Kon- sumgüterpreise wie eine Kopfsteuer, die die Individuen ohne RUcksicht auf das Einkommen und Vennögen in gleicher Höhe belasten. Dabei muß al- lerdings berücksichtigt werden, daß die Umweltbelastungen regional und lokal sehr unterschiedlich sind und nur bedingt mit bestimmten Einkom- mensgruppen korrelieren. Allerdings haben verschiedene Studien festge- stellt, daß insb. in Ballungsgebieten Gruppen mit geringerem Einkommen in höher belasteten Wohngebieten le- ben. Umweltsteuern und -abgaben können diese regionalen Unterschiede nicht berücksichtigen und würden zu regional ähnlich hohen Steigerungen 14 der Konsumgüterpreise führen. Je nach den bestehenden und danach verbesserten Umweltqualitäten wer- den die anfallenden Nutzen regional unterschiedlich sein, d.h. im obigen Fall den unteren Einkommensschich- ten in höher belasteten Regionen stär- ker zugute kommen. Langfristig kann allerdings ein gegensätzlicher Effekt eintreten: Da die Miet- und Boden- preise in Ballungsgebieten durch die Umweltqualität mitbestimmt werden, können die Mieten langfristig steigen und die unteren Einkommensschich- ten somit verdrängt werden. Wichtig ist auch die Frage, welche Möglichkeiten für die einzelnen Einkommensgruppen bestehen, er- höhten Ausgaben für die verteuerten umweltschädlichen Güter durch die Nachfrage nach weniger umweltbela- stenden Gütern auszuweichen. Eine ErhöhWlg der Mineralölsteuer würde den Individualverkehr verteuern. Als Alternative bietet sich dem Bürger zum einen an, auf einen Pkw mit ge- ringerem Verbrauch umzusteigen. Diese Möglichkeit setzt entsprechende finanzielle Mittel voraus - es sei denn, es handelt sich wn eine ohnehin vorge- sehene Ersatz- oder Neubeschaffung. Die zweite Alternative ist, auf den öf- fentlichen Personennahverkehr umzu- steigen, was allerdings im wesentli- chen nur in Ballungsgebieten möglich sein wird. Bei einer Mineralölsteuerer- höhung bieten sich also besser verdie- nenden Einkommensbeziehern stärke- re Ausweichmöglichkeiten und es be- steht ein interregionaler Verteilungsef- fekt zugunsten von Gebieten mit ei- nem guten Angebot öffentlicher Ver- kehrsmittel. Bei Gütern des Grundbedarfs, wie Energie und Wasser, deren Nachfrage bei steigendem Einkommen nur un- terproportional zunimmt, zwingen Preissteigerungen die Wlteren Ein- kommensgruppen zu überproportio- nalen Zahlungen, da für sie kaum Ausweichmöglichkeiten bestehen. Einsparmaßnahmen, wie z.B. Wärme- dämmung, getrennte Kreisläufe für Brauch- und Trinkwasser sind kost- spielig und kommen nur für höhere Einkommensgruppen in Betracht Ganz anders stellt sich dagegen die Situation bei einer Verteuerung von Luxusgütern, wie z.B. Flugbenzin dar. Hier würde die Verteuerung im we- sentlichen besser verdienende Ein- kommensgruppen treffen. Eine Ver- teuerung des privaten Kfz-Verkehrs würde zwar mittlere und untere Ein- kommensgruppen treffen, nicht je- doch die untersten, die kein Auto ha- ben. Bei der Betrachtung der Vertei- lungswirkungen von Umweltsteuern und -abgaben muß allerdings auch be- rücksichtigt werden, welche Vertei- lungseffekte heute - ohne Anwendung dieser Instrumente - bestehen: So lie- gen die volkswirtschaftlichen Schä- den des Individualverkehrs weit über den derzeitigen Steuereinnahmen aus diesem Bereich, d.h. die Unterdek- kung wird über den Staatshaushalt und damit über die Belastung aller Steuerzahler fmanziert. Diese Anwen- dung des Gemeinlastprinzips kann zwar verteilungspolitisch positiv ge- sehen werden. da hierzu progressiv wirkende Steuerarten wie die Ein- kommenssteuer herangezogen wer- den. Auf der anderen Seite werden da- mit aber auch Steuerzahler ohne eige- nen Pkw belastet, die von dem Nutzen des Individualverkehrs nicht profitie- ren, gleichwohl aber durch die ver- schlechterte Umweltqualität belastet werden. Dies Beispiel zeigt, daß bei der verteilungspolitischen Diskussion die Trennungslinien nicht nur nach Einkommenshöhen gezogen werden dürfen. So unsicher und vielschichtig die Aussagen über die Verteilungswir- kungen von Umweltsteuern und -ab- gaben auch noch sind, so kann doch davon ausgegangen werden, daß - zu- mindest was die Güter des Grundbe- darfs angeht - eine Verteuerung die unteren Einkommensgruppen stärker belastet, ohne daß sie entsprechende Ausweichmöglichkeiten haben. Es besteht durchaus die Gefahr, daß beim Versuch einer gleichzeitigen Lösung von Umwelt- und Verteilungsproble- men die umweltpolitischen Zielset- zungen den traditionell verankerten Verteilungsinteressen unterlegen sein werden. Deshalb sollten beide Politik- bereiche getrennt werden und Vertei- lungskorrekturen nicht in die Kon- struktion von Umweltsteuern und -ab- gaben hineingenommen werden, son- dern auf der Ausgabenseite berück- sichtigt werden. Hier bietet sich die Korrektur der Progression bei der Ein- kommensbesteuerung bzw. die An- passung von Freibeträgen an, wie auch eine Erhöhung der Sozialhilfe- leistungen etc. Bei der Diskussion um die Vertei-lungswirkungen von Umweltsteu- ern und -abgaben muß auch beachtet werden, daß auch ordnungsrechtliche Umweltmaßnahmen die Preise erhö- hen können, aber diese Verteilungs- wirkungen bisher nicht diskutiert und beachtet wurden. Generell ist jedoch festzuhalten, daß die Maßnahmen der Umweltpolitik nicht die eigentlichen Ursachen von Veneilungsproblemen sind. Es ist vielmehr so, daß auf der Grundlage stark regressiver Venei- lungsstrukturen geringfügige zusätzli- che negative Verteilungseffekte um- weltpolitischer Maßnahmen in der Öf- fentlichkeit bewußt werden und zum Teil überbetont werden. Hier muß al- lerdings deutlich gesagt werden, daß die Auseinandersetzung um eine ge- rechtere Einkommens- und Vennö- gensverteilung auf einem anderen Feld geführt werden muß. So wichtig die veneilungspolitischen Probleme sind und so sehr sie eine sozial ange- messene Lösung erfordern, sie dürfen nicht gegen die dringend notwendigen umweltpolitischen Maßnahmen aus- gespielt werden. 6. Internationale Fragen Ein Faktor, der in der Diskussion über umweltpolitische Regelungen und auch über Umweltsteuern immer eine gewichtige Rolle spielt, ist die Frage der internationalen Wettbe- werbsfähigkeit, da nur in den selten- sten Fällen davon ausgegangen wer- den kann, daß Umweltmaßnahmen gleichzeitig weltweit oder auch nur bei den hauptsächlichen Handelspan- nern und Konkurrenten durchgeführt werden. Dem Argument, Verschärfungen der Umweltpolitik stellten eine zusätzliche Kostenbelastung der Wirt- schaft dar, kann auf verschiedenen Ebenen begegnet werden: Wenn auch momentan die Kosten erhöht werden und eventuell da- durch die Absatzchancen verrin- gert werden könnten, so ist dieser Effekt zwar kurzfristig für die 15 Unternehmen negativ. Längerfri- stig fUhrt er eine Umstrukturie- rung unserer Wirtschaft hin auf eine umweltfreundlichere Pro- duktionsweise. Da die Umwelt- probleme sich in allen Ländern verschärfen und immer stärker bewußt werden, wird eine derar- tige Vorrciterrolle unsere Ex- portchancen steigern - fUr um- weltfreundliche Produkte, aber auch fUr umweltfreundliche Technologien. Dieser Effekt ist heute schon festzustellen. Die Nachfrage nach ExportgU- tern hängt oftmals mehr von Qua- lität und Serviceleistung ab als vom Preis. Dies hat auch die Re- aktion auf Preisänderungen im Gefolge von Wechselkursver- schiebungen gezeigt. Unsere ExportüberschUsse sind seit langen Jahren so hoch, daß auch ein - nicht zu erwartender - Rückgang volkswirtschaftlich nicht kritisch und, im internatio- nalen Rahmen gesehen, sogar po- sitiv wäre. Einem Land, das durch seinen hohen Industrialisierungsgrad be- sondere Umweltprobleme und kumulierte Umweltbelastungen hat, milssen auch schärfere Maß- nahmen zugemutet werden kön- nen als Ländern mit geringerer Umweltbelastung. Für Umweltsteuern und -abgaben muß diese Diskussion noch um fol- gende Gesichtspunkte erweitert wer- den: Eine ökologische Steuerrefonn, bei der die Verteuerung des Fak- tors Umwelt mit einer Entlastung bei den Lohnnebenkosten ver- bunden ist, erhöht die Kosten kaum - sie kann allerdings zu (umweltpolitisch gewollten) Ver- schiebungen zwischen den Bran- chen führen, je nach dem Grad der Umweltbelastung und dem Grad der Arbeitsintensität der Produktion. Da UmwellSleuem und -abgaben die Effizienz der Umweltpolitik erhöhen, ist die Kostenbelaslung für die Wirtschaft insgesamt ge- ringer als bei einer rein ordnungs- politisch ausgerichteten Umwelt- politik. • Wenn eine Internalisierung der Umweltschäden nicht über Um- weltsteuern stattfindet - so erfolgt sie mit Zeitverzögerung über das (Jemeinlas~p. von WU1SChaft und (Jesellschaft sind. Insofern könnte eine überzeugende und etTlZiente Umweltpolitik eher po- sitive Wirkung haben. kann, insbesondere in den Fragen der Steuerbarmonisierung ist kei- ne Einigung in Sicht. Auf der anderen Seite wird eine vollständige Hannonisierung von der E(J-Kommission auch nicht mehr für erforderlich gehalten. Eine Annäherung in gewissen Bandbreiten wird für ausreichend angesehen. Auch in den USA gibt es Unterschiede von S bis 6% beim Mebrwertsteuersatz zwi- schen benachbarten Bundesstaa- ten. In der Diskussion wird häufig ein- gewandt, verschärfte Umweltbestim- mungengetllhrdeten den Industrie- standort Bundesrepublik. Untersu- chungen haben allerdings ergeben, daß maßgeblich fi1r die Qualität des Standorts Bundesrepublik die hohe Qualifikation der Arbeitskräfte und ei- ne gut funktionierende Organisation Die zu Beginn der Diskussion oft gestellte Frage, ob angesichts des E(J- Binnenmarkts, der 1993 realisiert sein soll, ein Thema wie Umweltsteuern überhaupt diskutiert werden kann, ist inzwischen deutlicher zu beantwor- ten: • Zum einen ist fraglich, ob der Fahrplan für den Binnenmarkt überhaupt eingehalten werden Intemationales Symposium zu Umweltabgaben 1) Vom 3. bis S. November fand in BerUn (West) ein Symposium zum Thema Umweltabgaben statt. Die circa 120 Fachleute aus westlichen und östUchen In- dustrieländern stimmten in rolgenden Punkten grundsätzUch überein: 1. Das bisherige Preissystem spiegelt nicht den Um- weltverbrauch wider, der mit der Steigerung der wirt- schaftlichen Aktivität verbunden iSL Umweltabgaben sind ein Instrument, welches die Knappheit des (Jutes Umwelt und von der (Jesellscbaft getragener Kosten der Umweltverschmutzung und des Verbrauchs der Na- turressourcen Rechnung trägt. 2. Der internationale Erfahrungsaustausch dokumen- tiert, daß es inzwischen in der umweltpolitischen Praxis eine Vielzahl von Abgabelösungen gibt, und daß in ver- schiedenen Ländern eine verstärkte Tendenz zur Ein- führung von Umweltabgaben zu beobachten ist. 3. Umweltabgaben werden in erster Linie als Emis- sions- oder Produktabgaben praktiziert, in Osteuropa insbesondere in der FOllD von Strafgeldem für die Nichterfüllung von Auflagen. 4. Bisher wurden sie aber nur partiell zur Lösung ein- zelner Umweltprobleme, meistens in Ergänzung zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen (Auflagen), einge- setzt und waren in der Regel wegen zu geringer Abga- benböhe zu wenig wirksam. S. Die Wissenschaftler kommen zu folgenden Schlußfolgerungen: Aus ökonomischer und ökologi- scher Sicht sollte das Instrument der Umweltabgaben, in Zusammenhang mit anderen Umweltschutzmaßnah- men, veIStärkt eingesetzt werden. Sie sollten an zentra- len Umweltproblemen ansetzen, wie~ • auf der Ebene der Produktionsfaktoren: Energie- verbrauch, Wasserentnabme und Bodenversiege- lung; • auf der Ebene der Umweltbelasnmgen: gefährliche Stoffe, insbesondere cblororganische Verbindun- gen, Pestizide und Stickstoff; 16 • auf der Ebene der AbfiUle: Verpackungen; • auf der Ebene des Verkehrs: Schwerverkebrsabga- be. 6. Von den obigen Vorschlägen ist die Besteuerung der Primärenergie wegen ihrer positiven Folgeeffekte - in den Bereichen der Verhaltensänderung, der technolo- gischen Innovation und vor allem des Strukturwandels - in den Vordergrund zu stellen und vorrangig umzuset- zen. Die vielfiUtigen positiven Wirkungen der Erhö- hung des Ölpreises in den 70er Jahren zeigen dies deut- lich. 7. Umweltabgaben in westlichen Ländern sollen auf- kommensneutral sein, daß beißt der Staat sollte die zu- fließenden Mittel an anderer Stelle durch Abgabe- und Steuersenkungen kompensieren, so zum Beispiel bei den Beiträgen zur Kranken- und Rentenversicherung. Hierdurch würden Arbeitgeber und Arbeitnehmer in gleicher Weise entlasteL Bei einer solchen Kompensa- tion beeinträchtigen Umweltabgaben die internationale Wettbewerbsfäbigkeit nichL In bestimmten Situationen mag es etTIZient sein, einen Teil des Aufkommens von Umweltabgaben in ökologisch ausgerichtete Fonds ein- zubringen und für die WiederbeISteIlung der Umwelt- qualität einzusetzen. 8. Im Hinblick auf die osteuropäischen Länder und China besteht Übereinstimmung, daß die WIrkung von Umweltabgaben eine marktorientierte Preisreform vor- aussetzt; solche Abgaben sollten selbst wesentlicher Bestandteil einer marktorientierten PreisrefOllD sein. .9. Umweltabgaben sollten weiterhin im internationa- len Rahmen diskutiert werden, auf wissenschaftlicher und politischer Ebene, so daß die Umsetzung von inter- nationaler Kooperation profitieren kann. Diejenigen Länder, die dies wünschen, sollten in der Pionierlei- stung der Entwicklung fmanzieller Instrumente der Umweltpolitik ermutigt und gefördert werden. 1) "Umwehabgaben" steht hier für Umwelts1euem und -abgaben. • • Auch die Einführung neuer Steu- ern im nationalen Rahmen wird ttotz des Binnenmarkts als mög- lich angesehen. Das Stillhalteab- kommen von 1988, das vorsah, keine neuen Steuern einzuführen, ist rechtlich nicht verpflichtend. Der Bericht der "Task Force über die Umwelt und den Binnen- markt" von 1989, der von der Kommission der EG angefordert und von einer unabhängigen Ex- pertengruppe erstellt wurde, plä- diert dafür, daß es den Mitglieds- staaten überlassen werden sollte, zur Erreichung bestimmter Um- weltziele Steuern und Abgaben zu erheben. Die EG selbst sollte Umweltsteu- ern und -abgaben als Instrumente nutzen. Der Wachstumsschub, den man sich vom Binnenmarkt verspricht, wird ohne einschnei- dende Veränderungen der Um- weltpolitik massive Umweltbela- stungen bringen. Deswegen ist es erforderlich, durch die Einfüh- rung von Umweltsteuern und -ab- gaben (und den Einsatz anderer umweltpolitischer Instrumente) dieses Wachstum so zu gestalten, daß diese Umweltbelastungen nicht auftreten. Die EG würde • sich damit von einer Vereinigung zur Verbilligung des VeIkehrs und der Warenströme zu einer Umweltgemeinschaft verändern. Die Bereitschaft in den Ländern der EG, Umweltsteuern als In- strument einzusetzen, hat insbe- sondere in den südlichen Mit- gliedsstaaten zugenommen. Um- weltsteuern erhöhen - bei gleich- zeitiger Senkung anderer Steuern - nicht die Staatsquote und erfor- dern weniger Administration als ordnungsrechtliche Maßnahmen - dies ist in Ländern mit nicht sehr effizienter staatlicher Admi- nistration und entsprechenden Vorbehalten in der Öffentlichkeit wichtig. Eine derartige ökologische Preisre- form in Westeuropa ist auch im Hin- blick auf Osteuropa von Bedeutung: Die planwirtschaftlichen Systeme in Osteuropa werden zur Zeit durch stärker marktwirtschaftlich orientierte Systeme ersetzt. Dabei ist es dringe?d erforderlich, bei der Reform des PreIs- systems gleichzeitig .die Umweltnu~­ zung mit einzubezieh.en. und ~t von Anfang an die PreissIgnale zu ei- ner ökologieverträglichen Wirt- schaftsentwicklung zu setzen. 17 Die Vorstellungen des BUND 1. Die generelle Position des BUND zu Umwelt- steuern und Umwelt-ab- gaben Der BUND hat schon frühzeitig die Einbeziehung der Inanspruchnahme von Natur in das Preissystem gefor- dert. 1983 sprachen sich die Mitglie- der des Arbeitskreises "Wrrtschafts- fragen~' Professor Binswanger, . Pro- fessor Frisch, Professor Nutzmger und andere vor allem für eine Energie- steuer aus, deren Aufkommen zur Senkung der Rentenversicherungsbei- träge und damit detLohnnebenkosten verwandt werden solle. Mit dieser Verschiebung der relativen Preise zwischen Kapital, Arbeit und Umwelt sollte gleichzeitig die Umweltsitua- tion verbessert und durch die Senkung der Lohnnebenkosten ein Beitrag zur Verringerung der Arbeitslosigkeit ge- leistet werden. Dieser Vorschlag, der von Frank Springmann im Modell ab- gebildet wurde, war auch Ausgangs- basis eines Expertengesprächs, das die Arbeitskreise "Wirtschaftsfragen" und "Finanzpolitik und öffentliche Haushalte" im Mai 1987 veranstalte- ten. Vor allem aufgrund des UPI-Insti- tuts (1988), der Vorschläge von Pro- fessor Ernst Ulrich von Weizsäcker (1988) und des Umbaukonzepts der SPD (Sommer 1989) hat sich das zu- vor nur geringe Interesse der Öffent- lichkeit sprunghaft erhöht. Allerdings erweckt der Eifer, mit dem neuerdings Umweltsteuer und -abgaben von den politischen Parteien kreiert und pro- pagiert werden, den unzutreffenden Eindruck, als ob ohne dieses instru- ment bisher keine konsequente Um- weltpolitik möglich gewesen wäre. Für den BUND ist die Frage von Umweltsteuern und -abgaben nicht al- lein eine Frage tagespolitischer Ak- tualität' sondern eine Frage von grundlegender, weitreichender Be- deutung. Umweltsteuern und Um- weitabgaben sind ein wesentliches in- strument, um die soziale Marktwirt- schaft um die ökologische Dimension zu erweitern. Deshalb hat der BUND auf der Bundesdelegiertenversamm- lung in Ludwigshafen im Juni 1989 beschlossen: liDer BUND fordert, das Instrument der Umweltsteuern bzw. Umweltabgaben in der Umweltpolitik zusätzlich zu gesetzlichen Auflagen und Grenzwerten verstärkt einzuset- zen. Die BelastWlg der Umwelt muß sich im Preis niederschlagen, damit die Konsum- und Produktionsstruktu- ren sich in eine umweltverträgliche Richtung entwickeln. 11 Zur Frage, ob die Umweltbelastung über Steuern oder Abgaben verteuert werden soll, hat der BUND folgende Position: "Für einen Umweltverband ist es vordringliches Ziel, daß die Um- welt geschont wird Eine Verteuerung von Umweltbelastungen dient diesem Ziel. Ob diese Verteuerung durch Steuern erfolgt (deren Aufkommen dem allgemeinen Haushalt zufließt) oder durch Umweltabgaben (deren Aufkommen zweckgebunden einem gleichgerichteten Umweltzweck zu- kommt), ist aus der Sicht eines Um- weltverbandes von nachrangiger Be- deutu:lg. Prinzipiell wird der Umbau des Steuersystems zu einem ökolo- gisch ausgerichteten Steuersystem be- fürwortet Hierdurch wäre es möglich, • durch Steuerumschichtungen die Steuerbelastung insgesamt un- verändert zu lassen; • einkommensschwache Schich- ten, die von Umweltsteuern über- proportional betroffen sind, zu entlasten; • den Faktor Arbeit gegenüber den Faktoren Kapital und natürliche Ressourcen relati v zu verbilligen. Sollten sich Abgaben in der derzei- tigen politischen Situation als eher umsetzbar erweisen, werden auch die- se befürwortet Hierbei müssen aller- dings vorgeschlagene Abgaben in je- dem Einzelfall auf ihre ökologische Zweckmäßigkeit geprüft werden. 11 Nachteilig bei Abgaben ist, daß ihre Höhe sich zumindest im Prinzip nach den Schadenskosten bemessen muß, daß eine Verursachergruppe ab- grenzbar sein muß und das Aufkom- men aus der Abgabe dieser Gruppe wiederum zukommen muß. Dies hat /4P zwar für den fachlich ausgerichteten Umweltpolitiker (und auch für den Umweltschützer!) den Vorteil, daß mit der Erhebung der Abgabe in seinem Bereich z.B. MUll gleichzeitig Mittel für die anstehenden Probleme in die- sem Bereich, z.B. Sanierung von Alt- lasten, Förderung von Vermeidungs- technologien bereitstünden. Von ei- nem übergeordneten Blickwinkel ist gerade dies jedoch kritisch zu sehen. Zum einen ist es nicht automatisch so, daß in dem Bereich, in dem das meiste Abgabenaufkommen anßUlt, das Geld auch am effIZientesten zur Veninge- rung der Gesamtumweltbelastung ein- setzbar ist Eine rationale Umweltpo- litik wird somit erschwert. Zum ande- ren leisten umfassende Abgabelösun- gen der Vorstellung Vorschub, daß im- plizit davon ausgegangen wird, daß Umweltprobleme am besten mit staat- lichen Geldausgaben angegangen werden können - anstatt zum Beispiel durch ordnungsrechtliche Maßnah- men. Es wäre weiterhin zu befürchten, daß bei Abgabenlösungen umfangrei- che neue Bürokratien zur Erhebung, Verausgabung und Kontrolle der Mit- tel aufgebaut würden; vorstellbar wä- re allerdings auch, daß Behörden, die bisher ordnungsrechtlich tätig waren, bei der Abgabenverwaltung eingesetzt werden. Weiterhin wäre bei Abgaben- lösungen in großem Umfang der Auf- bau erheblicher Bürokratien zur Ver- ausgabung und Kontrolle der Mittel erforderlich, sofern nicht Behörden, die bisher ordnungsrechtlich tätig wa- ren, hierfür eingesetzt werden könn- ten. Schließlich sei daran erinnert, daß Untersuchungen über Subventionen im Umweltschutz ergeben haben, daß diese nur begrenzt wirksam sind. Häu- fig treten hier Mitnahmeeffekte auf, d.h. es werden nur Investitionen ge- fördert, die ohnehin geplant waren, und es besteht die Tendenz, daß vor- zugsweise end-of-pipe-Technologien begünstigt werden. Sinn einer ökologischen Preisre-form soll ja gerade die indirekte Lenkung über eine Verteuerung der Umweltnutzung sein und nicht die di- rekte Lenkung über eine zumeist nicht sehr effektive staatliche Mittelzutei- lung. Ein weiteres Argument gegen eine weitgehende Abgabenlösung ist, daß die für Umweltschutzmaßnahmen nö- tigen Mittel sinnvollerweise durch 18 Umschichtungen im Haushalt bereit- gestellt werden soUten, z.B. dadurch, daß umweltschädliche Posten wie Straßenbaumittel entsprechend ge- kürzt werden. Ein Haushalt wird nicht allein dadurch ökologisch, daß mehr Mittel für Umweltschutzmaßnahmen bereitgestellt werden, sondern auch vor allem dadurch, daß Mittel für um- weltschädigende Maßnalunen gestri- chen werden. Als Vorteil von Abgabenlösungen kann gelten, daß sie politisch leichter durchsetzbar sind, da sie sich einfa- cher in das bisherige Steuersystem einfügen und auch Erfahrungen (z.B. mit der Abwasserabgabe) schon vor- liegen. Desweiteren wird argumen- tiert, daß ihre Akzeptanz in der Bevöl- kerung größer sei wegen der Zweck- bindung der Mittel für den allseits an- erkannten Umweltschutz. Im Interes- se einer möglichst effIZienten Um- weltpolitik über alle Bereiche wäre dann allerdings zu überlegen, ob die Belastung nicht doch als Steuer erho- ben, aber dann einem allgemeinen Umweltfonds zugeführt werden soll- te, aus dem dann Umwelunaßnahmen in den verschiedenen Bereichen je nach Dringlichkeit fmanziert werden können. Für eine steuerliche Lösung in den Problembereichen, bei denen der Um- welt- bzw. RessoW'Cenverbrauch zwar verringert, aber doch auf einem hohen Sockel bleiben wird, spricht vor allem das Argument, daß eine erhebliche Verteuerung - wie sie für eine ent- scheidende Umweltverbesserung er- forderlich wäre -kaum auf dem Abga- benweg erreicht werden kann. Denn eine entsprechend starke Erhöhung des Staatshaushaltes wird auf politi- sche Widerstände von vielen Seiten stoßen. Es kann allerdings durchaus sein, daß der pragmatische Weg, zunächst weitere Abgaben in bescheidenem Umfang einzuführen, letztlich auch auf die vom BUND gewünschte Preis- refonn hinführt. Gesehen werden muß aber auch die Gefahr, daß mit der Ein- führung von einigen relativ geringfü- gigen Umweltsteuern der Forderung nach marktwirtschaftlichen Instru- menten pro forma Genüge getan wird und die jetzige Schubkraft der Idee damit versandet. Hier Prognosen über den weiteren Verlauf abzugeben, ist schwierig und von der Einschätzung der politischen Durchsetzbarkeit ab- hängig. Der BUND wird Steuerlösun- gen zwar den Vorzug geben, Abga- benlösungen aber nicht ausschließen. Wichtig für den BUND ist die Forderung, daß ein geschlosse- nes Gesamtkonzept zu Umweltsteu- ern und Umweltabgaben emrbeitet wird. Ein solches Gesamtkonzept ökologisch orientierter Steuern und Abgaben müßte folgenden Ansprü- chen genügen: Die mögliche Kumulation ver- schiedener Belastungseffekte müßte von vornherein berück- sichtigt werden; so sollte z.B. der Tatsache Rechnung getragen werden, daß eine Energiesteuer auch die Herstellung von Stick- stoffdünger, der durch eine spe- zielle Nitratsteuer belastet wer- den könnte, per se erheblich ver- teuern würde. Ungeklärt - und für die praktische Umsetzung in der Bundesrepu- blik besonders wichtig - ist bisher der Stellenwert ökologisch orien- tierter Steuern und Abgaben im Rahmen des föderalen Finanzsy- steras der Bundesrepublik Del!tschland und ihre Auswir- kungen auf die einzelnen Finanz- körperschaften (Bund, Länder und Gemeinden); vieles spricht für die Vermutung, daß sich hier- aus ein Änderungsbedarf für an- dere Teile des Steuersystems er- geben könnte. Die öffentliche Akzeptanz ökolo- gisch orientierter Steuern und Abgaben verlangt eine angemes- sene Berücksichtigung möglicher unerwünschter Veneilungswir- kungen. Ein zweistufiges Vorge- hen ist Voraussetzung dafür: Zu- nächst einmal muß die Gesamt- wirkung in erwünschte Alloka- tionseffekte (Minderung der öko- logischen Belastung) und mögli- cherweise unerwünschte distribu- tive Wirkungen (etwa überpro- ponionale Belastung von Bevöl- kerungsgruppen mit niedrigem Einkommen) differenziert wer- den. Erforderliche sozialpoliti- sche Ausgleichsmaßnahmen müssen so konzipiert werden, daß die ökologische Wirkung, wenn auch sicherlich abge- schwächt, erhalten bleibt Be- rücksichtigt werden muß auch die Tatsache, daß eine verbesserte Umweltsituation gerade auch den Bevölkerungsgruppen in beson- ders belasteten Gebieten zugute kommen sollte. Obwohl die Diskussion um ökolo-gisch orientiene Steuern und Ab- gaben in den letzten 20 Jahren in un- terschiedlicher Intensität geführt wur- de, sind die bisherigen Ergebnisse der wirtschaftstheoreLischen, der fmanz- wissenschaftlichen und der finanzpo- lirischen Erörterungen bisher noch keineswegs befriedigend. Sicherlich wird es auf absehbare Zeit nicht gelin- gen, ein geschlossenes Konzept öko- logisch orientierter Steuern im Rah- men des bisherigen Steuersystems zu entwickeln. Hier sind Forschungsan- strengungen erforderlich, die u.E. sinnvoller sind als die verschiedensten Versuche, über Ursachen von Um- weltschäden bis ins letzte Detail und über eine QuantiflZierung von Um- weltschäden bis auf die letzte Mark weiterzuforschen. Da man mit dem Handeln nicht wanen kann, bis ein derartiges Gesamtkonzept vorliegt, sollte man, dem Beispiel Abwasserab- gabe folgend, in der Zwischenzeit pragmatische Einzellösungen anstre- ben und dabei auch Anpassungsfristen (z.B. durch vorher angekUndigte schrittweise Erhöhung von Steuersät- zen) fUr alle Beteiligten fesllegen. Die tatsächlichen Belastungs- und Entla- 19 stungswirkungen kann letztlich nur die Pnuis zeigen. Die ökologische Si- tuation, nicht nur in der Bundesrepu- blik Deutschland, ist in der Zwischen- zeit so bedrohlich geworden, daß wir uns nicht den Luxus leisten können, auf ein prinzipiell wirksames und sinnvolles Instrument für ökologisch orientierte Steuern und Abgaben zu verzichten. 2. BUND-Forderungen zu Umweltsteuern und abgaben In einzelnen Umweltbereichen 2.1. Energlesteuer Ökologische und gesamtwirtschaft- liehe Vorbemerkungen Die ökologischen Kosten des Ener- gieverbrauchs in der Bundesrepublik sind sehr hoch. Schon die Erfassung einiger weniger berechenbarer und monetarisierbarer Schäden wie Ge- sundheits- und Waldschädcn u.ä. fUhrt nach L. Wicke (Umweltökonomie, München, 1982) zu Beträgen von mehr als 4% des Bruttosozialprodukts bzw. zu weit über 80 Milliarden DM pro Jahr. Darilberhinaus hat die ener- giebedingte Umweltbclastung auch Folgen, die nicht beziffert werden können. Erschwerend kommt hinzu, daß ein großer Teil der durch den bun- desdeutschen Energieverbrauch ver- ursachten Umweltbclastung außer- halb der Staatsgrenzen bei Erdöl-, Erdgas-, Importkohle- Wld Urange- winnung, -Verarbeinmg und Tmnsport entsteht. Kwz gesagt: die Energieprei- se sind zu billig. Sie berücksichtigen weder die Folgekosten des Energie- verbrauchs noch die Erschöpfbarkeit der Ressourcen. Nachdem in den vergangenen Jah- ren die Erschöpfbarlceit der Ressour- cen und die Waldschäden in der Dis- kussion um die VerringerWlg des Energieverbrauchs im Vordergrund standen ist nunmehr die Gefahr einer drohenden Klimaveränderung mit schwerwiegenden Folgen in den Vor- dergrund der umweltpolitischen Dis- kussion getreten. Die Verringerung der Emission bzw. Bildung von Koh- lendioxid, aber auch von FCKWs, Methan, N20, troposphärischem Ozon und anderem ist dringend not- wendig. Der Bereich Energie umfaßt etwa die Hälfte des berechneten zu- sätzlichen bzw. zivilisationsbedingten Treibhauseffekts der KlimaänderWlg. Der BUND setzt hierbei auf eine Strategie, die bei der Be- darfsverringerung von Energie ansetzt und eine Steigerung der Energieeffi- zienz sowie einen zWlehmenden Ein- satz erneuerbarer Energien anstrebt. Nicht partikuläre Maßnahmen wie ei- ne C02-Steuer, sondern LösWlgen, die das gesamte Risiko aus der Ener- gienutzWlg minimieren, sind erforder- lich. Der Ausstieg aus der Kernener- gie bleibt wegen der bisher schon be- kannten Risiken erforderlich. Die For- derWlg nach einem Ausbau der Ker- nenergienutzung, die sich oft der C02-Problematik bedient, ist nicht stichhaltig: Investitionen in Energie- effIZienz sind bei der Verringerung energiebedingter Emissionen von C02 (Kohlendioxid), CH4 (Methan) Wld NOx (Stickoxide) mehrfach wirksamer. Grundsätzliches zur Energiesteuer Im Rahmen einer Gesamtstrategie für eine neue, ökologisch orientierte Energiepolitik ist außer der Beendi- gung der AtomenergienutzWlg und neben einer ordnWlgspolitischen Neu- gestaltWlg des Energiebereichs (ins- besondere des Energiewirtschafts- und des EnergieeinsparWlgsgesetzes) auch der Einsatz des steuerlichen in- strumentariums erforderlich: Der BUND fordert eine Energiesteuer. Diese soll grundsätzlich auf alle Ener- gietIäger emoben werden. Bei regenerativen EnergietIägern entflUlt ein Grund für die Besteue- rWlg von Ressourcen (nämlich der:en begrenzte (zeitliche) Verfügbarkett). Die Emeuerbarlceit der solaren Ener- gien gewährleistet jedoch nicht auto- matisch, daß mit der Nutzung dieser Energieträger keine Umweltschäden entstehen. Allerdings ist für die Mehr- zahl der in Frage kommenden erneu- erbaren Energien plausibel und für ei- ne Reihe von ihnen nachgewiesen, daß ihre spezifischen Umweltbela- stungen außerordentlich niedrig lie- gen (I). Deshalb wird hier folgendes Vorgehen vorgeschlagen: Regenerati- ve Energien für den Eigenverbrauch sollen nicht besteuert werden. Rege- nerative Energien für eine kommer- zielle Nutzung sollen bis auf weiteres nicht mit einer Energiesteuer belegt werden. Allerdings muß ihre Umwelt- verträglichkeit gewährleistet sein. Die vom BUND vorgeschlagene Energiesteuer könnte prinzipiell auf verschiedene Weise realisiert werden. In Frage kommen eirierseits eine Endenergiesteuer bzw. SekWldärene~­ giesteuer .. Diese m~ten ~wec~~­ gerweise un.d Wlbedingt Jeweils I01t einer spürbaren Abwänneabgabe (-steuer) verbunden sein, um die ge- waltigen Abwänneverluste zu erfas- sen, die insbesondere bei der Stromer- zeugWlg in Wärmekraftwerken ent- stehen. Die damit vetbWldenen Schwierigkeiten umgeht die vom BUND bevorzugte Primärenergie- steuer. Diese besteuert alle EnergietIä- ger außer den erneuerbaren, also fos- sile und nukleare Energien. Der BUND plädiert auch deswegen für ei- ne allgemeine und gleichmäßige Be- steuerung aller EnergietIäger, damit nicht über dem Streit um die Kernen- ergie Wld um behauptete relative V~r­ teile des einen oder anderen Energie- trägers die Besteuerung der Energie gänzlich unterbleibt. Dies gilt insbe- sondere bei internationaler Betrach- 20 tung, da die verschiedenen Staaten sehr Wlterschiedliche SchwerpWlkte bei den EnergietIägern setzen. Wenn die Primärenergiesteuer ge- wählt wird, kö'Qllten importierte SekWldärenergieträger an den Gren- zen der Wirtschaftsräume belastet werden damit es nicht zu einer letzt- lich un'ethischen erweiterten Kirch- tunnpolitik kommt Export von Um- weltbelastWlg durch Import von Se- kundärenergietIägern. Eine vergleich- bare Problematik tut sich bei beiden Steuervarianten auf hinsichtlich Im- port von energieintensivem Halbzeug, z.B. von Aluminiumprodukten, ein Gesichtspunkt, der auf alle Importe, die Energieverbrauch in ihrer Vorlei- stungskette aufweisen, ausgedehnt werden könnte. Die nukleare Energie wird bis zum Stop ihrer Ve~endWlg, der unverzüg- lich stattfinden muß, über eine Ver- rechnWlgsgIÖße, die sie auf Primär-, SekWldär- bzw. Endenergie umrech- net, in das Energiesteuersystem einge- bunden. Im Falle der vom BUND vorge- schlagenen Primärenergiesteuer ist zu regelIJ, ob die hierdurch entstehenden Belasnmgen auf die aus der jeweili- gen Primärenergie produzierten Se- kundärenergien entsprechend den Se- kundärenergie-Mengenströmen auf- zuteilen sind (z.B. auf Strom plus Fernwärme) oder ob exergetisch hochwertigere SekWldärenergieträger (z.B. Strom) stärker zu belasten sind als die der NutzWlg zugeführten ge- ringerwertigen (z.B. Fernwänne)(2). Höhe der Energiesteuer Die Höhe der Energiesteuer wird sich an den ökologischen Kosten des Energieverbrauchs orientieren, primär aber im Hinblick auf das Ziel der Energieeinsparung festgelegt werden. Im einzelnen wird vorgeschlagen, daß die Steuer schrittweise und für die Wirtschaft planbar eingeführt wird und daß als Signal auf Primärenergie- niveau zunächst eine (zusätzliche) Steuer von etwa 2PfIkWh erhoben wird. Anschließend kann jährlich um 1/2 bis IPf/kWh erhöht werden, bis ein Zielniveau an (neuen) Steuern von 5-10 PfJkWh Primärenergie erreicht ist. Die untere Grenze deckt sich mit einem Vorschlag von A. Braun- schweig (3) Wld führt in Preisen von 1986 zu einem Aufkommen aus einer Primärenergiesteuer in Höhe von 150 Mrd. DM pro Jahr bei derzeitigem Verbrauch. Zum Vergleich: Im Jahre 1985 führte die Mineralölsteuer auf Kraftstoffe zu 23,7 Mrd DM und zu- sammen mit der Gesamtheit diverser bestehender kleinerer Energiesteuern und -abgaben zu geschätzten 32 Mrd. DM (4). Aufgrund vorhandener Schätzun- gen und Daten über Nachfragereak- tionen und Energiepreise (5) kann man davon ausgehen, daß eine Pri- märenergiesteuer in Höhe von 5-10 Pf/kWh durch ihren Lenkungseffekt nach Abbau von Hemmnissen den Energieverbrauch mittel- bis langfri- stig um ca. 50% und mehr senken kann. Mangelnde technische Poten- tiale stehen diesem Ziel in den aller- meisten Anwendungsfeldern nicht entgegen. Vielmehr werden in jüng- ster Zeit technische und bei wesent- lich höheren Energiepreisen auch als wirtschaftlich erwartete Sparpoten- tiale von ca. 80% für mehrere Sekto- ren genannt, u.a. beim Raumwärme- bedarf, beim Strombedarf, bei Kraft- fahrzeugen (siehe u.a. Arbeit und Zwischenbericht 1988 der Bundes- tagsenquetekommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre"). Auch im Industriesektor sind erheb- liche Einparpotentiale identifiziert worden (6). Im privaten Kfz-Sektor (personen- verkehr) scheint die Preisempfmd- lichkeit zumindest kurzfristig beson- deIS gering zu sein, so daß besonders hier zusätzliche Maßnahmen ange- zeigt sind (siehe auch Teil Verkehr). Die vorgeschlagene Höhe einer Primärenergiesteuer läßt sich in ihrer Größenordnung auch mit vorläufigen Ergebnissen zu den öko-sozialen K0- sten des Energieverbrauchs begrün- den, wie sie von Olav Hohmeyer (7) berechnet wurde. Hohmeyer gelangt zu einem Kostenbetrag von 4-9 Pf/kWh bei Strom aus fossilen Ener- gieträgern und 10-21· PfIkWh bei Strom aus nuklearem Brennstoff, im gewichteten Mittel für die Bundesre- publik zu 5 bis 12 Pf/kWh für Strom. Diese endenergiebezogenen Zahlen- werte HohmeyeIS umfassen jedoch bei weitem nicht alle monetarisierba- ren öko-sozialen Kosten dieser Strom- erzeugungsvarianten. Zum Teil sind diese Kosten nur schwer in Geldein- heiten zu bemessen, teilweise über- hauptnichL Wenn man 10 Pf/kWh öko-soziale Kostenbelastung auf Strom an- setzt, so führt dies bei üblichem Kraft- werkwirkungsgrad zu einem Äquiva- lent von rund 3,5 Pf/kWh Primärener- gie. Mit einem Zuschlag ru .... noch un- berücksichtigte bzw. nichtmonetari- sierbare öko-soziale Kosten des Ener- gieverbrauchs wäre damit die vorge- schlagene Zielvorgabe 5-10 Pf/kWh für eine Primärenergiesteuer in der Größenordnung begründet. ,l ndereISeits bietet der öko-soziale ftNettonutzen von erneuerbaren Eriergiequellen, z.B. von Strom aus Wind und Solarstrom auf photovoltai- scher Basis (siehe Hohmeyer: Soziale Kosten des Energieverbrauchs), eine zusätzliche Grundlage für die oben geforderte Steuerbefreiung solcher er- neuerbarer Energien und ist Anlaß für darüberhinausgehende Maßnahmen wie Markteinführungshilfen, Solar- nutzungsgebote usw. Nein zur Kobleodioxidsteuer Eine Kohlendioxidsteuer (-abgabe) wird vom BUND aus folgenden Grün- den abgelehnt: Die CÜ2-Steuer setzt bei einem Schadstoff an und,nicht bei den Res- sourcen. Der Ansatz beim Ressour- cenverbrauch ist aber zielführender, weil er den Gesichtspunkt der Knapp- heit der Ressourcen mitberücksichtigt und nicht allein wie im Falle der CÜ2- Steuer auf einem mit dem Ressour- cenverbrauch verbundenen Umwelt- schaden abzielt. Zwar wird derLeit von anderer Sei- te vorgeschlagen, als Bemessungs- 21 grundlage für die CÜ2-Steuer die Pri- märenergie zu nehmen, da der Aus- stoß an Kohlendioxid auf praktikable Weise nicht meßbar sei. Somit liefe die C02-Steuer de facto auf eine Be- steuerung fossiler Energieträger hin- aus. Gleichwohl bleibt gedanklich der Ansatz, vom Schadstoff ausstoß aus- zugehen. Dies könnte dazu führen, daß Forschungsanstrengungen ver- stärkt in die Richtung gehen, den Kohlendioxidausstoß praktisch meß- bar zu machen mit der Folge, die Be- steuerung doch an diesem Kriterium anzusetzen. Dies würde dann dazu führen, daß die Bemühungen darauf ausgerichtet werden, die Kohlendio- xid-Emissionen zu verringern im Sin- ne von end-of-the-pipe-Technologien (CÜ2-"Vernichtungsstrategien") wie dem diskutierten Verpressen von C02 in Salzdomen, in der TIefsee oder auch das Einpressen von CÜ2 bei der tertiären Ölförderung. Die CÜ2-Steuer berücksichtigt di- rekt nur einen, wenn auch im Hinblick auf die Klimagefahr bedeutenden Schadstoff, der bei der Energienut- zung entsteht; Methan z.B., das zu im- merhin 20% an der Entstehung des anthropogenen Treibhauseffekts be- teiligt ist, wird nicht berücksichtigt. Die CÜ2-Steuer würde direkt nur ein Drittel der derLeit treibhauswirksa- men anthropogenen Emissionen er- fassen bzw. etwa zwei Drittel der treibhauswirksamen Emissionen aus kommerziellem Energieverbrauch. Andere mehr oder weniger dem Ener- gieverbrauch zuzuordnende Treib- hausgase (Methan, troposphärisches Ozon, N20, stratosphärischer Wasser- dampf) würden daher nur unzurei- chend erfaßt. Die CÜ2-Steuer nimmt ungerecht-fertigterweise die Kernenergie aus. Sie berücksichtigt in keiner Wei- se die vielfältigen untragbaren Risi- ken und Umwelt- und Gesundheits- schäden sowie eventuellen Klimage- fahren, die von der Kernenergienut- zung ausgehen. Anderseits ist auch zu beachten, daß die Prozeßkette Nu- klearenergie - von Uranbergbau und Uranerzaufbereitung bis hin zum Bau der Kraftwerke - deutlich höhere CÜ2-Emissionen aufweist, als zum Beispiel Erdgas-Gasturbinenheiz- kraftwerken oder Blockheizkraft- werken zuzurechnen sind (siehe Frit- sche et al.). Der Wirtschaft geht es offenbar besser, die Luft ist wieder nicht zum Einatmen. Die Beschränkung auf eine CÜ2- Steuer, die nach der spezifischen (mittleren) CÜ2-E~sion ver~hiede­ ner fossiler Energleträger differen- ziert, hätte tendenziell Ersatz von Kohle und z.T. von Erdöl durch Erd- gas, aber auch durch Kernenergie zur Folge. Die Substitution durch Erdgas ist zweischneidig. Zwar sinken die CÜ2-Emissionen, die Methangas- emissionen würden aber ansteigen und wegen der sehr viel größeren spe- zifischen Treibhausauswirkung von Methan pro Molekül die gewünschte Entlastung bei der Klimagefahr deut- lich verkleinern, wenn nicht annulie- ren. Der Ausbau der Kernenergie wie-derum würde mit kernenergiespe- zifischen Gefahren für Klima und At- mosphäre einhergehen. Eine Auswei- tung der Kernenergienutzung, die die preisgünstigen Uranreserven er- schöpft, führt über die dann notwendi- ge Atommüllwiederaufbereitung zu weltweit dramatisch verstärkten Emissbnen des radioaktiven Edelga- ses Krypton-85, das U.a. aus Ko~ten­ gründen kaum zurückgehalten wurde. Der sich einstellende hohe Krypton- 85-Pegel in der Atmosphäre könnte vor allem für Wetter und Klima einen Gefahrenfaktor noch unbekannter Größenordnung darstellen (8). Darüber hinaus würde die unge- rechtfertigte Besserstellung der Kern- energie falsche Preissignale setzen und evtl. Investitionen fehllenken. Hierdurch entstünde eine wesentliche, indirekte Klimagefahr der Kernener- gie. Denn am weitaus kostengünstig- sten und schnellsten für die CÜ2- Emissionsverringerung sind Maßnah- men zur Steigerung der Energieeffi- zienz, wie verschiedene Studien fest- gestellt haben (9). Energiesteuern statt CÜ2- Besteuerung - ein Plädoyer EnergiestCuern (statt C{h-Steuern bzw. -Abgaben) sind insgesamt gese- hen aus folgenden ökonomisch-öko- logischen Gründen besser geeignet: • Energiesteuern können negative ökologische und andere volks- wirtschaftliche Effekte auf breiter Ebene internalisieren, d.h. in den Energiepreis überführen. Das hierdurch erhöhte Energiepreisni- veau führt zu verringertem Ver- brauch der Ressourcen und ver- ringerter Umweltbelastungsmte. Dieser Effekt sollte noch ver- stärkt werden durch Abschaffung degressiver Energietarife und an- dere ordnungspolitische Maßnah- men. • Sie berücksichtigen die Interes- sen künftiger Generationen an diesen Ressourcen, indem sie da- zu beitragen, die Abbaumte er- schöpfbarer Ressourcen wie der fossilen Energieträger zu verrin- gern. 22 • • Energiesteuern führen zu verbes- serter Wirtschaftlichkeit bei Energiesparmaßnahmen und bei erneuerbaren - von der Steuer zu- nächst ausgenommenen - Ener- giequellen. Die ökologischen Vorteile von Energiesparen und erneuerbaren Energien kommen dann auch ökonomisch zur Gel- tung. Für Länder mit Zahlungsbilanz- defIziten ergibt sich ein zusätzli- cher positiver Effekt, da durch Energiesteuern der Energiever- brauch und damit auch die Ener- gieimporte und mit ihnen verbun- denen Devisenbelastungen rela- tiv verringert werden. Eingespar- te Energie macht Volkswirtschaf- ten weniger abhängig. Die umfassende Einführung von Energiesteuern ist im internatio- nalen Rahmen, z.B. innerhalb der EG leichter möglich als auf nationaler Ebene da dann die Wettbewerbssitua- tion niCht verzerrt wird. Andererseits mobilisieren höhere Energiepreise zur Energieeinsparung und zum Einsatz emeuerbarer Energieträger ein hohes Innovationspotential. Hieraus können sich neue Absatzmöglichkeiten und Marktvorteile ergeben (10). Mit der Energiesteuer kann das Ge- samtrisiko bei der Energienutzung entscheidend verringert werden. An- sätze wie die CÜ2-Steuer bergen die Gefahr, daß Risiken nur verlagert oder sogar vergrößert werden. D~r Ato~­ energieausbau be- und verhmdert die optimale Strategie "Energieefflzienz plus Bedarfsverringerung plus zuneh- menden Einsatz erneuerbarer Ener- gien zur Deckung des RestbedaIfs". Energiesteuer zur Teilfinanzierung der Altersrenten Die hier vorgeschlagene Energie- steuer läßt sich mit einer Sicherung der Altersrenten verbinden. Die Ren- tenversicherung gerät durch die sehr ungünstige Altersstruktur bis ins Jahr 2030 in zunehmende Finanzierungs- schwierigkeiten. Der Vorschlag von H.C. Binswanger, H. Frisch und H.G. Nutzinger (11) sieht vor, daß eine Pri- märenergiesteuer anstelle steigender Lohnabzüge zur Deckung der not- wendigen Mittel dient (Variante 1) oder weitergehend bei entsprechend höherer Energiesteuer darüberhinaus zur Senkung der Lohnabzüge bei Ar- beitnehmern und Arbeitgebern um ein Drittel führt (Variante 2). Die Höhe der Primärenergiesteuer für diese Zie- le läge bei 3,2 PflkWh bzw. 260 DM pro Tonne SKE (Variante 1) bzw. 4,9 Pf/kWh bzw. 400 DM/t SKE (Varian- te 2) und damit etwa bei der Hälfte der weiter oben vorgeschlagenen Beträge. Die Endenergie würde nach Abschluß einer mehrjährigen Einführungsperio- de um ca. 50% (Variante 1) bzw. 75% (Variante 2) teurer. Gegenüber erhöhten Lohnabzügen zur Sicherung der Altersrenten bedeu- tet eine Primärenergiesteuer in oben genannter Höhe ein Mehr an 750.000 bis 1 Millionen Arbeitsplätzen (Vari- ante 1) bzw. 1 bis 1,5 Millionen Ar- beitsplätzen (Variante 2), da die Ener- giesteuer anstelle erhöhter Lohnabga- ben den Rationalisierungsdruck ver- mindert. Für die internationale Wettbe- werbstllhigkeit ist die Energiesteuer bei Einbettung in das Altersrenten- konzept von geringer Bedeutung, denn die Mittel für die Rentenversi- cherung müssen ohnehin aufgebracht werden. Auch für private Haushalte ergibt sich ein analoger Schluß: Die Haus- haltsmehrkosten durch eine Primären- ergiesteuer würden im Schnitt durch die dann mögliche Entlastung bei den Beiträgen zur Rentenversicherung ausgeglichen. Fazit Die vorgeschlagene (Primär) Ener- giesteuer trägt wesentlich zum Errei- chen folgender ökologischer Ziele bei: • Energiesparen und umwelt- freundliche Innovation zur Ver- ringerung von Umweltbelastun- gen und ökologischen Schäden sowie zur Schonung der begrenz- ten Energieressourcen. • Die Verteuerung der Energie macht Arbeit vergleichsweise bil- liger. Dies trägt zum Erhalt und zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei. Verstärkt wird diese Wir- kung, wenn die Energiesteuer mit einer Sicherung der Altersrenten- finanzierung verbunden ist. Abwürmeabgabel-steuer In die Umwelt freigesetzte Abwär- me kann wie ein Schadstoff behandelt werden: Zum einen entspricht sie ei- nem Äquivalent Primäienergie und den mit der Primärenergiegewinnung und mit ihrem Verbrauch verbunde- nen Umweltbelastungen. Zum ande- ren führt Abwärme insbesondere bei konzentrierter Freisetzung etwa aus Großkühltürmen Und in Flüsse zu nachteiliger Umweltbeeintlussung (siehe u.a. Veröffentlichungen der Deutschen Abwärmekommission). In- folge allgemeiner Freisetzung aus dem Endenergieverbrauch und zu- sammen mit anderen Emission und Faktoren trägt die Abwärme zu nach- teiligen Änderungen des Lokalldimas bei. Über eine allgemeine (Primär-) Energiesteuer hinaus ist es sinnvoll, zusätzlich das Instrument einer Ab- wärmeabgabe für die Stromerzeugung und den industriellen Bereich zu prü- fen. Falls nur eine Sekundär- bzw. Endenergiesteuer eingeführt würde, ist eine Abwärmeabgabe/-steuer un- verzicht bar, um die sehr großen Ab- wärmemengen bei der Stromerzeu- gung (20% des bundesdeutschen Pri- märenergieverbrauchs, 1987) und die übrigen Abwärmemengen aus der an- derweitigen Sekundärenergieerzeu- gung sowie die·z.T. ebenfalls wesent- lichen industriellen Abwärmemengen zu erfassen. Bei Ausgestaltung der Belastung als Abgabe könnte das Aufkommen zur Abwärmenutzung und zur Förde- rung der Kraftwärmekopplung sowie Wännekraftkopplung verwendet wer- den, wobei der Bereich der Nuklear- energie auszunehmen ist, da eine Be- endigung der Kernenergie angestrebt wird. Scbadstoff'abgaben Neben der Besteuerung der Energie sind gezielte Abgaben für die Freiset- zung von Schadstoffen bei der Ener- gieumwandlung notwendig. Dies er- gibt sich schon aus dem hohen Anteil, mit dem dieser Bereich an der Luft- verschmutzung beteiligt ist. Konkrete Vorstellungen sind unter Punkt "2.5 Luft" ausgeführt. Erläuterungen zu Kap. 2.1. (1) Uwe Fritsche et al.: GEMIS 23 (Gesamt-Emissions-Modell integrier- ter Systeme) i.A. Hessisches Min. f. Wirtschaft und Technik, Wiesbaden, 1989 (2) H.P. Aubauer/Ott in: H.G. Nut- zinger, A. Zahmt: Für eine ökologi- sche Steuerreform, Energiesteuem als Instrumente der UmwellpOlitik, Fi- scher, 1990. (3) A. Braunschweig in: Nutzinger, Zahrnt: Für eine ökologische Steuer- reform. (4) H.-J. Luhmann, 'lab.1: in Nut- zinger, Zahmt: Für eine ökologische Steuerreform. (5) A. Mittelstädt: Use of Demand Elastics in Estimating Energy Oe- mand. OECD Economics and Stati- stics DpL, Worldng Papers, No.1, März 1983. (6) E. Jochem, Fraunhofer Institut für Systemtechnik und Innovations- forschung, Karlsruhe 1989. (7) Olaf Hohmeyer: Soziale Kosten des Energieverbrauchs, 2. Auflage, Springer Verlag, Berlin 1989 (8) M. Butzin und R. Kollert (1988) und Studien von R. Kollert i.A. des Deutschen Bundestages (1989) und H. Graßl, i.A. der bayerischen Staats- regierung (1989) (9) W.Keepin, G.H. Kats: Green- house Wanning -Comperative Analysis of Nuclear and Efficiency Abatement Strategies, in: Energy Po- licy, Dez. 1988; B.W. Dale: Abatem- ent of Greenhouse Gases in the UK, in: OECD Proceedings of an seminar, Paris, April 1989; A. Reddy, Indian Institute of Science, Bangalore, 1989; K.H. Lesch, W. Bach: Reduktion des Kohlendioxids durch Kernenergie oder rationelle Energienutzung. In: Energie, Mai 1989; G. Löser, in: WI- SE, World Information Service on Energy, News Communique 322, 1.12.1989, Amsterdam; G. Kats: Ma- nuskript Okt. 1989 zur VeIÖff. in Energy Policy. (10) Fraunhofer Gesellschaft - in- stitut für Systemtechnik und Innova- tionsforschung, 1982: Zur Internatio- nalen Wettbewerbsfähigkeit energie- intensiver Industriezweige in der Bundesrepublik Deutschland. (11) H.C. Binswanger et al.: Arbeit ohne Umweltzerslörung, Strategien einer neuen Wirtschaftspolitik. S. Fi- scher, Frankfurt a.M. 1983; ausgear- beitet bei A. Braunschwe~g, in: H.G. Nutzinger, A. Zahmt: Okosteuem. C.F. Müller, Karlsruhe, 1989. 2.2. Verkehr Die wichtigste Ursache fm Unfälle, Luftverschmutzung und Länn ist heu- te der Kfz-Verkehr, der auch der zweitwichtigste Faktor im Flächen- verbrauch ist. Derzeit sind in der Bun- desrepublik Deutschland etwa 30 Mil- lionen Pkw zugelassen, fUr das Jahr 2000 werden 34 Millionen prognosti- ziert. Durch diese Zunahme werden alle Bemühungen, die Luftverschmut- zung zu vennindem, konterkariert Hinzu kommt die erwartete massive Verkehrszunahme durch den Europä- ischen Binnenmarkt, der vor allem den Lkw-Sektor betrifft. Deshalb können Strategien, die al- lein auf eine Venninderung der Um- weltbelastungen, die vom einzelnen Fahrzeug ausgehen. nicht ausreichend sein. An erster Stelle des BUND-Ver- kehrskonzepts steht die Verkehrsver- meidungsstrategie, bei der die Raum- ordnungsplanung eine wichtige Rolle spielt. Wesentlich sind auch Verkehrs- umlagerungsstrategien zu weniger um weltbelastenden Verkehrsal ternati- ven hin. Maßnahmen zur Veränderung im Verkehrsgeschehen - wie Ver- gleichmäßigung des Verkehrsflusses und Verbesserung der Fahrzeugausla- stung - tragen ebenso zur Problement- schärfung bei - wie weitere technische Maßnahmen am Fahrzeug selbst. Kfz-Steuer Der BUND tritt fUr die Beibehal-tung der Kfz-Steuer ein. Die Kfz- Steuer ist ein Instrwnent, das auch schon in der Vergangenheit - aller- dings über den Subventionsweg - um- weltpolitisch eingesetzt wurde. Die Kfz-Steuer sollte umweltpolitisch ausgebaut und emissionsabhängig umgestaltet werden. Vorschll1gen, die die Kfz-Steuer ab- schaffen und auf die Mineralölsteuer umlegen wollen, liegt die Überlegung zugrunde, daß nur die Benutzung des Fahrzeugs durch den Verbrauch an Kraftstoff zu Umweltbelastungen füh- re. Demgegenüber vertritt der BUND die Ansicht, daß auch das Halten eines Pkw besteuert und damit verteuert werden sollte. Nicht nur die Entschei- dung, ob eine Fahrt mit dem öffentli- chen Verkehrsmittel oder dem eigenen Pkw zurückgelegt wird, ist preisab- hängig, auch die Frage, ob ein Auto - vor allem aber ein Zweitauto - ange- schafft wird, ist von den Fixkosten der Fahrzeughaltung abhängig. Die Ten- denz, daß ein Zweitauto auch benutzt wird, ist selbst bei einem günstigen Angebot an öffentlichen Verkehrsmit- teln groß, deshalb sollte über eine Er- höhung der Fixkosten durch Steuern auch die Anschaffung eines (Zweit-)Autos beeinflußt werden. Auch die Schadstoffe aus den 2 Millionen Autowracks jährlich sind ein Argument, den Besitz eines Fahr- zeugs per se zu besteuern. Vor allem aber stellt der ruhende Verkehr selbst 24 eine erhebliche Umweltbelastung dar. Dieser kann zwar durch eine Kfz- Steuer nicht entscheidend begegnet werden, dieses preisliche Instrument sollte aber ebenfalls eingesetzt wer- den. Der Ansicht, daß mit einer schad- stoffabhängigen Kfz-Steuer und erst recht bei vollständiger Ausrüstung al- ler Autos mit Katalysatoren die Not- wendigkeit für weitere steuerliche Maßnahmen bei der Mineralölsteuer entfiele, kann nicht zugestimmt wer- den: Jedes Auto, auch das mit Kataly- sator ausgerüstete, stößt cen aus. Autos mit Katalysatoren verursa- chen nicht weniger Lärm und Un- fälle, verbrauchen nicht weniger Landschaft und tragen in gleicher Weise zur Verkehrsdichte bei. Mineralölsteuer Der BUND fordert eine deutliche Erhöhung der Mineralölsteuer. Vor- stellbar wäre eine Erhöhung um zu- nächst 50 Pfennige pro Liter und eine weitere Anhebung auf DM 2,- und - falls die Lenkungswirkung nicht aus- reicht - auch darüberhinaus. Gleich- zeitig muß allerdings das Angebot im öffentlichen Verkehr vor allem im Nahverkehr ausgebaut werden, damit für den einzelnen eine Alternative zur Verfügung steht Mineralölsteuerberreiung Bestimmte Verkehrszweige sind derzeit von der Mineralölsteuer befreit: Die Binnenschiffahrt und die gewerbliche Luftfahrt. In der Diskus- sion ist die Befreiung des Eisenbahn- verkehrs (Dieselbetrieb) und des ÖPNV von der Mineralölsteuer. Der BUND ist der Ansicht, daß zu- nächst alle Verkehrsträger, die Mine- ralöl verbrauchen und damit Umwelt- schäden verursachen, sich diese über die Zahlung der Mineralölsteuer auch zurechnen lassen müssen. Wenn aus verkehrspolitischen oder sozialpoliti- schen Gründen eine Subventionierung bestimmter Verkehrsleistungen er- wünscht ist, so muß diese nach der Zurechnung erfolgen. Nur auf diese Weise werden die Kosten der ver- schiedenen Verkehrsträger transparent und gleichfalls die Höhe der evtl. not- wendigen Subventionen fUr Verkehrs- leistungen deutlich. Generell ist der B UND allerdings der Ansicht, daß es umwelt- und fi- nanzpolitisch sinnvoller ist, den Len- kungseffekt zugunsten umweltfreund- licher Alternativen durch eine stärkere Belastung der umweltbelastenden Verkehrsträger (oder - allgemein - umweltbelastender Tatbestände) zu erreichen als durch eine Subventio- nierung der nur relativ umweltfreund- licheren Alternative, da Verkehr als solcher nicht gefördert werden sollte. Im Verkehrsbereich schlägt der BUND vor, Binnenschiffahrt und ge- werbliche Luftfahrt (Flugbenzin) in die Besteuerung einzubeziehen, ob- wohl letzteres wegen des internatio- nalen Charakters des Flugverkehrs nur schwer durchsetzbar sein wird Ei- sen bahn verkehr und ÖPNV sollen aus Gründen der Transparenz nicht von der Mineralölsteuer befreit werden. Aus sozialpolitischen Grunden (gün- stige Tarife für Rentner, Familien, Ju- nioren und andere) und aus umwelt- politischen Gründen sollte hier aller- dings eine Subventionierung erfolgen, wenn die kUIL- und miuelfristig durchsetzbare Erhöhung der Mineral- ölsteuer nicht ausreicht, den öffentli- chen Verkehr so preisgünstig werden zu lassen, daß eine Verkehrsum- 25 schichtung staufmdet. Vordringlich ist vor allem, daß der Staat die Unter- haltskosten für die Schienenwege übernimmt, analog zum Straßenbe- reich. Kilometerpauschale Hinsichtlich der Wegekosten vom Wohnort zum Arbeitsplatz for- dert der B UND als ersten Schritt eine einheitliche Kilometerpauschale - un- abhängig davon, wie die Strecke auch fUr Radfahrer und Fußgänger zurück- gelegt wird; bei Nachweis höherer Aufwendungen für öffentliche Ver- kehrsmiuel sollen die tatsächlichen Aufwendungen erstauet werden. Längerfristig ist eine Abschaffung dieser Pauschale anzustreben - wie dies z.B. in Holland vorgesehen ist. Die steuerliche Absetzbarkeit von Wegekosten kommt einer öffentlichen Förderung von Mobilität gleich. Dies widerspricht dem Ziel des BUND, ei- ne Venninderung des Verkehrs zu er- reichen und fördert private Entschei- dungen, längere Fahrten zur Arbeits- stätte in Kauf zu nehmen. Eine Fernpendlerpauschale zum Ausgleich der erhöhten Kosten durch die höheren Mine~lölpreise sollte nicht generell, sondern nur für be- stimmte Regionen mit Arbeitsplatzde- fiziten oder auf Antrag gewährt wer- den. Wenn eine derartige Pauschale generell gelten soll, so ist sie für den BUND nur für einen begrenzten Zeit- raum akzeptabel, währenddessen dem Einzelnen (ije Möglichkeit gegeben wird, sich auf die veränderten Kosten- relationen einzustellen. Im Gespräch - vor allem in der Schweiz - ist auch die Idee des Öko-Bonus: Danach soll ein Aufschlag von ca 2 Franken pro Liter Kraftstoff erhoben werden und das Aufkommen jährlich pro Kopf der Bevölkerung zurückgezahlt werden, was einen Rückzahibetrag von ca. 1.500 Franken bedeuten würde. Wer viel Auto fllhrt, stellt sich bei dieser Regelung schlechter, wer umwelt- freundlich mit der Bahn fllhrt, günsti- ger. Wie aufwendig dieser Umvertci- lungsmechanismus ist, wie praktika- bel und sinnvoll, muß die weitere Dis- kussion zeigen. Belastung des Scbwerverkehrs Der Gütertransport auf der Schiene hat sich in den letzten JahrLChn- ten ständig zugunsten der Straße ver- lagert. Aufgrund des Binnen- marktes und des damit verbundenen weiteren Zuwachs im Waren verkehr wird mit einer Steigerung des Lkw- Verkehrs im EG-Binnerunarkt bis zum Jahr 2000 um 74% gerechnet, wovon ein erheblicher Teil auf die BRD als Transitland entfallen dürfte. Nach ver- schiedenen Schätzungen deckt der Lkw-Verkehr nur 10 bis 20% seiner gesamten Kosten, d.h. die ungedeck- ten - ökologischen - Kosten werden von der Allgemeinheit getragen bzw. auf spätere Generationen abgewälzt. Neben Maßnalunen zur Verkehrs- venneidung und ordnungsrechtlichen Instrumenten, wie z.B. Vorschriften über den Gefahrguttranspon, zulässi- ge Achslast, zulässige Lärm- und Schadstoffemissionen, sollte auch hier das Instrument der Umweltsteuer eingesetzt werden und zwar als Sch werverkehrssteuer/-abgabe bezo- gen auf die Fahrzeugkilometer. Eine Bemessung nach der Transportlei- stung (Tonnenkilometer) hätte den Nachteil, daß bei leichtgewichtigen Materialien die Belastung zu gering wäre und Leerfahrten nicht erlaßt wUrden. Alternativ - und verwaltungstech- nisch einfacher - wäre auch an die An- lastung der externen Kosten über eine massi ve Erhöhung des Preises von Dieselkraftstoff zu denken. Problema- tisch ist hier allerdings die Einbezie- hung der ausländischen Lkws, die nur in dem Maße belastet werden, wie sie in der BRD tanken. Von daher ist die- se Lösung - der aus Gründen der Ein- fachheit und Praktikabilität der Vor- zug zu geben wäre - wohl nur im euro- päischen Rahmen zu realisieren. 2.3. Landwirtschaft Die vielfältigen negativen Auswir- kungen "moderner" Landbewirtschaf- tung auf Umwelt und Natur sind mitt- lerweise unbestriuen. Die wesentli- chen Faktoren dieser Situation sind die hohe Intensität und die räumliche Spezialisierung der Landwirtschaft. StickstofTsteuernl-abgaben Zentrales Element dabei sind neben Pestiziden der Stickstoff als billig verfügbares Produktionsmittel. Sein übermäßiger Einsatz gefährdet Grundwasser, Oberflächengewässer und Artenvielfalt. Sein Einsatz er- möglicht die TrerulUng von Viehzucht und Pflanzenbau und damit eine öko- logisch gefährliche betriebliche wie regionale Spezialisierung. Sein Ein- satz erlaubt auch die Vereinfachung von Fruchtfolgen und hat einen erhöh- ten Pestizideinsatz zur Folge. Daher ist der Stickstoff das Produk- tionsminel, an das eine Politik der In- ternalisierung externer Kosten und ei- ne Politik der Extensivierung bevor- zugt ansetzen kann. Im Gegensatz zu Produktpreissenkungen bei Agrarpro- dukten bewirkt eine Verteuerung von Stickstoffdüngemiueln eine ungleich stärkere Rückführung der Düngungs- intensität bei vergleichsweise geringe- ren Einkommenseinbußen für die Landwirtschaft Schon eine Verteuerung von 1 DM pro kg Rein-N (was einer Preissteige- rung und Steuerbelastung von ca. 100% entspricht) läßt eine durch- schnittliche Verringerung des Stick- stoffeinsatzes in der Landwirtschaft um ca. 20% erwarten. Bei der heuti- gen Düngungsintensität ist dabei ins- gesamt allerdings kaum mit geringe- ren Erträgen zu rechnen. Die aus um- welt- und marklpolitischen Gründen notwendige stärkere Reduzierung des Stickstoffeinsatzes bedürfte einer deutlichen Verteuerung um 300 - 400%. Eine solche Verteuerung läßt sich vorläufig politisch kaum durch- setzen. Sie würde außerdem einen sehr starken, kurzfristigen Anpas- sungsdruck auf die Landwirtschaft auslösen. Es wird daher vorgeschla- gen, zunächst nur eine Steuer von 100% einzufUhren. Hierbei ist aller- dings zu berücksichtigen, daß bei Ein- führung einer Energiesteuer auch die Herstellungskosten von Stickstoff er- heblich steigen würden. Mit dieser l00%-igen Erhöhung sollte jedoch ein Stufenplan verbunden sein, der schrittweise eine weitere Verteuerung vorsieht. Bei einer Verteuerung von 300 - 400% wäre aufgrund von Produk- tionseinschränkungen mit steigenden Marktpreisen zu rechnen (bei entspre- chendem Außenschutz des EG- Markts). Dies würde zu einer gewis- sen Kompensierung der Einkorn- menseinbußen durch die Stickstoff- 26 steuer führen. Da eine Erhöhung der Produktprei-se bei einem Steuersatz von 100% des Stickstoffpreises nicht zu erwar- ten ist, wird vorgeschlagen, eine Ein- kommenskompensation durch die Rückzahlung der eingenommenen Mittel in Form eines pauschalen Be- trages pro Hektar vorzunehmen. Die Belastung des Stickstoffs könnte in Form einer (Sonder-) Abgabe erfolgen oder aber auch in Form einer Steuer, bei gleichzeitiger politischer Festle- gung, daß Einkommenskompensatio- nen geleistet werden. Die Einführung einer Stickstoffsteuer/-abgabe soll wirtschaftliche Rahmenbedingungen schaffen, die es für den einzelnen Landwirt vorteilhafter machen, weni- ger intensiv zu wirtschaften. Die Aus- wirkungen einer Stickstoffsteuer/-ab- gabe sind umwelt- und marktentla- stend zugleich. Eine derartige Maß- nahme wurde auch vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen in seinem Sondergutachten "Umwelt- probleme in der Landwirtschaft" im März 1985 vorgeschlagen. Die spezifIschen Vorteile einer Stickstoffsteuer/-abgabe sieht der Sachverständigenrat in folgenden Ei- genschaften: Die Maßnahme greift in allen landwirtschaftlich genutzten Ge- bieten. Die Verwaltungskosten sind ge- ring. Die Einkommenseffekte halten sich bei konstantem Ertrag und sinkenden Düngeminelmengen in engen Grenzen. Zusätzliche Belastungen der öf- fentlichen Haushalte treten nur in geringem und berechenbarem Umfang auf. Energiesteuer Auch für die Landwirtschaft hat die Einführung von Energiesteuem erheb- liche BedeutWlg. Zum einen würde der Maschineneinsatz dadurch verteu- ert, zum anderen der Einsatz von Stickstoff, da die Herstellungskosten von Stickstoff etwa zur Hälfte aus Energiekosten bestehen. Auch die Herstellung von Pflanzenschutzmit- teln würde geringfUgig verteuert So wichtig die Einfllhrung einer Energiesteuer für die Landwirtschaft wäre, so würde sie allein doch nicht ausreichen, die Umwelt im nötigen Ausmaß zu entlasten. Steuer aur Pestizide Eine Pestizidsteuer wird vom BUND abgelehnt: Pestizide ha- ben eine unterschiedliche und häufig unbekannte UmweItverträglichkeit. Bei der Vielzahl der Pestizide kann ei- ne generelle Abgabe nicht angewandt werden, zumal der Ausgangspreis nichts über die Umweltverträglichkeit aussagt Zudem ist der Anteil der Ko- sten für Pestizide so relativ gering, daß zu bezweifeln ist, ob hier eine Steuerung über den Preis zu bewerk- stelligen ist. Der BUND fordert des- wegen für diesen Problembereich Ver- bote und verschärfte Zulassungsver- fahren. Steuer aur Massentierbaltung Um die Massentierhaltung einzu-schränken, wird verschiedentlich eine Steuer vorgeschlagen. Nach An- sicht des BUND ist eine Steuer hier nicht angebracht. Stattdessen sollte über gesetzliche Vorschriften die Tier- haltung an die Fläche gebunden wer- den (1,5 bis 2 Großvieheinheiten je Hektar) und absolute Bestandso~r­ grenzen eingeführt werden. Eme Steuer auf Massentierhaltung könnte allenfalls für eine Übergangsphase ak- zeptiert werden. 2.4. Abfall Über 200 Millionen Tonnen Haus- müll, Abfall und Sonderabfall mußte 1988 in der BRD "entsorgt" werden. Sowohl Deponien wie Müllverbren- nungsanlagen fUhren zu massiven Umweltproblemen. Deswegen fordert der BUND, der Abfallvenneidung - wie im Abfallwirtschaftsgesetz vorge- sehen aber nicht umgesetzt - die erste Priorität zu geben. Steuern bzw. Ab- gaben können hierlu eine Hilfe sein. Mit einer Verteuerung der Kosten fUr den Abfall wUrde ein Preissignal zur Venneidung von Abfall gesetzt und auch die Voraussetzungen für Recy- cling verbessert werden. Abfallsteuer/-abgabe Derzeit werden die Kosten der MUllentsorgung über Gebühren umgelegt Diese 11 Kosten", wie sie von Landkreisen und Städten berech- net werden, wnfassen aber weder ~e langfristige Knappheit von Depome- fläche oder die möglichen Folgeschä- den noch die Gefährdungen durch Müllverbrennungsanlagen. Eine bun- desweite Abfallabgabe bzw. Steuer, 27 die in den Gebührenrechnungen Ein- gang fmden wUrde, könn~ die Inter- nalisierung der KnappheIt und Um- weltschäden bewirken. Eine Abfallsteuer/-abgabe soll flir alle AbflUle erhoben werden, unab- hängig davon, ob sie d~poniert oder v erbnulflt, in firmeneigenen oder staatlichen EinrichtWlgen entsorgt werden.Als Bemessungsgrundlage für die Abfallsteuer/-abgabe sollten so- wohl Volumen wie Gewicht herange- zogen werden, da gerade für .Depo- nien leichtgewichtige Stoffe (wie Sty- ropor) allein wegen ihres Volwnens problematisch sind. Die Abfallstcuer bzw. -abgabe soll- te stufenweise eingeführt werden; als Zielgröße flir Deponiemüll werden mindestens 3oo,-DM pro Tonne Ab- fall vorgeschlagen. Dieser Preis ergibt sich (nach einem Gutachten von Fa- ber, Malte/Stephan, GJMichaelis, P.: Volkswirtschaftliche Auswirkungen der Vermeidung und VerwertWlg von Abfällen, Het(ielbr,rg 1988), wenn man die lang~ristige Knappheit vo~ Deponiefläche einbezieht und dabei davon ausgeht, daß das heute zur Ver- fügung stehende Deponievolumen nicht vergrößert werden kann. Es zeigt damit den volkswirtschaftlic.hen Knappheitspreis an Wld be~CkslCh­ tigt nur indirekt die darüber hinausge- henden möglichen ökologischen Fol- gekosten. (Diese beeinflussen inso- fern indirekt die Knappheit, weil der Widerstand der Bevölkerung wegen der befürchteten Umweltschäden sei- nerseits die Knappheit an Standorten für Deponien beeinflußt.) Auch für Abfall, der in Müllver- brennungsanlagen geht, muß eine ent- sprechende S teuer I Abgabe erhoben werden. Bundeseinheitliche Steuer auf Getränkeeinwegverpackungen Getränkeverpackungssteuern sind Produktsteuern, d.h. sie setzen beim Endprodukt an. Generell wird vom BUND der Ansatz, Ressourcen und Emissionen mit einer Steuer zu belegen, als problemadäquater ange- sehen: So wUrde z.B. eine Verteue- rung von Energie und Wasser auch Einwegverpackungen erheblich ver- teuern. Hilfsweise - wenn diese Ressour- cen- und Emissionssteuern kurzfristig und in der erforderlichen Höhe nicht durchsetzbar sind - können auch Ge- tränkeverpackungssteuern akzeptiert werden. Allerdings ist der BUND der Ansicht, daß ein Verbot von Einweg- verpackungen die konsequentere Al- ternative wäre. Wenn Steuern auf Einweggetränke- verpackungen eingefUhrt werden, schlägt der BUND eine einheitliche Steuer vor. Eine Staffelung - 20 Pfen- nig für Getränkedosen und Blockpak- kungen, 50 Pfennig auf Glaseinweg- flaschen und Kunststoffiaschen, wie dies der SPD-Vorschlag vorsieht - ist wissenschaftlich vom Umfang der Ressourcenverschwendung und der Folgeschäden her kaum zu begründen und führt in langwierige und unergie- bige Diskussionen. Kommunale Verpackungssteuer Kommunale Verpackungssteuern werden in verschiedenen Kom- munen angestrebt Ob sie rechtmäßig sind, wird derzeit noch überprüft Der BUND sieht die Versuche, auf kom- munaler Ebene Getränkeverpak- kungssteuern einzuführen, vor allem als wirksame Maßnahme an, um Druck auf die Bundesregierung aus- zuüben. die eingegangene Verpflich- tung zur Abfallvenneidung ernst zu nehmen und endlich entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Chemiesteuern Der Verbrauch von organischen Chemikalien hat sich seit Ende des 2. Weltkriegs etwa vervierzig- facht, und der durch den Menschen verursachte Umsatz von Metallen wie Blei, Kadmium, Zink, Kupfer und Zinn beträgt heute ein Vielfaches des durch Erosion und Vulkanismus be- dingten Umsatzes. Von daher läßt sich das erste chemiepolitische Prinzip des B UND ableiten: Der Verbrauch an Chemikalien ist so weit wie möglich zu verringern. Das zweite Prinzip tau- tet: Das Recycling-Prinzip muß einer um weltverträglichen Abfall wirtschaft Vorschub leisten und ist bei Herstel- lung, Verarbeitung und Verwendung von Chemikalien zu beachten. Dort, wo nicht in geschlossenen Kreisläufen gearbeitet werden kann. müssen - so das dritte Prinzip - Chemikalien so konzipiert sein, daß sie ohne schädli- che Wirkungen in natürliche Stoff- kreisläufe eingebunden werden kön- nen. Dies gilt insb. für solche Stoffe, die bestimmungsgemäß bei ihrer Ver- wendung in die Umwelt gehen. wie z.B. Waschmittel und Chemikalien in der Landwirtschaft. Diese drei Prinzipien zielen auf ei- ne Erhaltung der natürlichen Ressour- cen, auf die Verringerung des Energie- einsatzes bei der Produktion, Verwen- dung und Aufbereitung bereits ge- brauchter Chemikalien und die Ver- ringerung von Toxizität und Persist- enz von Stoffen hin. Einer Realisie- rung dieser Prinzipien stehen jedoch oft ökonomische Gründe entgegen. Hier ist ein Einsatzbereich für Che- miesteuem. Eine Chemiesteuer soll dazu führen, fUr den Menschen gefährliche Chemikalien (Gifte) in möglichst geringem Maße zu verwenden, nur solche Stoffe in die Umwelt zu entlassen, die in der Natur oh- ne schädliche Nebenwirkungen weitestgehend abbaubar sind, umweltunverträgliche Stoffe so- weit wie möglich im Kreislauf zu führen. Die Höhe der Steuer soll ausgerich- tet werden an der in Verkehr gebrachten Menge eines Stoffes, 28 der Giftigkeit für den Menschen, der Persistenz des Stoffes (d.h. dem Grad der natürlichen Abbau- barkeit), den Anstrengungen zwn Recy- cling des Stoffes. Um den Erhebungsaufwand in Grenzen zu halten, sollten Men- genschwellen definiert werden, die z.B. bei 10 Tonnen Jahresproduktion liegen könnten. Bei dieser Grenze mUßte die Steuer für etwa 5000 Stoffe berechnet werden. Als Maß für die Gefährlichkeit für den Menschen könnten die MAK-Werte (maximale Arbeitsplatz-Konzentration) benutzt werden. Die Persistenz, d.h. die Lang- lebigkeit kann nach der Halbwertzeit berechnet werden, die sich defmiert als die Zeitspanne, in der sich der Stoff zllr Hälfte in unschädliche Meta- boliten zersetzt hat. Allerdings müß- ten diese Persistenz-Faktoren z.T. ge- schätzt werden, da sie für viele Ver- bindungen derzeit noch nicht vorlie- gen. Beim Fes;:!c~en des Recycling- Faktors sollte so verfahren werden, daß ihn die Behörde festlegt, sofern die Industrie ihre Informationen über den jeweiligen Stoffkreislauf und die Rückführungsrate offenlegt Sofern sie dies nicht tut, wird der Recycling- faktor gleich null angesetzt. Die Forderung des BUND nach ei- ner Chemiesteuer ist auch in dem For- derungskatalog für eine zukünftige europäische Chemiepolitik, den die wichtigsten Umweltschutzorga- nisationen der EG-Länder aufgestellt haben, enthalten. 2.5. Luft Trotz weitgehender Regelungen im Bereich der Lufreinhaltung stirbt der Wald weiter. werden Menschen in ih- rer Gesundheit beeinträchtigt und Baudenkmäler zerstört. Ganz offen- sichtlich sind die Immissionsgrenz- werte zu hoch angesetzt. Dies gilt es als erstes zu korrigieren. Darüberhinaus geben die festgeleg- ten Grenzwerte für die Emissionen dem Betreiber einer luftverschmut- zenden Anlage die unentgeltlichen Nutzungsrechte für die Luft. Die Emissionsgrenzwerte werden zwar den technischen Entwicklungen ange- paßt, der Zeitraum ist aber wesentlich zu groß, bei der TA Luft z.B. zehn Jahre. Um dieses auszugleichen und eine Dynamisierung des "Stands der Technik" zu erreichen, sind Restver- schmutzungsabgaben unausweich- lich. Die Höhe der Restverschmut- zungsabgabe pro Mengeneinheit eines bestimmten Stoffes sollte mit seinem Gefährdungspotential in Relation ste- hen. Im ersten Ansatz können dazu die Immissionsgrenzwerte herangezogen werden. Bei krebserregenden Stoffen ist dabei eine Sonderregelung zu tref- fen. Beschränkt man sich auf die nach dem B undesirnmissionschutzgesetz genehmigungsbedürftigen Anlagen, so kann als Berectmungsgrundlage für die zu zahlenden Abgaben der Geneh- migungsbescheid dienen. Aus ihm sind die emittierten Stoffe, der Luft- durchsatz und die Grenzwerte für die Konzentration zu entnehmen. Ist der Betreiber einer Anlage der Ansicht, daß die genehmigten Grenzwerte un- terschritten werden, muß er zur Redu- zierung seiner Abgabe~ eine Ände- rungsgenehmigung beantragen. Im Zuge der Erstellung des neuen Geneh- migungsbescheids sind Messungen durchzuführen. Daneben können die SchadsLOffmengen bei vorhandenen kontinuierlichen Meßeinrichtungen aus den Meßaufzeichnungen berech- net werden. Letzteres wird Betreiber veranlassen, auch dann Meßeinrich- tungen zu installieren, wenn diese nicht vorgeschrieben sind. 29 2.6. Wasser Der BUND befUrwortel eine Ver- teuerung der Inanspructmahme von Wasser - sowohl von Grundwasser als auch von Oberflächenwasser. a) Dem quantitativen Schutz der Grundwasservorräte, also der men- genmäßigen Schonung der oft be- grenzten Vorkommen dient neben der Forderung nach progressiver kommu- naler Preisgestaltung die Einführung des Mittels der Grundwasserabgabc/- steuer. G rundwassersteuerl -abgabe Der BUND diskutiert, jede Entnah-me von Grundwasser Uber eine Steuer/Abgabe zu bela)ten, wobei ei- ne Höhe von 1 DM/rn vorgeschla- gen wird. Gleichzeitig muß eine Poli- tik des Wassersparens betrieben wer- den, die die Regen- und Kreislauf was- sernutzung fördert, die Wasserversor- gung dezentralisiert, Leistungsverlu- ste und komm·Jr.alen Eigenbedarf ver- mindert (Geiler, N., Hildebrand, R.: Wasser in Hessen, Wiesbaden 1985). Wird die Belastung als Abgabe ausge- staltet, so sollte das Aufkommen für diese Maßnahmen verwendet werden und nicht - wie beim Wasserpfennig - den landwirtschaftlichen Verschmut- zern zugute kommen. Für die Entnahme von Wasser muß in Baden-WUrttemberg (und in ande- ren Bundesländern wird dies auch er- wogen) ein Entgelt - der Wasserpfen- nig - gezahlt werden von Unterneh- men wie auch von Wasserversor- gungsunternehmen, die dieser. Entgelt dann ihrerseits Uberwälzen, so daß den Verbraucher die Belastung letzt- lich trifft Insofern stellt die Verteue- rung der Ressource Wasser einen An- reiz zum Sparen dar. Die Einnahmen aus dem Entgelt werdeY) an diejenigen Landwirte wie- der aus~ezahlt, die im Interesse des Gewässerschutzes die Intensität ihrer Rächennutzung einschränken muß- ten. Zu kritisieren ist an dieser Kon- struktion vor allem, daß nicht der Ver- ursacher der Wasserverschmutzung (die Landwirtschaft) zahlen muß, son- dern der Wasserverbraucher. Wenn dem Verursacher eine Einschränkung der Produktion nicht zuzumuten ist - insbesondere aufgrund der verfehlten Landwirtschaftspolitik - so muß diese Entschädigung als Übergangslösung von der Allgemeinheit über allgemei- ne Steuermittel - und nicht von den Wasserverbrauchem geleistet werden. Hiermit wird das Verursacherprinzip auf den Kopf gestellt und ähnlichen Forderungen bei Verzicht auf umwelt- schädliehe Nutzungen Vorschub ge- leisteL Der BUND lehnt den Wasser- pfennig deshalb ab. b) Dem qualitativen Schutz des Grundwassers soll gemäß .dem in Kürze aktualisierten BUND-Wasser- programm (BUNDpositionen 7) eine Verringerung des Eintrags von antto- pogenem Stickstoff und von Pestizi- den dienen. Dies soll vor allem über eine Versteuerung der Stickstoffdün- gung erfolgen. wie sie mit der Stick- stoffsteuer/-abgabe im Kap. 2.3. (Landwirtschaft) vorgeschlagen wird. c) Zum Schutz des Oberflächen- wassers vor Verschmutzung durch 30 Direkteinleiter hat der Bundesge- setzgeber das einzige bisher in der BRD existente monetäre Lenkungsin- strument geschaffen. die Abwasserab- gabe. Abwasserabgabe Der BUND hat. seit in den späten 70er Jahren die Einführung des Abwasserabgabengesetzes (AbwAG) diskutiert wurde. frühzeitig dessen Chance zur Gewässerreinhaltung er- kannt und dem Prinzip nach unter- stützL Allerdings ist von der Signal- funktion dieses Prototyps des "ökono- mischen Hebels" heute nicht mehr viel geblieben. Die Kritik am AbwAG richtet sich vor allem gegen den Um- stand. daß es heute nur noch eine Ali- bifunktion inrierhalb einer grundsätz- lich fehlorientierten Gewässerreinhal- tepolitik ausübt. Viele Allokationswir- kungen. die dem AbwAG zugeschrie- ben oder in Zukunft von ihm erwartet werden. wären schneller und nachhal- tiger durch andere gewässerpolitische Instrumente wie die Umstellung auf in.lmissionsorientierten Gewässer- schutz (Bewi.~haftungsplanung. Qualitätsziele) und durch Ge- und Verbote (z.B. Reinhalteordnung) zu erreichen. Es hat sich gezeigt, daß ordnungsrechtliche Instrumente (z.B. auferlegte Gtenzwerte mit Gefahr der Verfolgung durch die Staatsanwalt- schaft bei deren Überschreitung) weit stärker wirken als das Abgaberecht Um tatsächlich ökonomisch zu wir- ken. müßte vorrangig der Abgabesatz deutlich erhöht werden. Noch 1990 beträgt die Abgabe mit 8-20 DM pro "Schadeinheit" (bei Einhaltung der ohnehin geltenden ordnungsrechtli- chen Auflagen) nur einen Bruchteil dessen. was der BUND schon 1980 forderte. nämlich DM 120/SE. In der neuerlichen Novellierungs- diskussion des AbwAG treten begrü- ßenswerterweise alte BUND-Forde- rungen auf. wie die Einführung von Stickstoff und Phosphor als abgabere- levante Parameter. Andere BUND- Forderungen stehen noch weit vor der Verwirldichung. so z.B. was die Mit- einbeziehung von Abwärme (Vor- schlag: O.2TJ/SE) anbetrifft, die Ab- gabepflichtigkeit bestimmter Salze oder eine Neubewertung von Nieder- schlagswassereinleitungen. Der BUND fordert auch. Mechanismen zu implementieren. die eine gerechtere Umwälzung der Abgabe auf Indirekt- einleite! ennöglichen. Was die Ver- wendung des Abgabeaufkommens an- betrifft, sollten nach Ansicht des BUND die Förderung abwasseranner bzw. -freier Produktionsverfahren Vorrang vor der Installierung nachge- schalteter Abwasserreinigungsverfah- renhaben. Der BUND fordert eine weitere stufenweise Anhebung der Abwasser- abgabe und Ausdehnung auf weitere Schadstoffe. 2.7. Flächensteuer Der Landschaftsverbrauch in der Bundesrepublik ist groß - täglich 120 Hektar. Dies hat nachteilige Folgen für Natur und Landschaft. Der Verur- sacher trägt aber bisher nur die Kosten dafür, wenn die Veränderung in natur- schutzrechtlichem Sinne als "erheb- lich oder nachhaltig" eingestuft wird. Dann entstehen dem Verursacher Aus- gleichs- und Ersatzptlichten, jedoch verbleiben Restbeeinträchtigungen, für die er keine Kosten zu tragen haL Dies läßt sich an einem Beispiel verdeutlichen: Werden für eine Stras- senbaumaßnahme Waldflächen gero- det und die freigeschlagenen Flächen versiegelt, so muß 8ls Ausgleich an anderem Ort wieder bewaldet wer- den. Die Naturbeeinträchtigung durch den Strassenkörper und den Verkehr wird dadweh aber nicht aufgehoben, sondern bleibt als "Restbeeinträchti- gung" bestehen - ohne daß dem Verur- sacher dafür irgendwelche Kosten aufgebürdet würden. Ohne jeglichen Regreß bleiben im Regelfall die Veränderungen durch die überwiegende Zahl der Baumaß- nahmen und der großflächig wirksa- men land- und forstwirtschaftlichen Maßnahmen. Unstriuig ist aber, daß diese Verän- derungen einen endgültigen Werte- verzehr des knappen Gutes "Natur und Landschaft" bedeuten. Es entste- hen somit volkswirtschaftliche Ko- sten, die dem Verursacher bislang nicht zugerechnet werden. Hier setzt das Instrument einer Flächensteuer ein, das die dauerhafte Naturbeein- trächtigung durch öffentliche und pri- vate Verursacher belasten soll. Sie soll einen ökonomischen Anreiz liefern, den Verbrauch von Natur und Land- schaft möglichst gering zu halten. Gleichzeitig soll damit ein Beitrag zum Steueraufkommen erzielt wer- den, da Steuermittel in vielfältiger Weise für öffentliche Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der na- türlichen und landschaftlichen Situa- tion ausgegeben werden müssen. Die Flächensteuer soll eine laufen-de Steuer sein und damit in die Folgekostenrechnung eingehen,denn bei den genannten Veränderungen von Natur und Landschaft handelt es sich um dauerhafte Beeinträchtigun- gen. Mit der Steuer sollen Flächenver- änderungen belegt werden, die sich nachhaltig auf die Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder auf das Land- schaftsbild auswiIten. Dazu zählen Versiegelung und Überbauung von Freiflächen, Abgrabungen zur Gewin- nung von Bodenschätzen, Energiet- rassen, Deponien, und in der Regel auch die Umwandlung von Dauer- grünland in Acker sowie von Waldflä- chen in landwirtschaftliche Nutzflä- chen. Die Steuer sollte eine gewisse 31 Differenzierung nach der Art der Ver- änderung und der Qualität des betrof- fenen Potentials aufweisen und auf die Fläche bzw. bei umfangreichen Ausgrabungen auf das Volumen bezo- gen werden. Bei der Erhebung der Flächensteu- er ist allerdings darauf zu achten, daß keine Aufweichung der ordnungs- rechtlichen Praxis erfolgt. Die Gren- ze, von der an Veränderungen im na- turschutzrechtlichen Sinne als "erheb- lich oder nachhaltig" bewertet wer- den, darf nicht mit der Rechtfertigung durchlässiger werden, daß für die Na- turbeeinträchtigung ohnehin über die Flächensteuer eine "Ausgleichszah- lung" erfolgt. Auch innerhalb der na- turschutzrechdichen Eingriffsrege- lung darf die Grenze zwischen Aus- gleichs- und Ersatzpflichten und - nur flächensteuerpflichtiger - Restbeein- trächtigung nicht verschoben werden. Unter diesen Voraussetzungen sieht der BUND in der Einführung einer Flächensteuer eine sinnvolle Ergän- zung des bei der Flächenbeanspru- chung besonders wichtigen ordnungs- rechtlichen Instrumentariums. Davon unabhängig sind jedoch politische Entscheidungen gefordert, um wn- weltbeeinträchtigende Maßnahmen, wie z. B. die Ausweitung des Straßen- netzes, von vorneherein zu vennei- den. Eine Belastung in Fonn einer Son- derabgabe ist aus dieser Sicht abzu- lehnen, weil der Umfang der öffentli- chen Maßnahmen für die Erhaltung und Wiederherstellung von Natur und Landschaft nicht von dem Umfang der zahlungspflichtigen Naturbeein- t:rächtigung abhängig gemacht werden darf. 32 Die bisherige Umweltpolitik, die sich einseitig auf das ordnungsrechtli- che Instrumentarium stUtzt, kann das Fortschreiten der Umweltzerstörung nicht aufhalten. Ein immer umfassen- deres bürokratisches Regelwerk wird immer schwerer zu durchschauen und handzuhaben, die VollzugsdeflZite sind erheblich und werden größer. Nur eine Umweltpolitik, die auch das Ei- geninteresse der am Wirtschaftsleben Beteiligten, der Unternehmer wie der Verbraucher, für das Ziel der Umwelt- schonung aktiviert, kann auf Dauer er- folgreich sein. Hier setzen die markt- wirtschaflichen Instrumente der Um- weltsteuern und Umweltabgaben ein, die durch eine Verteuerung knapper Ressourcen und umweltschädlicher Produktions- und Verbrauchsweisen neue Preissignale in die Richtung auf eine umweltschonende Wirtschafts- weise setzen. Die Einbeziehung des bisher weit- gehend vernachlässigten Faktors Na- tur in die ökonomische Theorie und die Eigentumsordnung-wie sie in Teil 1 dargelegt ist-führt zu einer ökologi- schen Preisrefonn, welche die Steue- rungskräfte der Marktwirtschaft für den schonenden Umgang mit der Na- tur nutzt. Prioritär ist hierbei vor allem eine Kurskorrektur in den Bereichen Energie und Landwirtschaft, in denen die Instrumente einer Energie- und Stickstoffsteuer auch schon am wei- testen entwickelt sind. Steuern in den Bereichen Chemie, Abfall und Flä- chennutzung werden vom BUND für ebenso notwendig erachtet wie eine Erhöhung der Abwasserabgabe und die Einführung von gezielten Schad- stoffabgaben. Die Notwendigkeit der weiteren theoretischen Diskussion wie auch die aus der föderativen Fi- nanzverfassung der Bundesrepublik resultierenden Probleme dürfen kein HindefWlgsgrund sein, das Instrument der Umweltsteuern und Umweltabga- ben sobald wie möglich in die Praxis umzusetzen. Bei aller intensiven Diskussion um die Instrwnente der Umweltpolitik muß allerdings gesehen werden, daß die Diskussion und die Festlegung der Ziele der Umweltpolitik vordringlich ist - und dies ist mit den Zielen der Wirtschaftspolitik eng verbunden. In ~er gegenwärtigen Diskussion um die Anderung des Gesetzes zur Förderung von Stabilität und Wachstum wird vom BUND geforde~ das Ziel des Itangemessenen Wirtschaftswachs- turns It, das neben Preisstabilität, Voll- beschäftigung und ausgeglichener Leistungsbilanz den Zielkanon unse- res Wutschaftens darstellt und in der Zielgröße des Bruttosozialprodukts gemessen wird, aus diesem Katalog zu streichen. Das Wirtschaftswachs- turn war bisher mit fortschreitender Umweltzerstörung verbunden; ob der dringend erforderliche ökologische Strukturwandel der Wutschaft letzt- lich zu einer Steigerung des Bruttoso- zialprodukts, d.h. der mit Marktprei- sen bewerteten Güter und Dienstlei- stungen, führt, ist jedoch nachmngig. Statt des Wirtschaftswachstums soll deshalb die It Erhaltung der natürli- chen Lebensgrundlagen " in das neu zu fonnulierende Stabilitätsgesetz aufgenommen werden, Indikator hier- für soll die Vielfalt der Arten sein. Von diesem Oberziel ausgehend müssen dann Qualitätsziele für die einzelnen Umweltbereiche abge- leitet und Qualitätsstandards festge- legt werden. Wie diese dann mög- liehst schnell und möglichst kosten- günstig zu erreichen sind, das ist eine Frage der Instrumentendiskussion. Wichtig ist, daß die Instrumentendis- kussion im Hinblick auf die ange- strebten Umweltziele diskutiert wird, denn nur in diesem Zusammenhang kann die erforderliche Mischung von ordnungsrechtlichen und marktwirt- schaftlichen Instrumenten und ihre Ausgestaltung festgelegt werden. Konkret: Welche Höhe von Umwelt- steuern und Umweltabgaben festge- legt werden, maß sich - neben exter- nen Kosten und Knappheiten - an den gesetzten Zielen orientieren. Eine blo- ße Einführung dieses Instrumentes in unzureichender Höhe und Anwen- dungsbreite würde vielleicht dem An- spruch gerecht, daß man marktwirt- schaftliehe Instrumente eingesetzt hat; damit wäre aber der Umwelt kaum geholfen. Nachdem im Sommer 1989 zu- nächst die SPD mit ihrer Arbeitsgrup- pe "Fortschritt '90" einen Entwurf fUr einen "ökologischen Umbau der lndu- striegesellschaft" vorgelegt hatte, in dem Umweltsteuern und -abgaben ei- ne zentrale Rolle spielen, haben in der Folge auch die anderen Parteien ihre Positionen formuliert: Umwelunini- ster Töpfer hat ein "Konzept zur öko- logischen Orientierung der sozialen Marktwirtschaft" präsentiert, das al- lerdings vom CDU-Bundesparteitag im September 1989 in Bremen nur mit Abstrichen übernommen wurde - so soll die von ihm geforderte Kohlen- dioxidabgabe ebenso zunächst nur ge- prüft werden wie die Naturschutzab- gabe. Die Grünen konnten auf lang- jährige Bemühungen auf diesem Ge- biet zurückgreifen und veröffentlich- ten in Fortschreibung ihres "Pro_ gramms zum Umbau der Industriege- sellschaft" von 1986 ein Paket von Umweltabgaben. Auch FDP-Minister Haussmann stell te ein Programm "Marktwirtschaft und Umwelt" vor. Allerdings scheinen die Meinungen innerhalb der FDP noch sehr stark auseinanderzuliegen, so z.B. in der Frage, ob eine Kohlendioxidsteuer oder eine Primärenergiesteuer zu for- dern ist Von der CSU war bisher nur Kritik an sämtlichen Vorschlägen zu Umweltsteuern und -abgaben zu ver- nehmen. Am besten diene der Ökolo- gie ein investitionsfreundliches Steu- errecht - so der bayrische Finanzmini- ster Tandler -, damit die Unternehmen die immer strengeren Umweltaufla- gen erfüllen könnten. Mit Ausnahme der CSU stimmen die Parteiaussagen darin Uber- ein, daß marktwirtschaftliche Instru- mente im Umweltschutz stärker be- rücksichtigt werden sollten, da das Ordnungsrecht allein den Schutz der Umwelt nicht ausreichend gewährlei- sten könne. Über dieses Bekenntnis 33 zu marktwirtschaftlichen Instrumen- ten - das ofunals schon einer Floskel gleicht - hinaus, bestehen zwischen und auch innerhalb der Parteien er- hebliche Unterschiede darüber, wel- chen Stellenwert der Einsatz von Um- weltsteuern und -abgaben haben soll und auf welche Tatbestände sie sich in welcher Höhe beziehen sollen. Während die einen (SPD, Grüne, Teile der FDP und Teile der CDU) in einer ökologischen Steuer- und Abgabenreform einen wesentli- chen SchlUssei für eine ökologische Wirtschaftsweise sehen, in dem der Naturverbrauch in die Kostenrech- nungen einbezogen wird, gilt anderen die Anwendung von Umweltabgaben eher als Ergänzung des Ordnungs- rechts; die einen sprechen von einer historischen Wende von der sozialen zur ökosozialen Marktwirtschaft, die anderen vom "Appendix" des Ord- nungsrechts. Striuig ist auch, ob die Ausgestaltung als Umweltsteuer oder -abgabe befUrwortet wird und ob die Reform im wesentlichen aufkom- mensneutral sein soll oder nicht Die SPD möchte ihre Refonn teilweise aufkommensneutral Uber eine Sen- kung der Lohn- und Einkommens- steuer durchfUhren und das Einkom- men aus der Energiesteuer an Bilrger und Wirtschaft zurückgeben - Uber ei- ne Entfernungs- und FempendJerpau- schale, die Abschaffung der Kfz-Steu- er, Subventionen von Gebäude- und Umweltschutzinvestitionen und Aus- gleichszahlungen fUr Schwerbehin- derte und Personen, die keine Steuern zahlen, wie Sozialhilfeempfllnger, Ar- beitslose, Studenten, Auszubildende und Rentner. Daneben sollen Umwelt- abgaben als Instrument zur ökologi- schen Feinsteuerung und zur Finan- zienmg spezieller umweltpolitischer Aufgaben als Emissions- oder Pro- duktabgaben eingesetzt werden. Auch der FDP-Minister Hauss- mann will vorrangig Uber eine steuer- liche Belastung die Umweltnutzung einschränken, allerdings in wesentlich begrenzterem Umfang als die SPD. Aufkommensneutralität soll erreicht werden durch eine Verbesserung der steuerlichen Rahmenbedingungen fUr Unternehmer, eine umfassende Anhe- bung des Grundfreibetrags bei der Einkommenssteuer und eine Erhö- hung des Kinderfreibetrags. Daneben sind auch Abgaben für Schadstoff- emissionen vorgesehen. Da diese ei- nen Anreiz bilden wUrden. die beste- henden Grenzwerte zu übertteffen. könne künftig eine Fortschreibung und Verschärfung der Grenzwerte ent- fallen. Die Grünen wollen die Mehrbela- stung von Mineralöl und Primarener- gie aber eine Steuer erreichen und an- sonsten Abgaben einsetzen. Soziale Transferiahlungen sind nur für eine Übergangsphase vorgesehen. Es wird in ihrem Konzept bewußt davon aus- gegangen. daß insgesamt fInanzielle Mehrbelastungen und eine Erhöhung der Staatseinnahmen nötig sind. um die anstehenden Aufga~n anzuge- hen: die Förderung des Umweltschut- zes (wobei hier strittig ist, ob nur die Venneidung oder auch die Nachsorge eingeschlossen ist). die Förderung er- neuerbarer Energien. der Ausbau des öffentlichen Verlcehrsangebotes. Für die CDU steht bei Steuern und Abgaben in der UmwellpOlitik der Ameiz für umweltfreundliches Ver- halten im Vordergrund. nicht das Auf- kommen. Es soll keine Erhöhung der 34 Staatsquote stattfInden. Es wird vor- wiegend aufUmweltabgaben gesetzt - eine "Inflation von Abgaben" aber ab- gelehnt. Das Aufkommen soll zweck- gebunden für den Umweltschutz ver- wendet werden. Diese Darstellung muß als vorläu- fIg angesehen werden. denn die Dis- kussion ist sehr im Fluß. und die Tren- nungslinien zwischen den einzelnen Parteien sind unscharf. Gerade hierin könnte eine Chance zur Umsetzung von Umweltsteuern und -abgaben lie- gen. Energie-, Schadstoff8bgaben Abfallabgaben Sonstige Mineralöl- Abgaben und Kfz-steuer CDU: CDU: Kohlendioxidabgabe für Deponieabgabe für Son- CDU: CDU: Kraftwerke, Industrie und dennUlI Wasserentnahmeentgelt Bemessung der Kfz-Steu- Haushalte (erwogen) SPD: (wie baden-württembergi- er nach Schadstoffemissio- Einwegverpackungsabga- scher Wassergroschen) nen Erhöhung der Abwasserab- gabe be für Verpackungen aus Naturschutzabgabe (erwo- SPD: Glas und Kunststoff 0,50 gen) Energiesteuer auf Heizöl, SPD: DM, für Dosen und Kar- Gas und Benzin (plus -,50 Luftschadstoffabgabe tonverpackungen SPD: DM/Liter) und Diesel: 0,20 DM, Sondennüllab- Abgabe auf Massentierhal- 32,8 Mrd. DM/Jahr Erhöhung der Abwasserab- gabe tung Abschaffung der Kfz-Steu- gabe von 40,- DM je GRONE: Pestizidsteuer Schadeinheit 1990 auf Deponiegebühren: GRÜNE: er und Umlegung auf die 140,- DM je Schadeinheit Mineralölsteuer im Jahr 2000 8,6Mrd.DM Grundchemikalienabgabe: h 3,9 Mrd' DM GRUNE: GRÜNE: Verpackungsabgabe: Erhöhung der Mineralöl- Emissionsabgaben (SÜl, 2,OMrd.DM Stickstoff abgabe: 1,5 Mrd' steuer (zunächst -,50 NOx, Stäube): 8,5 Mrd. DM DM/Liter): 25,0 Mrd. DM FDP: Grundwasserabgabe: 1,4 DM/Jahr Deponiesteuer Verschärfung der Abwas- Mrd.DM Primärenergie- und Atom- serabgabe: 3,0 Mrd' DM FDP: stromsteuer (Öl, Gas, Koh- le, Atom 1,2 Pf/kWh): 25,0 FDP: Düngemittelsteuer (erwo- Mrd.DM uneinheitlich, z.T. wird ei- gen) Schwerverkehrsabgabe: ne Kohlendioxic;lsteuer ge-fordert, z.T. eine Primären- Die Angaben sind zumeist 4,OMrd.DM ergisteuer noch wenig konkret. Nur FDP: Abgaben auf Schadstoffe- für die SPD und den Abga- Bemessung der Kfz-Steu- missionen benkatalog der Grünen lie- er nach Schadstoffen und gen einige Zahlenangaben eventuell spätere Umle- Erhöhung der Abwasserab- vor. gung auf die Mineralöl- gabe steuer 35 • BENKERT.W.: "Wie siDnvoD sind bauswirtscbaftliche Son- derregelungen für die umwelt- bezogene Finanzwirtschaft?" in: Zeitschrift fUr UmweltpOlitik. 2. S. 101-107.1988 • BINSWANOBR,H.OJFRISCH. H./NUTZINOBR,H.O. u.a. :" Arbeit oboe UmweltzerstÖo rung".F~1988 • Club of Rome (Denis Meadows et 81.): "Die Grenzen des Wachs- tums", Stuttgart 1972 • EWRINOMANN,D.: "Ökosteu- ern oder Umweltabgaben?" in: Zeitschrift für angewandte Um- weltforschung. 4. 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Und natürlich auch e * '. jede Mark. * elf. .. * • • . .. * . .. * * * * -* .. • * * * *BU D Im Rheingarten 7 • 5300 Bonn 3 • K -509 lf- ··ln **