Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades eines Doktors der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften (Dr. rer. pol.) im Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Universität Kassel vorgelegt von Klaus Effing Kassel, im Januar 2011 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen II Erstgutachter: Prof. Dr. Jürgen Reese Zweitgutachter: Prof. Dr. Karl-Heinz Mintken Tag der Disputation: 23.03.2011 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen III Inhalt 1 Organisationslernen im Kontext der Verwaltungsentwicklung .......................... 1 1.1 Untersuchungszusammenhang........................................................................ 2 1.2 Untersuchungsziel .......................................................................................... 11 1.3 Untersuchungsbereich ................................................................................... 15 1.4 Untersuchungsfragen ..................................................................................... 27 1.5 Methodik der Untersuchung, Aufbau der Arbeit ............................................. 29 2 Theorie der Lernenden Organisation ............................................................. 32 2.1 Individuelles Lernen und Organisationslernen ............................................... 32 2.2 Methoden des Organisationslernens .............................................................. 47 2.2.1 Leitbilder ........................................................................................................ 55 2.2.2 Controlling ...................................................................................................... 57 2.2.3 Benchmarking ................................................................................................ 59 2.2.4 Monitoring ...................................................................................................... 62 2.2.5 Produktkritik ................................................................................................... 64 2.2.6 Kontinuierlicher Verbesserungsprozess ......................................................... 67 2.2.7 Qualitätsmanagement .................................................................................... 69 2.2.8 Evaluation ...................................................................................................... 71 3 Kommunale Verwaltungsentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland seit 1945 .................................................................................... 76 3.1 Neuaufbau der kommunalen Verwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg ........................................................................................................ 77 3.2 Umfassende kommunale Neugliederungen ................................................... 78 3.3 Veränderungen der kommunalen Verwaltung nach der Wiedervereinigung 1990 – Vom Tilburger Modell zum Neuen Steuerungsmodell .......................................................................................... 81 3.4 Strukturelle Reorganisationen ........................................................................ 86 4 Optionskommunen als lernende Organisation ............................................... 93 4.1 Organisatorische Beschreibung von Optionskommunen ............................... 93 4.2 Die Arbeitsvermittlung in den Optionskommunen ........................................ 110 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen IV 4.2.1 Arbeitsmarktpolitisches Instrumentarium im Überblick ................................. 110 4.2.2 Arbeitsvermittlung als Kerninstrument der Arbeitsmarktpolitik ..................... 130 4.2.3 Eingrenzung des zu untersuchenden Problemfeldes ................................... 133 4.3 Erhebung zum Organisationslernen in Optionskommunen .......................... 135 4.3.1 Planung der Erhebung ................................................................................. 136 4.3.2 Durchführung der Erhebung ......................................................................... 142 4.4 Methodenspektrum in den Optionskommunen ............................................. 145 4.4.1 Ergebnisse im Überblick .............................................................................. 150 4.4.2 „Leitbilder“ in den Optionskommunen .......................................................... 153 4.4.3 „Controlling“ in den Optionskommunen ........................................................ 158 4.4.4 „Benchmarking“ in den Optionskommunen .................................................. 161 4.4.5 „Monitoring“ in den Optionskommunen ........................................................ 170 4.4.6 „Produktkritik“ in den Optionskommunen ..................................................... 174 4.4.7 „Kontinuierlicher Verbesserungsprozess“ in den Optionskommunen ........... 178 4.4.8 „Qualitätsmanagement“ in den Optionskommunen ...................................... 182 4.4.9 „Evaluation“ in den Optionskommunen ........................................................ 186 4.4.10 „Weitere Lernmethoden“ in den Optionskommunen..................................... 196 4.5 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität der Arbeitsvermittlung der Optionskommunen ................................................... 202 5 Perspektiven zur Verbesserung der Effektivität behördlichen Handelns durch Nutzung von Elementen der Theorie der lernenden Organisation ................................................................................................. 224 5.1 Untersuchungsergebnisse allgemein ........................................................... 224 5.2 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Optionskommunen ....................................................................................... 226 5.3 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden ..................................................................................................... 235 Literaturverzeichnis ................................................................................................. 242 Verzeichnis der Anhänge ........................................................................................ 260 Erklärung ................................................................................................................ 300 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen V Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Institutionelle Veränderungen ................................................................ 8 Abbildung 2: 3-E-Konzept ......................................................................................... 14 Abbildung 3: Soziale Mindestsicherungssysteme in Deutschland ............................ 21 Abbildung 4: Lernebenen nach ARGYRIS/SCHÖN .................................................. 45 Abbildung 5: KGSt-Zielfelder .................................................................................... 65 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Entwicklung der SGB II-Empfängerzahlen ............................................. 22 Tabelle 2: Beteiligung der Optionskreise an der Erhebung .................................. 143 Tabelle 3: Fragen des Erhebungsbogens ............................................................. 144 Tabelle 4: Nutzungsgrad einzelner Methoden des Organisationslernens ............. 149 Tabelle 5: Beteiligung an der Erhebung von differenziert nach westdeut- schen und ostdeutschen Optionskreisen ............................................. 150 Tabelle 6: Entwicklung der SGB II-Arbeitslosenquote und der Bedarfs- gemeinschaften differenziert nach ostdeutschen und west- deutschen Optionskreisen ................................................................... 151 Tabelle 7: Auswertung „Leitbilder“ in den Optionskommunen .............................. 153 Tabelle 8: Auswertung „Controlling“ in den Optionskommunen ............................ 158 Tabelle 9: Auswertung „Benchmarking“ in den Optionskommunen ...................... 165 Tabelle 10: Nutzungszweck der Benchmarkingergebnisse .................................... 166 Tabelle 11: Auswertung „Monitoring“ in den Optionskommunen ............................ 170 Tabelle 12: Auswertung „Produktkritik“ in den Optionskommunen ......................... 174 Tabelle 13: Auswertung „Kontinuierlicher Verbesserungsprozess“ in den Optionskommunen ............................................................................... 177 Tabelle 14: Ausprägung der Fehlertoleranz in den SGB II-Systemen .................... 179 Tabelle 15: Auswertung „Qualitätsmanagement“ in den Optionskommunen .......... 182 Tabelle 16: Auswertung „Evaluation“ in den Optionskommunen ............................ 187 Tabelle 17: Übersicht der Beteiligung der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II .................................................................................................. 189 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen VI Tabelle 18: Evaluation arbeitsmarktpolitischer Instrumente in den Options- kommunen ........................................................................................... 192 Tabelle 19: Übersicht über Strukturänderung in den SGB II-Systemen.................. 196 Tabelle 20: Auswertung zur Personalentwicklung bei den Optionskommu- nen ....................................................................................................... 198 Tabelle 21: Auswertung der Zahl der in den Optionskommunen durchge- führten Untersuchungen/Prüfungen ..................................................... 200 Tabelle 22: Punktwerte in Bezug auf den Grad des Organisationslernens ............. 203 Tabelle 23: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften ............................... 212 Tabelle 24: Rangfolgen „Grad des Organisationslernens“ und „Entwick- lung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften“ .......................................... 213 Tabelle 25: Rangkoeffizient nach SPEARMAN für die Rangfolgen „Grad des Organisationslernens“ und „Entwicklung der Zahl der Be- darfsgemeinschaften“ .......................................................................... 214 Tabelle 26: Überdurchschnittliche und unterdurchschnittliche Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 ........................................................... 217 Tabelle 27: Erkennbare Zusammenhänge zwischen Organisationslernen und Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften ........................ 218 Tabelle 28: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften differenziert nach SGB II-Organisationstypen im Zeitraum von September 2006 bis Mai 2009 ............................................................................... 228 Tabelle 29: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften differenziert nach SGB II-Organisationstypen im Zeitraum von September 2006 bis Dezember 2007 ..................................................................... 232 Tabelle 30: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften differenziert nach SGB II-Organisationstypen in verschiedenen Zeiträumen .......... 232 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen VII Verzeichnis der Abkürzungen AGH Arbeitsgelegenheit (nach § 16d SGB II) AöR Anstalt öffentlichen Rechts ARGE Arbeitsgemeinschaft BBR Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung BM Bürgermeister CEO Chief Executive Officer DIHK Deutscher Industrie- und Handelskammertag e. V. DLT Deutscher Landkreistag EGZ Eingliederungszuschuss (nach §§ 217 ff. SGB II) FbW Förderung beruflicher Weiterbildung (nach §§ 77 ff. SGB III) IAB Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung ISE Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement KVP Kontinuierlicher Verbesserungsprozess LR Landrat MAbE Maßnahme zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung (nach § 46 SGB III) MAE Mehraufwandsentschädigung (nach § 16d SGB II) NPM New Public Management NSM Neues Steuerungsmodell PSA Personal Service Agentur SGB II Sozialgesetzbuch II - Grundsicherung für Arbeitsuchende SGB III Sozialgesetzbuch III - Arbeitsförderung UF Untersuchungsfeld ZAG Zentrum für Arbeit und Grundsicherung zkT zugelassener kommunaler Träger (Optionskommune) Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 1 1 Organisationslernen im Kontext der Verwaltungsentwicklung Lernen stellt eine Verhaltensänderung aufgrund von Erfahrungen dar. Menschen lernen ihr Leben lang. Der Begriff des „Lernens“ wird zuneh- mend auch in Zusammenhang mit Unternehmen genutzt. Lernen Unter- nehmen? Gibt es lernende Unternehmen bzw. Organisationen? HART- MANN/BRENTEL/ROHN bejahen dies: „Für Organisationen birgt der im- mer komplexer werdende Wandel ihrer Umwelten Chance und Risiko zu- gleich. Ein schnelles und kompetentes Reagieren auf die Umweltverände- rungen durch reflexives Lernen ist für die Unternehmen und Institutionen unerlässlich, wollen sie ihr Überleben sichern.“1 Als Ursachen für die Not- wendigkeit des „unternehmerischen Lernens“ werden beispielsweise die Globalisierung, neue Märkte und eine prekäre Wirtschaftssituation ge- nannt.2 In den Wirtschaftswissenschaften beschäftigt sich u. a. die Be- triebswirtschaftslehre mit diesen Aspekten; in dieser „... ist heute die Ge- staltung des Wandels die wichtigste Aufgabe der strategischen Führung und damit der Unternehmensleitung. Die schnelle Anpassung an den Markt sichert das Überleben.“3 Bereits an dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass die Begriffe „organi- sationales Lernen“ (Organisationslernen) und „lernende Organisation“ nicht immer übereinstimmen. AGYRIS/SCHÖN differenzieren hier wie folgt: „Die eine Gruppe – präskriptive, praxisorientierte, wertverpflichtete, manchmal messianische und weitgehend unkritische Literatur – nimmt den Begriff ´lernende Organisation´ als Schlagwort für alles, was die füh- renden japanischen oder anderen Organisationen tun, und für das, was die übrige Welt tun muß, um zu ihnen aufzuschließen. Die zweite Gruppe - wahrscheinlich ebenfalls von den allgemein anerkannten Gedanken ange- regt, die durch die Welle des neuen globalen Wettbewerbs ausgelöst wur- den – behandelt das organisationale Lernen wie ein wissenschaftliches 1 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 9. 2 Vgl. z. B. ARGYRIS/SCHÖN, 2006, S. 9 f. 3 HALLER/PFREUNDSCHUH, 2009, S. 179. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 2 Forschungsprojekt, vor allem in Führungs- und Wirtschaftsakademien.“4 Gegenstand der vorliegenden Untersuchung ist das organisationale Ler- nen in der Ausprägung als wissenschaftliches Forschungsobjekt. 1.1 Untersuchungszusammenhang Die Theorie lernender Organisationen wird bisher nur selten zur Analyse von Prozessen der Verwaltungsentwicklung sowie für praktische Zwecke der Steigerung der Effektivität behördlichen Handelns eingesetzt.5 SCHRIDDE weist darauf hin, dass die Verwaltungsentwicklung an einem Punkt angelangt ist, an dem „es daher entscheidend für den weiteren Re- formprozess sein wird, die bisherigen Reformprojekte in den Mittelpunkt reflexiven Lernens sowohl innerhalb der Verwaltung als auch zwischen Politik und Verwaltung zu stellen, um Lernbarrieren und –störungen zu überwinden.“6 Insbesondere der Übergang zur Wissensgesellschaft führt nach Einschätzung von PAWLOWSKY dazu, dass „die klassischen Be- wertungs- und Steuerungsprinzipien der Industriegesellschaft ihre Bedeu- tung verlieren. Um Wertschöpfungsprozesse in einer Wissensökonomie zu generieren, ist das industrielle Leitbild einer tayloristischen Arbeitsorgani- sation in der Wirtschaft ebenso wenig geeignet wie Max Weber´s Leitbild einer idealtypischen Bürokratie in der Verwaltung.“7 PÜNDER kommt in einer Analyse zum neuen Finanz- und Verwaltungsmanagement gar zu dem Schluss: „Das von Max Weber insbesondere durch die Merkmale der hierarchischen Binnenstruktur und strikten Regelbindung charakterisierte herkömmliche Modell rationaler Bürokratie ist verpönt.“8 Aber auch diese eher ablehnende Haltung gegenüber dem Weberschen Modell hat nach Ansicht von BOGUMIL bisher noch nicht zu einer umfassenden Reform geführt. „Eine wirklich neue Steuerung, also ein umfassender 4 ARGYRIS/SCHÖN, 2006, S. 10 f. 5 Vgl. TEGETHOFF/WILKESMANN 1995. 6 SCHRIDDE 2005. 7 PAWLOWKSY, 2001, S. 4. 8 PÜNDER, 2008, S. 104. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 3 ´Paradigmenwechsel´ der deutschen Verwaltung vom weberianischen Bürokratiemodell zum New Public Management ist nicht festzustellen.“9 Es stellt sich mithin die Frage, ob auch Behörden bzw. öffentliche Verwal- tungen lernen müssen. Der Umgang mit Wissen ist einer der kritischen Er- folgsfaktoren, denn dieser „... entscheidet letztlich über die Effektivität ei- ner Organisation. Wissensmanagement zielt darauf ab, genau das Wissen an einen Ort im Unternehmen zu bringen, an dem es für das Unternehmen optimalen Nutzen bringt.“10 EBERL stellt den Zusammenhang zwischen Wissen und Lernen heraus, denn „Alle Lernansätze nehmen mehr oder weniger explizit auf den Wissensbegriff Bezug, so daß dieser als begriffli- che Grundkategorie verwendet werden kann.“11 Eingehend auf das kom- munalpolitische Management stellt STOCK fest: „Der bisherige Zustand der Entscheidungsfindung ist suboptimal und muss angesichts der anste- henden Probleme der Städte grundlegend verbessert werden.“12 Bei dem Herausarbeiten von Ansätzen für ein kommunalpolitisches Management gelangt STOCK zudem zu der Schlussfolgerung, „dass reflexive Lernpro- zesse die Basis eines zeitgemäßen Kommunalpolitischen Managements darstellen.“13 Deutlich wird somit, dass auch für Verwaltungen die Forde- rung nach „lernenden Verwaltungen“ begründet werden kann. Diese Ein- schätzungen resultieren vorrangig aus dem erreichten Komplexitätsgrad in Verwaltungssystemen. Hierbei handelt es sich allerdings nicht um eine Er- kenntnis, die erst in den letzten Jahren Raum gegriffen hat. Bereits LUH- MANN hat bei der Entwicklung seiner Theorie der Verwaltungswissen- schaften unterstellt, dass die Komplexität dieses Vorhaben erschwert. „Ein drittes Hemmnis ist schließlich die unübersehbare Komplexität der prakti- schen Verwaltung, ihrer Systembildungen und ihrer Handlungssituatio- nen.“14 Den problemlösungsorientierten Umgang von Organisationen mit der Komplexität beschreibt EBERL wie folgt: „Die allgemeine Funktion von sozialen Systemen besteht somit in der Komplexitätsreduktion: Soziale 9 BOGUMIL u.a., 2007, S. 9. 10 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 5. 11 EBERL, 1996, S. 77. 12 STOCK, 2005, S. 104. 13 STOCK, 2005, S. 127. 14 LUHMANN, 1966, S. 5. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 4 Systeme selektieren aus einer komplexen Umwelt für sie relevante Ele- mente heraus, verarbeiten diese und liefern Problemlösungen.“15 SCHRIDDE weist darauf hin, dass sowohl die Probleme als auch die Prob- lemlösung selbst komplex seien. Es sei weniger schwierig entsprechende Modelle zu konzipieren als die als notwendig eingestuften Anpassungen vorzunehmen. „Es wurde zunehmend deutlich, dass die Entwicklung von strategischen oder organisatorischen Soll-Konzepten weniger schwierig ist als das Schließen der Lücke zwischen dem Soll- und dem Ist-Zustand.“16 Problemlösend bzw. die o.a. Transformation ermöglichend sollte für die Kommunalverwaltung u.a. das sogenannte Neue Steuerungsmodell (NSM) wirken. Die in den obigen Ausführungen zum Ausdruck kommende Kritik bezieht sich somit insbesondere auch auf die Entwicklung und Im- plementierung des NSM. Das NSM wurde 1993 von der KGSt zur fortlau- fenden Modernisierung der Kommunalverwaltungen in der Bundesrepublik Deutschland entwickelt.17 Erste Grundzüge legte die KGSt bereits im Jahr 1991 dar.18 Die KGSt hatte analysiert, „die kommunale Selbstverwaltung sei den Anforderungen ihrer Umwelt nicht mehr voll gewachsen“19. PFIS- TER beschreibt die bestehenden Probleme als „Untersteuerungstenden- zen im Management“, „Übersteuerungseffekte bei der Aufgabenerledi- gung“ und „fehlende Transparenz in Fragen der Wirtschaftlichkeit und Produktivität“.20 Die KGSt fasst die bestehenden Defizite als „Lücken“ auf. Differenziert wird nach der Strategielücke, der Managementlücke, der Attraktivitätslü- cke und der Legitimitätslücke.21 Die Strategielücke resultiert daraus, dass das kommunalpolitische System in (kurzfristigen) Wahlperioden denkt; langfristige Planungen daher kaum angestellt würden. Dies habe auch negative wirtschaftliche Folgen, da 15 EBERL, 1996, S. 121 f. 16 SCHRIDDE, 2004, S. 4. 17 KGSt-Bericht Nr. 5/1993. 18 Vgl. KGSt-Bericht Nr. 12/1991. 19 KGSt-Bericht Nr. 2/2007, S. 12 ff. 20 PFISTER, 1995, S. 46 f. 21 Vgl. KGSt-Bericht Nr. 5/1993, S. 9 ff. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 5 langfristig wirkende Investitionen nicht in ausreichendem Maß unter Kos- ten-Nutzen-Überlegungen getätigt würden. Die Managementlücke hängt nach der Analyse der KGSt mit der Struktur der Verwaltung (Trennung in Fach- und Querschnittsverwaltung) und ins- besondere dem fehlendem Markt zusammen. BANNER benutzte zur Kennzeichnung der Verwaltung den Begriff „System organisierter Unver- antwortlichkeit“22. Die Managementlücke bezieht sich insbesondere auf die vier Themenfelder „Organisation“, „Finanzen“, „Verwaltungsleistungen und Qualitätsmanagement“ und „Wettbewerb und Beteiligungen“.23 Die von der KGSt unterstellte Attraktivitätslücke bezieht sich auf die Wir- kung der Kommunalverwaltung als Arbeitgeber. Die KGSt stellte eine sin- kende Attraktivität des öffentlichen Dienstes als Arbeitgeber fest.24 Die Legitimitätslücke hat ihren Ursprung in dem zunehmend als konflikt- reich empfundenen Verhältnis zwischen Verwaltung und Bürger.25 Das NSM sollte dazu dienen, die aufgezeigten Lücken zu schließen bzw. zumindest zu verkleinern. Die Ziele des NSM lassen sich idealtypisch mit der Verwirklichung von sechs Kernelementen erreichen. Diese sind: • Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung, • Führung durch Leistungsabsprache statt durch Einzeleingriff, • dezentrale Gesamtverantwortung im Fachbereich, • zentrale Steuerung neuer Art mit Controlling und Berichtswesen, • Instrumente zur Steuerung der Verwaltung von der Leistungsseite und • Wettbewerb26 Im Kern ähnlich fasst PÜNDER den Änderungsbedarf zusammen. „Die im Sinne des ´neuen Steuerungsmodells´ modernisierte Verwaltung wird in 22 REICHARD, 1994, S. 16. 23 Vgl. KGSt-Bericht Nr. 2/2007, S. 15. 24 Vgl. KGSt-Bericht Nr. 5/1993, S. 11. 25 Vgl. KGSt-Bericht Nr. 5/1993, S. 12. 26 Vgl. HILBERTZ, 2001, S. 2. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 6 der für die Reformdiskussion typischen Begrifflichkeiten vor allem durch vier Aspekte gekennzeichnet: • Steuerung durch Leistungsvorgaben (´Outputorientierung´) • Zusammenführung der Fach- und Ressourcenverantwortung (´Budgetierung´) • Ressourcenverbrauchskonzept (´Doppik´) • Vollzugcontrolling“27 BOGUMIL beschreibt das NSM im Kern wie folgt: „Das NSM wurzelt, zu- gespitzt und vereinfacht gesagt, in einer einzelfunktionalen (single purpose) Logik, nämlich in der Vorstellung, die Effizienz der Erbringung von öffentlichen Aufgaben und Leistungen verwaltungsintern durch funkti- onsbezogene (vertikale) Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung und verwaltungsextern durch (wettbewerbliche) Auslagerung (outsourcing) zu optimieren.“28 Das NSM wäre somit als ein Programm aufzufassen, das dazu dienen soll, die kommunalen Leistungen zu optimieren. EMDE weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass „... zwischen der Programmebene und der realisierten Lösung unterschieden“29 werden muss. Auch LÖFFLER nimmt eine ähnliche Differenzierung vor, und zwar die zwischen konzepti- oneller Ebene und Implementationsebene. Die Einflussnahme von politi- schen und/oder administrativen Akteuren bei der Umsetzung von Konzep- tionen in konkrete Maßnahmen kann bei identischen Konzeptionen zu un- terschiedlichen Lösungen führen.30 Hieraus folgt, dass „das NSM“ in ver- schiedenen Verwaltungen nach der Implementation unterschiedliche Wir- kungen entfalten kann. Unter Implementation ist nach MAYNTZ „die Durchführung bzw. Anwendung der im Prozess der Politikentwicklung ent- 27 Vgl. PÜNDER, 2008, S. 104 ff. 28 BOGUMIL, 2007, S. 66. 29 EMDE, 2006, S. 43. 30 Vgl. LÖFFLER, 1997, S. 147 ff. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 7 standenen Gesetze und anderen Handlungsprogramme“ zu verstehen.31 EMDE unterstreicht dies mit den Worten „Aus diesem Grund sind neben der Analyse eines Konzeptes für die Beschreibung und Beurteilung der erzielten Ergebnisse vor allem der Prozess und das Ergebnis der Implementation von Bedeutung“32. Das NSM bzw. Teile des NSM sind inzwischen in fast allen größeren Städ- ten und Gemeinden sowie den Kreisen in der Bundesrepublik Deutschland eingeführt.33 Ein vollständiger Überblick der erzielten Ergebnisse ist der- zeit nicht verfügbar. Die rückblickende Einschätzung des NSM durch leitende Mitarbeiter der KGSt lässt erkennen, dass das NSM aus deren Sicht kein ausgesproche- nes Erfolgsmodell ist. Die Analyse wurde anhand eines Innovationsmo- dells erstellt, welches die Komponenten „Ziele des Programms und der Akteure“, „Methodisches Vorgehen zur Implementation“, „Ausgangslage der beteiligten Akteure“ und „Rückkoppelungen“ enthält.34 Während die Ziele rückblickend vorsichtig positiv eingeschätzt werden, ist dies beim methodischen Vorgehen nicht der Fall. Zur Ausgangslage der beteiligten Personen werden keine oder negative Feststellungen getroffen. Zur sys- tematischen Nutzung von Rückkoppelungen fehlen überwiegend Aussa- gen.35 Dies ist für die weitere Betrachtung im Rahmen der hier geplanten Untersuchung von Bedeutung. Zusammenfassend kritisch schätzt BANNER die bisherigen Erfolge des NSM ein. Es sei zu komplex. Häufig hätten sich keine ganzheitlichen Re- formansätze durchgesetzt. Der Reformprozess sei holpriger als erwartet. Der erhoffte Steuerungsgewinn durch das NSM sei „begrenzt“ geblieben.36 31 MAYNTZ, 1977, S. 51. 32 EMDE, 2006, S. 45. 33 Vgl. JANN, 2005, S. 80 f.; HILBERTZ, 2001, S. 2. 34 Vgl. EMDE, 2006, S. 61 ff. 35 Vgl. tabellarische Übersicht bei EMDE, 2006, S. 84. 36 BANNER, 2003, S. 17. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 8 BOGUMIL/KUHLMANN haben verschiedene empirische Studien zum Implementationsstand des NSM ausgewertet.37 EMDE hat diese zusam- mengestellt und bewertet:38 Abb. 1: Institutionelle Veränderungen 37 Vgl. BOGUMIL/KUHLMANN, 2004, S. 54 – 62. 38 EMDE, 2006, S. 89 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 9 Positiv überwiegende Aspekte sind danach nur bei der Einführung des Controlling, der Kosten- und Leistungsrechnung und der Kundenorientie- rung zu verzeichnen. Kritisch könnte hinterfragt werden, ob das Erreichen dieser wenigen positiven Wirkungen letztlich ein Effekt ist, der auf das NSM zurückzuführen ist oder ob diese Entwicklungen auch im Rahmen der „normalen“ Verwaltungsentwicklung eingetreten wären. Insgesamt kann festgehalten werden, dass das NSM zumindest „modera- te Reformergebnisse“ geliefert hat.39 REICHARD bewertet diese Ergeb- nisse allerdings als „eher ernüchternd“.40 Das NSM hat die Entwicklung der kommunalen Verwaltung in der Bundes- republik Deutschland in den vergangenen 15 Jahren zwar gefördert, aber nicht beflügelt. Die oben genannten sechs Kernelemente zur Realisierung des NSM sind nur teilweise verwirklicht worden. Sowohl konzeptionelle Schwächen als auch die defizitäre Implementationsstrategie der KGSt41 sowie die Komplexität und die Besonderheiten der Kommunalverwaltung (z. B. Takt in Wahlperioden) haben eine flächendeckende und vollständige Implementation des NSM verhindert. Die KGSt, die von HOPP/GÖBEL als „... Schrittmacher der Verwaltungsre- form zu nennen“42 ist, hält zum aktuellen Umsetzungsstand fest, „Das NSM der KGSt hat eine umfassende Reformwelle ausgelöst und damit ein positives Klima für Veränderungen geschaffen.“43 Empirisch belegbar sei dies durch entsprechende Erhebungen bei den Städten und Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland. „Zwei große Befragungen unter den Kommunen, eine Befragung der Hans-Böckler-Stiftung unter Leitung von Professor Dr. Bogumil (2005), eine Erhebung des Deutschen Instituts für Urbanistik und des Deutschen Städtetages (2004), zeigen, dass die KGSt 39 BOGUMIL/KUHLMANN, 2004, S. 63. 40 Vgl. REICHARD, 2002, S. 271. 41 Vgl. dazu EMDE, 2006, S. 97 - 104. 42 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 24. 43 KGSt-Bericht Nr. 2/2007, S. 3. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 10 eine Modernisierungswelle ausgelöst hat und sich vier Fünftel der Kom- munen darin am Neuen Steuerungsmodell orientiert haben.“44 Dieses positive Klima für Veränderungen könnte den Boden bereiten für die Einführung des Organisationslernen in deutschen Kommunalverwal- tungen. Nach den Entwicklungswellen der Aufgabenkritik in den 80-er Jah- ren und des NSM in den 90-er Jahren des 20. Jahrhunderts und zu Be- ginn des 21. Jahrhunderts könnte das Organisationslernen der nächste Schritt in der evolutionären Fortentwicklung der Verwaltungsorganisatio- nen sein. SCHRIDDE hat in diesem Zusammenhang klar gestellt: „Die (bisherigen, K. E.) Verwaltungsreformen indes beschränkten sich im weit- gehend betriebswirtschaftlichen Interpretationshorizont des NSM auf in- strumentelle Gesichtspunkte.“45 Diese Schwerpunktsetzung könnte für ei- nen umfassenden Kultur- und Organisationswandel nicht ausreichend sein. SCHRIDDE hält hierzu fest, „Als Grund für den schleppenden Gang der Verwaltungsreformen wird .... die unzureichende Förderung des orga- nisationalen Lernens durch veränderte Kulturen, Strukturen und Prozesse innerhalb der Verwaltung angesehen.“46 Auch die KGSt deutet diesen Schritt an. Im Bericht über die Bilanz der Umsetzung des Neuen Steue- rungsmodells aus dem Jahr 2007 wird u.a. der Schluss gezogen, dass „...durch Investitionen ins Personal kann die Verwaltung zur ´lernenden Organisation´ werden.“47 BANNER formuliert dies mit den Worten: „In einer sich schnell verändern- den Welt sind auch die Kommunen zwangsläufig eine Dauerbaustelle für Veränderung, Modernisierung oder Reform, und das NSM daher nicht der Weisheit letzter Schluss. Viele meinen ja, irgendwann müsse doch Schluss sein mit Reformen, damit die Verwaltung sich endlich wieder ihren ´eigentlichen Aufgaben´ zuwenden könne. Aber zu den eigentlichen Auf- gaben gehört eben die ständige Selbstreform.“48 Gerade diese „ständige Selbstreform“ ist ein prägendes Kennzeichen einer lernenden Organisati- 44 KGSt-Bericht Nr. 2/2007, S. 9. 45 SCHRIDDE, 2004, S. 5. 46 SCHRIDDE, 2004, S. 5. 47 KGSt-Bericht Nr. 2/2007, S. 55. 48 KGSt-Bericht Nr. 2/2007, S. 61 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 11 on. „Organisationales Lernen konstituiert sich als ein Prozess, in dem die Organisationsmitglieder bzw. Unternehmensmitglieder gemeinsam Nach- forschungen über ihre Handlungsweisen und Systemirrationalitäten anstel- len.“49 Der Prozess ist als dauerhaft und fortwährend anzusehen. SCHRIDDE spricht sich ebenfalls für das Modell der Lernenden Organisa- tion aus, es sei „… die zentrale Wegkreuzung an der man sich entschei- den muss: wird man mehr den Weg der ´Reförmchen´ gehen, nach denen am Ende doch wieder alles mehr oder weniger beim alten bleibt, oder den der Reform, die sich nicht nur zur Veränderung, und zu dem neuen be- kennt, sondern dies auch als Handlungsprogramm auffasst.“50 1.2 Untersuchungsziel Ziel der Untersuchung ist ein (verwaltungs-)wissenschaftlicher Erkenntnis- gewinn. Untersucht werden soll, ob die intensive Nutzung der Methodik des Organisationslernens im Vergleich zu deren geringfügiger Nutzung mit verbesserten Ergebnissen bei der Erledigung definierter Verwaltungsauf- gaben in deutschen Behörden einhergeht. Im Kern geht es also um die Frage, ob eine positive Beziehung zwischen der vermehrten Nutzung des Organisationslernens und der Qualität der Arbeitsergebnisse besteht. Könnte ein solcher Zusammenhang nachgewiesen werden, wäre weiterhin zu prüfen, ob eine Kausalität zwischen der Nutzung des Organisationsler- nens und den Arbeitsergebnissen besteht, also Organisationslernen die Effektivität erhöht. Die im Untersuchungsbereich erzielten Ergebnisse sol- len ferner auf ihre Transferfähigkeit auf weitere Bereiche der öffentlichen Verwaltung geprüft werden. In diesem Zusammenhang ist der Begriff „Ef- fektivität“ im Sinne der vorliegenden Untersuchung zu präzisieren. Effektivität ist nach DIN EN ISO 9000 das Ausmaß, in dem geplante Tätig- keiten verwirklicht und geplante Ergebnisse erzielt werden.51 Es handelt 49 HARTMANN/BENTEL/ROHN, 2006, S. 6. 50 SCHRIDDE, 2004, S. 47. 51 DIN EN ISO 9000: 2005-12, Nr. 3.2.14. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 12 sich also um die Genauigkeit und Vollständigkeit, mit der Benutzer ein be- stimmtes Ziel erreichen. Effektivität trifft somit eine Aussage zur Wirksam- keit bzw. zeigt den Grad der Zielerreichung. In Bezug auf das bereits oben erwähnte Neue Steuerungsmodell und hieraus ableitend die zunehmende produktorientierte Steuerung52 und Haushaltsführung der Kommunen ist der Effektivitätsbegriff bedeutsam. FINGER formuliert diesen Zusammen- hang mit den Worten: „Dabei bezieht sich Effektivität auf die Relation von geplanten Zielen zum realisierten Zielerreichungsgrad (Outcome) und setzt dabei Zielplanung und Festlegung operabler Messgrößen der Zieler- reichung (etwa in Form von Indikatoren) voraus.“53 Abzugrenzen hiervon ist die Effizienz. Effizienz ist nach DIN EN ISO 9000 das Verhältnis zwischen dem erreichten Ergebnis und den eingesetzten Ressourcen.54 Betriebswirtschaftlich ausgedrückt ist die Effizienz das Ver- hältnis zwischen Ertrag und Aufwand. Nach FINGER bezieht sich „Effizi- enz ... auf die Kosten für realisierte Maßnahmen/Produkte bei vorgegebe- nem Zielsystem ... .“55 Eine eindeutige Rangfolge von Effektivität und Effizienz kann nicht allge- mein festgelegt werden. Aus der grundsätzlichen Aufgabenzuordnung an Behörden56 und der zu beachtenden Grundsätze jeglichen staatlichen Handelns57 ist abzuleiten, dass die Wirksamkeit einer getroffenen Maß- nahme grundsätzlich Vorrang vor der Ertrags-Aufwands-Relation haben sollte. Beispielsweise haben die Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach § 1 des Sozialgesetzbuches II (SGB II) die Aufgabe, den langzeitar- beitslosen Menschen bei der Aufnahme einer oder Beibehaltung einer Er- werbstätigkeit zu unterstützen. Hierzu kann z. B. die Qualifizierung eines langzeitarbeitslosen Menschen gehören. Bestehen umfassende Vermitt- lungshemmnisse kann u.a. eine berufliche Ausbildung im „geschützten 52 Vgl. hierzu beispielweise die Ausführungen zur Produktkritik in den Abschnitten 2.2.5 und 4.4.6. 53 FINGER, 2007, S. 96. 54 DIN EN ISO 9000: 2005-12, Nr. 3.2.15. 55 FINGER, 2007, S. 96. 56 Vgl. zum Behördenbegriff Abschnitt 1.3. 57 Vgl. z.B. die in Artikel 20 Grundgesetz festgelegten Grundsätze des Rechts- und Sozi- alstaatsprinzips. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 13 Bereich“ (überbetriebliche Ausbildung) angezeigt sein. Die Kosten hierfür belaufen sich auf rd. 30.000 Euro für eine dreijährige Ausbildung. Die Wirksamkeit einer solchen überbetrieblichen Ausbildung kann als gut ein- geschätzt werden; rd. die Hälfte der Absolventen erhalten bereits kurzzei- tig einen Arbeitsplatz. Im Einzelfall wäre es zunächst effizienter, auf die Finanzierung einer solchen Ausbildung zu verzichten, da mit dem Betrag von 30.000 Euro eine rd. vierjährige Finanzierung der SGB II-Leistungen möglich wäre. Betriebswirtschaftlich würde sich bei dieser Konstellation zunächst ein Vorteil bei Verzicht auf die Qualifizierung ergeben. Die Wirk- samkeit der „reinen Zahlbarstellung“ würde allerdings deutlicher geringer ausfallen als bei der Alternative „überbetriebliche Ausbildung“. Bei Be- rücksichtigung der Totalperiode des Einzelfalles würde mit einiger Wahr- scheinlichkeit bei einem Verzicht auf die Qualifizierung auch die Effektivi- tät geringer ausfallen als mit der Qualifizierung. Ein weiteres Beispiel läßt sich im Kinder- und Jugendhilfe finden. Bei- spielsweise setzt Artikel 6 Abs. 3 des Grundgesetzes den Rahmen für ei- ne zwangsweise Trennung von Kindern aus dem Familienverband. Die hierzu erlassenen Vorschriften im Sozialgesetzbuch VIII Kinder- und Ju- gendhilfe stellen zentral das Wohl des Kindes in den Mittelpunkt. Wenn dies gefährdet ist, ist eine Inobhutnahme des Kindes unter den Schutz des Jugendamtes angezeigt. Die Art der Inobhutnahme (z. B. Unterbringung in einem Kinderheim, Unterbringung bei Verwandten des Kindes, Unterbrin- gung in einer Pflegefamilie) richtet sich danach, mit welcher Maßnahme das Wohl des Kindes am Besten sichergestellt werden kann, also nach der Frage, welche Maßnahme am effektivsten ist. Erst wenn die effektivste Maßnahme ausgewählt ist, stellt sich die Frage nach der Effizienz (wel- ches Kinderheim bietet den wirtschaftlichsten Kostensatz?). Der grundsätzlich weiter gefasste Rahmen der Effektivität gegenüber der Effizienz wird auch im folgenden Schaubild von BUDÄUS58 deutlich: 58 BUDÄUS/BUCHHOLTZ, 1997, S. 332. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 14 Abb. 2: 3-E-Konzept BURMEISTER weist auf die Schwierigkeit hin, die Effektivität bestimmter Maßnahmen oder Prozesse zu messen. Beispielsweise nennt BURMEIS- TER „... z. B. Entwicklung von Selbstwertgefühl...“59. Die Effektivitätsmes- sung derartiger Zielsetzungen bedingt „Zunächst müssen die vorliegenden Ziele so weit konkretisiert bzw. operationalisiert werden, damit es möglich wird, den Grad ihres Eintretens zu ermitteln.“60 Die Konkretisierung kann über Indikatoren vorgenommen werden, die in einem weiteren Schritt „... in Kennzahlen und konkrete Zielgrößen ... überführt werden, ... .“61 Die im Rahmen dieser Untersuchung zu Grunde zu legenden Indikatoren bzw. Kennzahlen für die Messung der Effektivität werden in den Abschnitten 4.4 und 4.5 festgelegt und erläutert. 59 BURMEISTER, 2007, S. 221. 60 BURMEISTER, 2007, S. 221. 61 BURMEISTER, 2007, S. 221. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 15 Aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht stellt sich die Frage, ob die Nut- zung von Methoden des Organisationslernens mit einer signifikanten Stei- gerung der Effektivität des Handelns von Behörden einhergeht. Geklärt werden soll diese Frage anhand des Beispiels der aktuellen Entwicklung der Arbeitsverwaltung. Während bei den bisherigen Evaluationsstudien zu den Reformen am Ar- beitsmarkt die Tauglichkeit der arbeitsmarktpolitischen Instrumente im Vordergrund steht, soll mit der vorliegenden Untersuchung der bisher in diesem Zusammenhang vernachlässigte Bereich des Organisationsler- nens und des Handlungspotentials der betreffenden Organisation analy- siert werden. Der Untersuchung liegt die Vermutung zu Grunde, dass bei Nutzung von Methoden, die der Theorie des Organisationslernens zugeordnet werden können, eine Steigerung der Effektivität des behördlichen Handelns im Untersuchungsbereich zu erwarten ist. 1.3 Untersuchungsbereich Sachlich bezieht sich die Untersuchung auf „Behörden“ der Arbeitsverwal- tung. Der Begriff „Behörde“ hat unterschiedliche Bedeutungen. Zu unter- scheiden sind die Behörden im funktionellen Sinn und im organisatori- schen Sinn. Behörde im funktionellen Sinne „... ist jede Stelle, die Aufgaben der öffent- lichen Verwaltung wahrnimmt“.62 Unter öffentlicher Verwaltung in diesem Zusammenhang ist nach MAURER die Verwaltung des Staates im weite- ren Sinne zu verstehen, nämlich: „Die öffentliche Verwaltung bildet (aber) organisatorisch, funktionell und rechtlich eine in sich geschlossene Ein- heit, die von der Verwaltung in den übrigen Bereichen abgrenzbar ist.“63 62 Vgl. § 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG): „Behörde im Sinne die- ses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.“ 63 MAURER, 1990, S. 1. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 16 Die „übrigen Bereiche“ umfassen die Verwaltung im privaten, wirtschaftli- chen und gesellschaftlichen Bereich. Behörden im organisatorischen Sinne sind begrifflich weiter gefasst als die Behörden im funktionellen Sinne. Hiermit gemeint sind sämtliche Einrich- tungen der öffentlichen Verwaltung, auch wenn sie nicht mit Hoheitsauf- gaben betraut sind. Insoweit ist die Behörde weniger als Rechtsinstitut aufzufassen, sondern „... ein Zentralbegriff des Verwaltungsorganisations- rechts...“64. Unter den Behördenbegriff wären dann auch Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung wie Kultur-, Sport-, Freizeiteinrichtungen, nicht pflichtige Beratungsleistungen (z. B. Ehrenamtsbörse) etc. zu subsumie- ren. Behörden in diesem Sinne sind weniger die Stellen der öffentlichen Ver- waltung, die aufgrund des Gewaltenteilungsgrundsatzes nach Artikel 20 des Grundgesetzes die Exekutive im Staat darstellen als vielmehr die von HOPP/GÖBEL beschriebenen Gebilde: „(Gebiets-)Körperschaften sind nichts anderes als Non-Profit-Organisationen, die wie alle anderen Wirt- schaftsunternehmen zielgerichtete, produktive, soziale, offene Systeme darstellen. Von privaten Wirtschaftsunternehmen unterscheiden sie sich dahingehend, dass ihre spezifischen Ziele sich nicht im übergeordneten Existenzziele der Gewinnerzielung bündeln, sondern die einzelnen Sach- ziele nebeneinander bestehen, die idealtypisch aus den gesellschaftlichen Willensbildungsprozessen der Bürger hergeleitet sind.“65 In dieser Untersuchung wird unter Behörde die Behörde im organisatori- schen Sinne verstanden. Das Organisationslernen ist unabhängig von der Tätigkeit als Hoheitsträger. Insoweit wäre der Behördenbegriff im funktio- nellen Sinne nicht umfassend genug. Die Fragen der Untersuchung sollen am Beispiel der Arbeitsvermittlung durch die deutschen Optionskommunen untersucht werden.66 Das Unter- 64 MAURER, 1990, S. 450. 65 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 2. 66 Der Verfasser dieser Arbeit leitet hauptamtlich das Sachgebiet „Eingliederung in Arbeit“ des Optionskreises Steinfurt. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 17 suchungsziel67 soll durch die Beantwortung geeigneter Untersuchungsfra- gen68 erreicht werden. Zur Verknüpfung von Untersuchungsziel und Untersuchungsfragen soll der Untersuchungsbereich „Arbeitsvermittlung durch Optionskommunen“ kurz inhaltlich dargestellt werden. Die Arbeitsvermittlung ist Bestandteil der Arbeitsförderung. Diese wurde zum 01.01.2005 neu geordnet. Neben dem Arbeitslosengeld I wurde das Arbeitslosengeld II, die sog. Grundsicherung für Arbeitsuchende, einge- führt.69 „Ordnungspolitisch stellt die Hartz IV-Reform einen weitreichenden Paradigmenwechsel dar. Vollzogen wurde der Wandel von stärker status- orientierten Transferleistungen wie der Arbeitslosenhilfe hin zu einer am soziokulturellen Existenzminimum orientierten Grundsicherung.“70 Das Ar- beitslosengeld II hat zum 01.01.2005 die früher getrennten Systeme der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz zusammengeführt. „Obwohl beide Hilfsformen steuerfinanzierte Fürsorge- leistungen mit dem Ziel der Gewährleistung des Existenzminimums dar- stellten, differierten sie im Hinblick auf Anspruchsvoraussetzungen, Sank- tionsregelungen, Eingliederungsleistungen und insbesondere der Höhe der Hilfeleistung, welche sich einerseits am ausfallenden Arbeitsentgelt, andererseits am Bedürfnis des Hilfsbedürftigen orientierte.“71 Die finanziel- le Ausgestaltung des Arbeitslosengeldes II hat für viele der bis Ende 2004 Sozialhilfe beziehenden Personen erhöhte Transferzahlungen zur Folge gehabt. Finanziell nachteilig wirkten sich die Änderungen auf einen Groß- teil der Bezieher der früheren Arbeitslosenhilfe aus. Die HANS BÖCKLER STIFTUNG kommt zu dem Schluss: „Etwa für drei Fünftel der früheren Ar- beitslosenhilfebezieher und derjenigen, die mit ihnen in einem gemeinsa- men Haushalt leben, verringert sich das Einkommen durch die zum Ar- beitslosengeld II zusammengefügte Arbeitslosen- und Sozialhilfe.“72 67 Vgl. hierzu Abschnitt 1.2. 68 Vgl. hierzu Abschnitt 1.4. 69 Die Grundsicherung für Arbeitssuchende wird umgangssprachlich auch als „Hartz IV“ bezeichnet, vgl. hierzu näher Abschnitt 4 dieser Arbeit. 70 KOCH/WALWEI, 2008, S. 67. 71 WINKLER, 2008, S. 510. 72 HANS BÖCKLER STIFTUNG, 2006, S. 33. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 18 SCHMID zeigt den Wandel in der öffentlichen Arbeitsmarktpolitik als Be- standteil des Arbeitsförderungrechts seit Beginn des 20. Jahrhunderts auf. „Die ersten Ansätze zur Etablierung einer umfassenden öffentlichen Ar- beitsmarktpolitik gab es schon in der Zeit der Weimarer Republik.“73 Die Einführung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversi- cherung (AVAG) im Jahr 1927 habe – mit Ausnahme des Zeitraumes von 1993 bis 1945 - „... ein relativ hohes Maß an Kontinuität, ja sogar Pfadab- hängigkeit in der deutschen Arbeitsmarktpolitik...“74 ergeben. Nach Abfla- chen des wirtschaftlichen Aufschwunges in der Nachkriegszeit (nach dem Zweiten Weltkrieg) wurde mit dem Erlass des Arbeitsförderungsgesetz (AFG) versucht, der sich abzeichnenden Trendwende am Arbeitsmarkt entgegenzuwirken. Das AFG betonte, die passiven Lohnersatzleistungen seien Nachfrage stabilisierend. SCHMID stellt heraus, dass „... das AFG darauf ausgerichtet war, unter den Bedingungen der Voll- oder gar Über- beschäftigung die Feinsteuerung der Allokationsprozesse auf dem Ar- beitsmarkt zu optimieren.“75 Die zurückgehende Zunahme der wirtschaftli- chen Entwicklung und die damit einhergehenden Änderungen am Ar- beitsmarkt in den 1970er Jahren zeigten „... der Arbeitsmarktpolitik bald ih- re Grenzen auf. Die Hoffnung, Vollbeschäftigung durch staatliches Han- deln herstellen und sichern zu können, blieb letztlich eine Illusion.“76 Be- sonders nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten im Jahr 1990 zeigte sich Handlungsbedarf. „Denn im Zuge der wirtschaftli- chen Transformation kam es in den neuen Bundesländern zu massenhaf- ter Arbeitslosigkeit, die in manchen Regionen die 20-Prozent-Marke über- steigt.“77 Im August 2002 stellte die Kommission „Moderne Dienstleistungen am Ar- beitsmarkt“ ihre Ergebnisse78 vor. Bundesregierung und Bundestag be- schlossen, die Vorschläge der Kommission umzusetzen. Ein Großteil der 73 SCHMID, 2009, S. 4. 74 SCHMID, 2009, S. 4. 75 SCHMID, 2009, S. 5. 76 SCHMUHL, 2006, S. 255. 77 SCHMID, 2009, S. 5. 78 HARTZ, Peter u.a.: Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, Vorschläge der Kom- mission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 19 Vorschläge der Kommission wurde mit vier Gesetzen für moderne Dienst- leistungen am Arbeitsmarkt realisiert.79 Während das Erste und das Zwei- te Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt in erster Linie bestehende Rechtsnormen modifizierten,80 sollte mit dem Dritten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt der Umbau der Bundesan- stalt für Arbeit in einen leistungsfähigen und kundenorientierten Dienstleis- ter und eine Vereinfachung des Leistungsrechts erreicht werden.81 Zudem sollte der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente effizienter gestaltet werden. Die gravierendste Änderung wurde mit dem Vierten Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24.12.2003 eingeführt. Wesentli- cher Bestandteil ist das Sozialgesetzbuch (SGB) Zweites Buch (II) – Grundsicherung für Arbeitssuchende – SGB II. „Die im Rahmen der Re- form des Sozialhilferechts durch das sog. Hartz IV-Gesetz erfolgte Zu- sammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe verband den Wunsch nach einer bundeseinheitlichen Ausgestaltung mit der Notwendigkeit, den örtlichen Bezug zu wahren.“82 Hintergrund der Arbeitsmarktreform war die sich seit Jahrzehnten zuneh- mend verfestigende strukturelle Arbeitslosigkeit. So stieg die Zahl der Ar- beitslosen von 1970 bis zur deutsch-deutschen Vereinigung im Jahr 1990 von rd. 150.000 auf ca. 1,8 Mio. Eine ähnliche Entwicklung verzeichnete die Sozialhilfe. Dort stiegen die Fallzahlen im o.a. Zeitraum von 0,5 Mio. auf ebenfalls rd. 1,8 Mio. DAHME/WOHLFAHRT sehen die Ursachen u.a. in den Auswirkungen der Angebotspolitik: „Daraus kann man folgern, dass die Angebotspolitik ihr Ziel der Haushaltskonsolidierung durch den Abbau 79 Erstes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 23.12.2002 (Bun- desgesetzblatt Jahrgang 2002, Teil I, Nr. 87, S. 4607 ff.), Zweites Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 23.12.2002 (Bundesgesetzblatt Jahrgang 2002, Teil I, Nr. 87, S. 4621 ff.), Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 23.12.2003 (Bundesgesetzblatt Jahrgang 2003, Teil I, Nr. 65, S. 2848 ff.), Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24.12.2003 (Bundesgesetz- blatt Jahrgang 2003, Teil I, Nr. 66, S. 2954 ff.). 80 Beispielsweise durch die Einführung von Personal-Service-Agenturen (PSA), die Ver- besserung der Förderung der beruflichen Weiterbildung, Aufnahme von Existenzgrün- dungszuschüssen. 81 Beispielsweise durch die Einführung einheitlicher Anwartschaftszeiten für den An- spruch auf Arbeitslosengeld, Neufassung von Sperrzeiten. 82 WINKLER, 2008, S. 509. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 20 wohlfahrtsstaatlicher Leistungen weitgehend erreicht hat. Das große Ver- sprechen, durch Wirtschaftswachstum Arbeit zu schaffen, ist allerdings nicht eingelöst worden, denn die Angebotspolitik der 1970er- und 1980er- Jahre hat überall in Europa – wenn auch nicht zeitgleich – Prekarisierungs- und Exklusionsprozesse eingeleitet, die ihre Wirkungen erst in der Gegenwart voll entfalten.“83 Beim Arbeitslosengeld II handelt es sich um ein Teilsystem der Mindestsi- cherungssysteme in der Bundesrepublik Deutschland. Insgesamt bezogen am Jahresende 2006 rd. 8,3 Mio. Menschen in Deutschland Transferleis- tungen der sozialen Mindestsicherungssysteme. „Damit sind 10,1 % der in Deutschland lebenden Menschen auf existenzsichernde finanzielle Hilfen des Staates angewiesen.“84 Die Teilsysteme und die Zahl der Leistungsbezieher/-innen zum Ende des Jahres 2006 im gesamten sozialen Mindestsicherungssystem sind der fol- genden Grafik zu entnehmen: 83 DAHME/WOHLFAHRT, 2008, S. 129. 84 Statistische Ämter des Bundes und der Länder, 2008, S. 5. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 21 Abb. 3: Soziale Mindestsicherungssysteme in Deutschland Die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II ist sowohl von der Zahl der Leistungsbezieher/-innen (Anteil von rd. 88 % an allen Leis- tungsbeziehern/-innen) als auch vom Transferaufwand (Anteil von rd. 89% am gesamten Transferaufwand der sozialen Mindestsicherungssysteme) das bedeutendste Teilsystem.85 85 Vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, 2008, S. 5 f. 59.949 Leistungsbe- zieher/-innen 193.562 Leistungsbe- zieher/-innen 763.809 Leistungsbe- zieher/-innen 7.283.493 Leistungs- bezieher/-innen Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 22 Die Entwicklung der Zahl der SGB II-Leistungsbezieher kann der folgen- den Tabelle86 entnommen werden: Tab. 1: Entwicklung der SGB II-Empfängerzahlen Entwicklung der SGB II-Empfängerzahlen Jahr Jahresdurchschnittszahl an Leistungsempfängern in Mio. Veränderungsrate zum Vor- jahr in Prozent 2005 6,76 - 2006 7,35 + 8,73 2007 7,24 - 1,50 2008 6,90 - 4,70 Berücksichtigt man das Ausscheiden von Personen aus dem SGB II- Leistungsbezug sowie das Hinzukommen anderer Personen in die Grund- sicherung für Arbeitsuchende, haben im Zeitraum vom Januar 2005 bis Dezember 2007 „... 11,6 Mio. verschiedene Personen ... in 7,03 Mio. Be- darfsgemeinschaften zeitweise Unterstützung…”87 erhalten. Wie im Abschnitt 4 noch näher ausgeführt wird, sieht das Sozialgesetz- buch II vor, dass die Grundsicherung in drei verschiedenen Organisations- formen durchgeführt werden kann. Hierbei handelt es sich um die Arbeits- gemeinschaften (ARGEN), die getrennte Aufgabenträgerschaft und die Optionskommunen (auch zugelassene kommunale Träger genannt). Der Gesetzgeber hat die drei Strukturmodelle in einen zunächst bis zum 31.12.2010 stehenden Wettbewerb gestellt, um langfristig das beste Mo- dell der Arbeitsförderung kreieren zu können. 86 Deutscher Landkreistag, Pressemitteilung vom 07.01.2009. 87 IAB-Kurzbericht Nr. 5/2009, S. 4. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 23 Der vom Gesetzgeber initiierte und für Verwaltungssysteme kurzzeitige Wettbewerb könnte dazu beitragen, das Organisationslernen in Behörden zu ermöglichen bzw. zu verstärken. Die Notwendigkeit einer Verbesserung der Effektivität aller Träger von Leistungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende, also auch der Opti- onskommunen, stellt der vom früheren Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit eingesetzte Ombudsrat fest. Neben positiven Eindrücken der Ar- beitsmarktreformen wird festgehalten, „gleichzeitig sind Ernüchterung und Unzufriedenheit über immer noch nicht überwindbare bürokratische Ver- krustungen zu erkennen sowie zu lang währende Diskussionsprozesse in der politischen Spitze, die das Engagement vor Ort lähmen.“88 Gerade die Effektivität der Arbeitsvermittlung durch die Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende wird als verbesserungswürdig angesehen. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) stellt in seinem Kurzbericht Nr. 6/2009 fest, dass im Jahr 2008 pro Monat nur 13 von 100 Bezieherinnen bzw. Beziehern von Arbeitslosengeld II die Arbeitslosigkeit beenden konn- ten. Bei den Bezieherinnen und Beziehern des Arbeitslosengeldes I waren dies hingegen pro Monat 29 von 100 Personen.89 Hieraus abzuleiten, dass die Arbeitsmarktreformen nicht wirksam wären, wäre ohne weitere Analy- sen zu kurz gegriffen. So weisen EICHHORST/MARX/THODE nach, dass in Deutschland „... vor allem in der Phase von 2006 bis 2008 deutlich mehr Arbeitsverhältnisse als in früheren Aufschwungphasen entstanden sind.“90 Zu beachten ist in diesem Zusammenhang ein besonderer Effekt, der auf die Einführung des Sozialgesetzbuches II zum 01.01.2005 eingetreten ist. So ist die Beschäftigungsquote in Deutschland im Jahr 2008 „... auf den historischen Höchststand von 70,2 Prozent ...“91 gestiegen. Gleichzeitig hat „... auch die Zahl von Personen mit Erwerbswunsch zugenommen, die zuvor nicht arbeitslos gemeldet waren, sondern neu in den Arbeitsmarkt eingetreten sind. Sowohl Arbeitsnachfrage als auch Arbeitsangebot haben 88 OMBUDSRAT, 2006, S. 3. 89 Vgl. IAB-Kurzbericht Nr. 6/2009, S. 7. 90 EICHHORST/MARX/THODE, 2009, S. 4. 91 EICHHORST/MARX/THODE, 2009, S. 10. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 24 sich erhöht.“92.Mit Einführung des Sozialgesetzbuches II wurde ein Teil der bis dahin „verdeckten Arbeitslosigkeit“93 in registrierte Arbeitslosigkeit umgewandelt. Anzumerken ist, dass die Langzeitarbeitslosigkeit in Deutschland im europäischen Vergleich überdurchschnittlich hoch ist. Langfristig ist zu bedenken, dass aufgrund der demografischen Entwick- lung das Arbeitskräftepotenzial in Deutschland sinken wird. Auch Maß- nahmen wie spätere Renteneintrittsalter oder erleichterte Zuwanderungs- bedingungen werden diese Entwicklung nicht verhindern, sondern ledig- lich abmildern können. Nach Untersuchungen des IAB wird das Erwerbs- personenpotenzial im Jahr 2009 um rd. 150.000 Personen sinken. „Der Rückgang fällt ... kräftiger aus als in den Jahren zuvor. Die demografische Entwicklung mindert das Potenzial bereits seit mehreren Jahren.“94 Den in den nächsten Jahrzehnten mit hoher Wahrscheinlichkeit eintretenden Rückgang an Arbeitskräften beziffern KLÖS/SCHARNAGEL: „... das Er- werbspersonenpotenzial von 44,6 Millionen Personen im Jahr 2004 auf 31,5 Millionen beziehungsweise 35,5 Millionen Personen im Jahr 2050 sinken (bei einem unterstellen jährlichen positiven Wanderungssaldo von 100.000 bzw. 200.000 Zuwanderern und Rückkehrern).“95 Neben der de- mografischen Entwicklung ist bedeutsam, wie andere mittel- und langfris- tige Trends auf die Arbeitsmärkte einwirken werden. KLÖS/SCHARNAGEL nennen hier insbesondere die Globalisierung und die Informatisierung.96 Die Zahlen zeigen, dass mit einiger Wahrschein- lichkeit mittel- bis langfristig ein Fachkräftebedarf entstehen und bestehen bleiben könnte; nicht auszuschließen ist, dass die Bedarfsdeckung mit Fachkräften nur durch Änderungen der derzeitigen Bildungs- und Arbeits- marktpolitik gelingen wird. Aufgrund der Erkenntnis: „Bildung kann wie ei- ne Versicherung gegen sozialen Abstieg wirken...“97 wird von vielen Ex- perten eine bessere Verschränkung von Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik empfohlen. KLÖS/SCHARNAGEL gehen davon aus, dass ein gesell- 92 EICHHORST/MARX/THODE; 2009, S. 19. 93 Vgl. hierzu näher die Ausführungen in Abschnitt 4.2.1 der Untersuchung. 94 IAB, Kurzbericht Nr. 6/2009, S. 6. 95 KLÖS/SCHARNAGEL, 2009, S. 21. 96 Vgl. KLÖS/SCHARNAGEL, 2009, S. 21. 97 KLÖS/SCHARNAGEL, 2009, S. 26. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 25 schaftlicher Druck entstehen könnte, und zwar besonders auch auf die langzeitarbeitslosen Personen. „Die genannten Trends setzen vor allem weniger Qualifizierte unter Druck. ... Bei Geringqualifizierten weist Deutschland im OECD-Vergleich nach wie vor die höchste Arbeitslosen- quote und eine der niedrigsten Erwerbstätigenquoten auf.“98 Der o.a. Wettbewerb verschiedener Organisationsmodelle der Arbeitsförderung nach dem Sozialgesetzbuch und das Bemühen der Politik um effektivere Strukturen bei der Arbeitsvermittlung zeigen, dass – unabhängig von ak- tuellen wirtschaftlich negativen Entwicklungen – letztlich darum gerungen wird, langfristig ein höheres Erwerbstätigenpotenzial zu erreichen. Wie be- reits oben beschrieben, konnte dieses Ziel seit Einführung des Sozialge- setzbuches II zum 01.01.2005 teilweise erreicht werden; die Beschäfti- gungsquote erreicht mit 70,2 % im Jahr 2008 ihren bis dahin historischen Höchststand. VON BANDEMER/HILBERT merken an, dass Deutschland als ein sich „permanent selbst überfordernder ´Leistungsstaat´, der nicht zu hinrei- chenden Prioritätensetzungen in der Lage ist“99 gesehen werden könnte. Um diesem Dilemma zu entfliehen, „... wird eine Konzentration der Staats- tätigkeit auf Überlebensfragen, die die Zukunftsfähigkeit sichern, für erfor- derlich erachtet.“100 Diese Überlegung könnte auch für die Politik Anlass gewesen sein, in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II die zwei zuvor getrennten Systeme von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zusammenzuführen. Die damit verbundenen Probleme dürften zumindest in Ansätzen erkennbar gewesen sein. Neben Übergangsproblemen und deren Folgen wie „... unterschiedliche Kulturen von Kommunal- und Bun- desverwaltung in den Arbeitsgemeinschaften ... beeinträchtig(t)en die rei- bungslose Betreuung der Arbeitsuchenden“101 war auch mit Widerständen in Bezug auf grundsätzliche Änderungen der Arbeitsverwaltung zu rech- nen. KLENK weist exemplarisch auf die Ausgrenzung der bisher in der Ar- beitsverwaltung eingebundenen Sozialpartner hin. Die Änderung bezeich- 98 KLÖS/SCHARNAGEL, 2009, S. 22. 99 VON BANDEMER/HILBERT, 2005, S. 27. 100 VON BANDEMER/HILBERT, 2005, S. 27. 101 KLÖS/SCHARNAGEL, 2009, S. 24. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 26 net KLENK als „Kontinuitätsbruch“.102 Wurden vor Einführung des Sozial- gesetzbuches II sämtliche finanziellen Mittel, die für die Arbeitsförderung eingesetzt wurden, im Rahmen eines „korporatistischen Selbstverwal- tungsmodells“103 verwaltet, bestehen heute „... zwei unterschiedliche rechtliche Regelungskreise (Sozialgesetzbuch II und III) mit jeweils unter- schiedlichen Trägerstrukturen (Arbeitsgemeinschaft bzw. Optionskommu- nen und die Bundesanstalt für Arbeit) und unterschiedlichen Formen der Interessenrepräsentation.“104 Die Abschaffung der triparitätischen Beset- zung von Vertretungsorganen der Arbeitsverwaltung wurde mit Einführung des Sozialgesetzbuches II für dessen Regelungsbereich „... mit den Hartz- Reformen in aller Konsequenz vollzogen. ... Im Verwaltungsmodell der neuen Träger des Sozialgesetzbuches II (SGB II) sind die Sozialpartner nur noch als eine Interessengruppe unter vielen vertreten.“105 KLENK kommt zu dem Schluss: „Die jüngsten Arbeitsmarktreformen haben das Verhältnis zwischen den an der Arbeitsmarktpolitik beteiligten Verbänden, insbesondere zwischen Gewerkschaften und den Sozial- und Wohlfahrts- verbänden, neu justiert.“106 VON BANDEMER/HILBERT skizzieren die Folgen deutlicher: „In logischer Konsequenz hat der Anspruch des For- derns und Förderns in der zweiten rot-grünen Koalition auch Einzug in die ´Agenda 2010´ erhalten und für massive Polarisierung mit der klassischen sozialdemokratischen Wählerschaft geführt“.107 Ebenso wie die Wähler- schaft reagierten Institutionen: „..., regte sich gleichzeitig heftiger Wider- stand im sozialdemokratisch gewerkschaftlichen Lager.“108 Die Ausführungen zeigen, dass die Einführung der Grundsicherung für Ar- beitsuchende sowohl von einer hohen Zahl betroffener Bürgerinnen und Bürger als auch den von der Reform tangierten Institutionen kritisch bis ablehnend betrachtet wurde. 102 KLENK, 2009, S. 34. 103 KLENK, 2009, S. 34: „Die Träger der Arbeitsverwaltung haben Selbstverwaltungsor- gane, die triparistisch mit Vertretern der Gewerkschaften, der Arbeitgeber und der ´öffentlich Hand´ besetzt sind.“ 104 KLENK, 2009, S. 34. 105 KLENK, 2009, S. 35. 106 KLENK, 2009, S. 38. 107 VON BANDEMER/HILBERT, 2005, S. 34. 108 VON BANDEMER/HILBERT, 2005, S. 34. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 27 BALLKE fasst dies prägnant zusammen: „Es ist schon verrückt. Deutsch- land besitzt im Weltmaßstab eines der best ausgestatteten Grundsiche- rungssysteme für Erwerbslose und dennoch: Kritik und Missmut aller Or- ten.“109 Grund dafür sei das „... jedem Grundsicherungssystem für Er- werbslose inhärente Spannungsverhältnis...“110. Denn „... neben dem Ziel der Sicherung der Menschenwürde (ist, K.E.) immer auch ein Stück ´Unzufriedenheitsfaktor´ (quasi als Motor für den Einzelnen, sich von der Grundsicherung zu befreien) eingebaut.“111 1.4 Untersuchungsfragen Ausgehend von dem weiter oben dargestellten Untersuchungsziel112 stel- len sich insbesondere folgende Untersuchungsfragen: • Können signifikante Unterschiede im Ergebnis des Behördenhandelns innerhalb des Untersuchungsbereichs nachgewiesen werden? • Sind signifikante Unterschiede in der Intensität der Nutzung des Orga- nisationslernens durch die untersuchten Behörden erkennbar? • Kann im Untersuchungsbereich eine Beziehung zwischen der Intensi- tät des Organisationslernens und dem Handlungsergebnis nachgewie- sen werden? • Lässt sich eine Kausalität zwischen Organisationslernen und Effektivi- tät des Handelns erkennen? Von diesen konkreten Untersuchungsfragen ausgehend, können weitere Überlegungen angestellt werden: • Kann die Effektivität behördlichen Handelns ganz allgemein durch die Nutzung von Methoden, die der Theorie der Lernenden Organisation zugeordnet werden können, gesteigert werden? 109 BALLKE, 2009, S. 412. 110 BALLKE, 2009, S. 412. 111 BALLKE, 2009, S. 412. 112 Vgl. Abschnitt 1.2. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 28 • Können aufgrund der Untersuchungsergebnisse bestimmte Methoden, die der Theorie des Organisationslernens zugeordnet werden können, empfohlen werden, die sich als besonders effektivitätsfördernd erwie- sen haben? • Können aus den Untersuchungsergebnissen und dem Einbeziehen ei- nes über den engeren Untersuchungsbereich hinausgehenden Kontex- tes Empfehlungen für den Gesetzgeber abgeleitet werden, mit denen dieser die Effektivität behördlichen Handelns über seine Möglichkeiten der gesetzlichen Programmierung von Verwaltungsaufgaben positiv beeinflussen kann? • Der Untersuchungsbereich umfasst die Aufgabenwahrnehmung der komplexen Aufgabe „Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Sozialgesetzbuch II“.113 Diese Aufgabe wird zurzeit in drei verschiede- nen Organisationsformen wahrgenommen. Nur eine der Organisations- formen wird in der Untersuchung berücksichtigt. Aus Sicht des Gesetz- gebers könnte aber interessant sein, ob im Vergleich der drei Organi- sationsformen untereinander signifikante Unterschiede in der Effektivi- tät der Aufgabenerledigung bestehen. Sollte dies der Fall sein, müss- ten die Gründe näher analysiert werden. Im Kontext der Theorie der Lernenden Organisation wäre zu prüfen, ob die Zulassung von ver- schiedenen Organisationsformen zur Wahrnehmung einer Aufgabe positive Lerneffekte auslösen kann. Wäre dies so, könnten – nach wei- tergehenden Analysen – Empfehlungen herausgearbeitet werden, de- ren Übernahme der Gesetzgeber114 im Rahmen seiner Möglichkeiten zur gesetzlichen Programmierung des Verwaltungshandelns prüfen könnte. 113 Vgl. hierzu besonders die Ausführungen in Abschnitt 4 der Untersuchung. 114 Gesetzgeber in diesem Sinne ist nicht nur der Deutsche Bundestag, sondern alle Stel- len, die der Legislative zuzuordnen sind. Hierzu zählen die Landtage und auch die Stadt- /Gemeinderäte, Kreistage. Darüber hinaus könnten etwaig zu formulierenden Empfeh- lungen auch für Behörden selbst bedeutsam sein, und zwar dann, wenn sie im Verord- nungs- oder Erlasswege o.ä. tätig werden und hierbei einen organisatorischen Gestal- tungsspielraum besitzen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 29 • Schließlich wäre zu betrachten, ob die Anwendung der Theorie der Lernenden Organisation ein weiterer beachtenswerter Schritt in der Verwaltungsentwicklung sein könnte. Die Ergebnisse der Erhebung sollen also dahin gehend analysiert werden, ob Möglichkeiten zur Steigerung der Effektivität des behördlichen Han- delns im Zuständigkeitsbereich der Optionskommunen aufgezeigt werden können (Abschnitt 4.5). Endlich folgt aus der Gesamtschau von Deskripti- on und Analyse die Einordnung der Ergebnisse in den theoretischen Zu- sammenhang. Insbesondere ist die Frage zu beantworten, ob und wenn ja, in welchem Umfang die Nutzung von Methoden des Organisationsler- nens zur Erhöhung der Effektivität der Tätigkeit der Optionskommunen führt. Bei der Zusammenfassung der Ergebnisse (Abschnitt 5) ist auch ei- ne Übertragung der gebildeten Theorie auf andere Verwaltungsbereiche zu diskutieren. Sollte sich beispielsweise zeigen, dass die Kombination aus zeitlicher Befristung der Optionskommunen bei gleichzeitiger Schaf- fung einer Wettbewerbsposition zur Nutzung von Prinzipien der Lernenden Organisation führt und hieraus Effektivitätssteigerungen erreicht werden können, wäre die Prüfung der Sinnhaftigkeit einer Ausweitung dieses Or- ganisationsmodells auf andere Verwaltungsbereiche zu empfehlen. 1.5 Methodik der Untersuchung, Aufbau der Arbeit Die Methodik der Untersuchung orientiert sich an den Fragestellungen der Verwaltungswissenschaft im engeren Sinne.115 Diese umfasst die Elemen- te Deskription, Analyse und Theoriebildung. Die Untersuchung ist der Verwaltungswissenschaft im engeren Sinne zuzuordnen. Es werden Ver- waltungsphänomene beschrieben und erklärt. Ausgehend von der De- skription wird eine empirische Untersuchung durchgeführt. Anhand der Ergebnisse dieser Untersuchung wird eine Analyse vorgenommen, um die 115 Vgl. zur Abgrenzung der Einteilung der Verwaltungswissenschaft in die Bereiche der Verwaltungswissenschaft im engeren Sinne, der Philosophie der Verwaltung und der praktischen Verwaltungslehre EMDE, 2006, S. 26. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 30 gestellte Hypothese differenzierend betrachten zu können. Schließlich sol- len die Ergebnisse in den Theoriezusammenhang eingeordnet werden. Die Theoriebildung und somit auch die Theorie-Ergänzung müssen dem Komplexitätsgrad der Untersuchungsmaterie gerecht werden. LUHMANN führt bei der Entwicklung seiner Theorie der Verwaltungswissenschaft hierzu aus: „Eine Theorie kann der Praxis daher nur gerecht werden, wenn sie selbst ziemlich komplex, und das heißt: in ihren Grundbegriffen ziemlich abstrakt angelegt wird.“116 Als Quellen zur Beschreibung der Spezifika des Untersuchungsbereichs sollen insbesondere die Begründungen117 und Diskussionsbeiträge118 zur Arbeitsmarktreform („Hartz IV“) sowie die bereits vorliegenden Hartz IV- Evaluationsergebnisse119 und andere behördeninterne Quellen120 genutzt werden. Der Aufbau der Untersuchung orientiert sich an der dargestellten Metho- dik. In Abschnitt 2 wird die Theorie der Lernenden Organisation einschließlich typischer in diesem Zusammenhang genutzter Methoden beschrieben. Der folgende Abschnitt 3 beschreibt wichtige kommunale Verwaltungs- entwicklungen in der Bundesrepublik Deutschland seit Ende des Zweiten Weltkrieges, um zu analysieren, ob Organisationslernen bereits in der Vergangenheit zufällig oder bewusst zur Steigerung der Effektivität von Verwaltungshandeln eingesetzt wurde bzw. beigetragen hat. In Abschnitt 4 schließt sich die Deskription der Optionskommunen (Ab- schnitt 4.1) sowie die Arbeitsvermittlung (Abschnitt 4.2) in diesen an. Die vorgenommene empirische Erhebung bestehend aus einer schriftlichen Befragung aller Optionskommunen und vertiefenden Experteninterviews, 116 LUHMANN, 1966, S. 5. 117 Z. B. HARTZ u.a., 2002. 118 Z. B. LÜHMANN, 2005. 119 Z. B. ISE – Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften, 2007. 120 Z. B. die von den kommunalpolitischen Gremien beschlossenen Arbeitsmarktpro- gramme der Optionskommunen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 31 wird in Abschnitt 4.3 beschrieben. Die bisher bereits von Optionskommu- nen eingesetzten Methoden zur Steigerung der Effektivität sowie die dorti- gen Einschätzungen zum Organisationslernen werden mit der Erhebung ermittelt. Die Nutzung einer Erhebung ist den empirischen Forschungsme- thoden zuzuordnen. Diese werden vorrangig bei der wissenschaftstheore- tischen Grundposition des kritischen Rationalismus121 genutzt. Ziel der Er- hebung ist, aus den erhobenen Sachverhalten abzuleiten, ob Regel- mäßigkeiten oder Gesetzmäßigkeiten erkannt werden können, mit denen die Untersuchungsfragen beantwortet werden können. Hierbei ist Wert auf die Operationalisierung der Erhebungsergebnisse zu legen. Im Vorder- grund hierbei steht die messtechnische Erfassung von Methoden, die der Theorie des Organisationslernens zugeordnet werden können. Aus den operationalisierten Erhebungsergebnissen sind dann Rückschlüsse auf die erzielten Handlungserfolge zu ziehen. Ergänzt und überprüft werden sollen die Ergebnisse durch der Erhebung nachgeschaltete Experteninter- views. Eine Grundauszählung der Ergebnisse zum erhobenen Methodenspekt- rum des Organisationslernens ist als Anhang122 beigefügt, die Kommentie- rung der Ergebnisse erfolgt in Abschnitt 4.4. Von diesen Ergebnissen aus- gehend wird in Abschnitt 4.5 eine zusammenfassende Einschätzung der Möglichkeiten des Organisationslernens in Behörden vorgenommen. Abgeschlossen wird die Arbeit mit einer Interpretation des Untersu- chungsbefundes einschließlich der Erörterung von Transfermöglichkeiten der Befunde auf weitere Teile der öffentlichen Verwaltung (Abschnitt 5). 121 Vom Ansatz des Kritischen Rationalismus sind abzugrenzen der philosophisch- normative Ansatz und die Kritische Theorie. Eine Abgrenzung findet sich beispielsweise bei MINTKEN/EMDE, 2009, S. 22 ff. m.w.N. 122 Die Grundauszählung der Erhebung liegt der Arbeit als Anhang G bei. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 32 2 Theorie der Lernenden Organisation Ausgehend vom individuellen Lernen wird die Entwicklung der Theorie der Lernenden Organisation sowie deren Methoden dargestellt. Einen mögli- chen Zusammenhang zwischen dem individuellen und dem organisationa- len Lernen stellt beispielsweise EBERL heraus, denn „...ist der Lernbegriff von seinem Ursprung her an ein Individuum gekoppelt. Sein Anwendung auf Kollektive (Gruppen, Organisationen, Gesellschaft) kann deshalb nur metaphorischer Natur sein. So ist Lernen (mögliche) Metapher, um orga- nisationale Veränderungen von besonderer Qualität zu benennen.“123 2.1 Individuelles Lernen und Organisationslernen Im folgenden Abschnitt wird zunächst kurz die Prozedur des individuellen Lernens dargestellt. Hieran schließen sich Ausführungen zur Lernenden Organisation. Nach Klärung der Frage, ob es Lernende Organisationen gibt, wird der Prozess des organisationalen Lernens beschrieben. Hierbei wird auch eine Abgrenzung zur Organisationsplanung und zur Organisa- tionsentwicklung vorgenommen. Die Darlegung möglicher Gründe für un- terschiedliche organisationale Lernintensitäten geben erste Hinweise auf Determinanten, die bei der Modellbildung berücksichtigt werden sollten. Es schließt sich eine Beschreibung verschiedener Modelle des Organisa- tionslernens an; hierbei liegt der Schwerpunkt auf dem von ARGYRIS/SCHÖN entwickelten Modell. Die Prozedur des Lernens beschreibt Emde wie folgt: „Lernen ist eine re- lativ überdauernde Änderung des Verhaltenspotenzials, die durch Übung oder Beobachtung entsteht, nicht jedoch aufgrund angeborener Reakti- onstendenzen, Reifung oder temporärer Zustände.“124 123 EBERL, 1996, S. 105. 124 EMDE 2006, S. 17 m.w.N. sowie MINTKEN/SCHENK, 2004. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 33 Mit dieser Definition ist zumeist das individuelle Lernen gemeint. Anlässe für dieses individuelle Lernen können Rückwirkungen von Handlungen (indirektes Lernen), bewusste Lerneinstellungen (direktes Lernen) und Anstöße durch einen Anderen (Lehren) sein. Neben dem menschlichen Lernen können auch bei Tieren Lerneffekte eintreten. Individuelles Lernen resultiert vor allem daraus, „dass Menschen als ge- staltende Wesen betrachtet werden.“125 Der Gestaltung liegen unter- schiedliche Motive zugrunde. „Indem man diese Motive untersucht, kön- nen die Pläne zur Realisierung und Umsetzung erfasst werden.“126 ARGYRIS/SCHÖN gehen davon aus, dass jede beabsichtigte Handlung auf einer kognitiven Basis steht. Bedingung für die Handlungen sind somit Reflexionen von Normen und Strategien. Das individuelle Lernen ist nicht vorrangig auf das Verstärken oder Löschen von Verhaltensmustern ange- legt, es geht vielmehr um das Erzielen von Wissen. Es stellt sich die Frage, ob auch Organisationen127 in dem Sinne lernen können wie es unter dem individuellen Lernen verstanden wird. Traditionelle Betrachtungsweisen setzten das individuelle Lernen mit dem Organisationslernen gleich. Ausgangspunkt hierfür war, dass Organisatio- nen lernende Mitglieder benötigen und diese die Lernergebnisse den an- deren Mitgliedern zugänglich machen. Diese traditionelle Sichtweise stammt in erster Linie aus dem angelsächsischen Raum. KLIMECKI/ LAßLEBEN/THOMAE weisen darauf hin, dass diese Sichtweise der Ab- grenzung von individuellem und organisationalem Lernen nicht gerecht wird. Bereits Basisannahmen sind teilweise unterschiedlich. „Während Lernen auf individueller Ebene ein psychischer Vorgang ist, handelt es 125 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 13. 126 ARGYRIS, 1997, S. 260. 127 Nach der DIN EN ISO 9000 ist eine Organisation eine „Gruppe von Personen und Ein- richtungen mit einem Gefüge von Verantwortung, Befugnissen und Beziehungen.“ KOSIOL definiert Organisation als zielorientierte und dauerhafte „integrative Strukturie- rung von Ganzheiten oder Gefügesystemen“ (vgl. VAHS, 2007, S. 11). Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 34 sich beim ihm auf kollektiver Ebene um ein kommunikatives Phänomen ... .“ 128 „Seit den 1970er-Jahren hat sich der Begriff der ´Lernenden Organisation´ durchgesetzt. Eine Organisation gilt dann als lernend, wenn sie ihre Selbstverständlichkeiten kritisch betrachtet, Fremdbilder zur Kenntnis nimmt, Vergangenheit analysiert und Alternativen entwickelt, und wenn sich dies in der Organisationsstruktur und der Organisationskultur129 ab- bildet.“130 GRÜNING beschreibt zwar nicht explizit die Lernende Organi- sation, aber seine Ausführungen zur Systemtheorie zeigen, dass Reflexi- on und daraus abzuleitende Fortentwicklungen Kennzeichen für eine Bei- behaltung von Systemgleichgewicht sind: „Damit das System im Gleich- gewicht gehalten werden kann, benötigt es Rückmeldungen aus der Um- welt. Rückmeldungen sind aber auch innerhalb des Systems nötig, damit die einzelnen Subsysteme ihr Verhalten aufeinander abstimmen können – man spricht von Feedback. Wenn ein System sich aufgrund von Feedback an die Umwelt anpaßt, spricht man auch von Adaption.“131 EBERL bringt es mit den Worten „Die Fähigkeit zur Reflexion ist somit zentrale Voraus- setzung für Lernprozesse des Sozialen Systems“132 auf den Punkt. Inso- weit ist die Lernende Organisation eine anpassungsfähige, auf äußere und innere Reize reagierende Organisation. Auch SCHREYÖGG stellt fest: „Organisationen handeln in Bezug auf ihre Umwelt, beobachten die Kon- sequenzen ihrer Handlungen und Reaktionen ihrer Umwelt und bilden Theorien über die Gründe für die eingetretenen Änderungen.“133 Die oben gemachten Ausführungen zeigen, es kann Lernende Organisati- onen geben. 128 KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE, 1999, S.7. 129 Die Bedeutung, den Begriff „Organisationskultur“, „Verwaltungskultur“ o.ä. zu definie- ren, unterstreicht O´REILLY in seinen Ausführungen zur Motivation und sozialen Kontrol- le in Organisationen mit den möglichen negativen Folgen einer Nichtdefinition: „If culture ist to analyzed and managed, it is important that we be clear about what is meant by the term. Failure to clearly specify what ´culture´ is can result in confusion, misunderstanding, and conflict about its basic function and importance.” (O´REILLY, 2008, S. 86). 130 HERMANNS, 2007. 131 GRÜNING, 2000, S. 84. 132 EBERL, 1996, S. 128. 133 SCHREYÖGG, 2003, S. 545. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 35 Nach der Feststellung, dass es Lernende Organisationen dem Grunde nach geben kann, stellt sich die Frage, wie der Prozess des organisationa- len Lernens vonstattengeht. Bestehen nach den o.a. Reaktionen weiterhin Abweichungen zwischen dem gewünschten und dem tatsächlichen Zu- stand, setzt sich im Idealfall ein Lernzyklus in Bewegung. Da allein die Komplexität des Handelns – unabhängig davon, ob privatwirtschaftlich der öffentlich-rechtlich agiert wird134 – kaum den Zustand der Deckungs- gleichheit zwischen erwünschten und bestehendem Zustand auftreten las- sen wird, entsteht ein kontinuierlicher Lernprozess. Dieser gleicht der evo- lutionären Entwicklung. Eine derartige schrittweise und kontinuierliche Entwicklung wird von Teilen der Wissenschaft besonders für den öffentli- chen Bereich präferiert. SCHRIDDE kommt beispielsweise zu dem Schluss: „Der evolutionäre Wandel scheint angesichts der Besonderheiten des öffentlichen Sektors (rechtliche Beschränkung, politische Einfluss- nahme, öffentliche, häufig nicht marktgängige Leistungen, öffentliche Fi- nanzierung, geringe Autonomie, komplexe, unbestimmte, intangible und konfligierende Zielsetzungen) die angemessene Vorgehensweise zu sein.“135 Abzugrenzen ist das Organisationslernen insbesondere von der Organisa- tionsplanung und der Organisationsentwicklung.136 Die Organisationspla- nung bezieht sich in erster Linie auf die Struktur- bzw. Aufbauorganisation. Die Organisationsentwicklung dient vorrangig der Optimierung der Ge- 134 Die Grundsätze der lernenden Organisation sind nicht auf den wirtschaftlichen Be- reich beschränkt, sondern halten zunehmend auch bei öffentlich-rechtlichen Einrichtun- gen sowie bei Nicht-Regierungs-Organisationen Einzug. So geht die Europäische Kom- mission davon aus, dass „Organisationen voneinander lernen können, ob bei der Konzi- pierung und Umsetzung von Strategien oder bei der Durchführung konkreter Programme und Projekte und unabhängig davon, ob es sich um staatliche Behörden oder nichtstaat- liche Einrichtungen handelt und ob sie auf derselben oder unterschiedlichen Ebenen ar- beiten. Durch ständige Anpassung an ihr Umfeld und dessen sich verändernde Muster der Vielfalt entwickeln sie sich zu ´lernenden Organisationen´, die den sozialen Zusam- menhalt der Gesellschaften stärken, deren Teil sie sind.“ (EUROPÄISCHE KOMMISSI- ON, 2007). 135 SCHRIDDE, 2004, S. 51. 136 Zu den Begriffen „Organisationsplanung“ (Organisationsgestaltung) und „Organisati- onsentwicklung“ vgl. z. B. auch HOPP/GÖBEL, 2008, S. 222 ff. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 36 schäfts-/Arbeitsprozesse.137 Zu unterstreichen ist, dass sowohl Organisa- tionsplanung als auch Organisationsentwicklung Änderungen im Aufbau und bei den Abläufen jeweils als Ausnahme ansehen. Die Stabilität des Systems steht im Vordergrund. Dies gilt auch für die Organisationsent- wicklung, deren Ergebnisse auch zu Änderungen bei der Struktur führen können.138 Im Gegensatz hierzu ist Organisationslernen auf einen zumin- dest häufigen Wandel der Umgebungsbedingungen ausgelegt. „Durch kontinuierliche Lernprozesse wird der Wandel verstetigt, ein definierter An- fang und ein definiertes Ende der Veränderung wie bei der Organisations- planung und der Organisationsentwicklung läßt sich nicht mehr immer eindeutig erkennen.“139 Eine lernende Organisation wäre daher durch eine permanente Anpassung von Strukturen und/oder Arbeitsprozessen ge- kennzeichnet; die lernende Organisation ist idealerweise ein System, wel- ches sich ständig in Bewegung befindet. SCHRIDDE fasst die Entwicklung prägnant zusammen: „Der Wandel erscheint nicht mehr als Ausnahme, sondern als Regel, so dass dessen Gestaltung zu einem eigenständigen kritischen Erfolgsfaktor wird.“140 HARTMANN/BRENTEL/ROHN verknüpfen ergänzend Lernen und Inno- vation141 miteinander: „Das Lernen umfasst dabei potentiell eine Verände- rung der Organisationsstruktur und Arbeitsprozesse, eine Erweiterung und Veränderung von Wissen und schließlich eine beständige Innovationsbe- reitschaft und –fähigkeit zusammen mit der steten Bereitschaft, das eige- ne Handeln und die es strukturierenden Umstände zu untersuchen.“142 137 Vgl. EMDE, 2006, S. 112. 138 Vgl. z. B. die Ausführung von HOPP/GÖBEL, 2008, S. 231 ff., die in Bezug auf den Drei-Phasen-Ansatz (Phase 1: „Auftauen (unfreezing)“, Phase 2 „Verändern (moving)“, Phase 3 „Wiedereinfrieren (refreezing))“ von LEWIN besonders das „refreezing“ heraus- stellen, dieses „... beschäftigt sich mit der langfristigen Stabilisierung der umgesetzten Veränderungsmaßnahmen.“ 139 Vgl. auch EMDE 2006, S. 113 m.w.N. sowie MINTKEN/SCHENK, 2004. 140 SCHRIDDE, 2004, S. 9. 141 Der Begriff der Innovation wird seit Anfang des 20. Jahrhunderts besonders mit Jo- seph A. Schumpeter verknüpft. Unter Innovation wird etwas Neues oder eine wirtschaftli- che Entwicklung verstanden. Schumpeter nennt in diesem Zusammenhang beispielswei- se die Herstellung eines neuen Produktes, die Steigerung der Produktqualität, die Einfüh- rung neuer Produktionsmethoden, das Erschließen neuer Absatzmärkte, das Finden neuer Bezugsquellen und die Gestaltung einer Neuorganisation. Vgl. hierzu näher SCHUMPETER, Joseph A., S. 100 ff. 142 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 9. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 37 Derartige Prozesse sind also nicht im Voraus vollständig festgelegt. Dies träfe auch auf den Untersuchungsbereich dieser Untersuchung zu. Die kommunale Arbeitsförderung durch die deutschen Optionskommunen143 würde je nach dem Erneuerungsgrad von Strukturen und Prozessen als lernende Organisation einzustufen sein. In Bezug auf die oben skizzierte permanente Fortentwicklung von Strukturen und Prozessen, die eine ler- nende Organisation ausmacht, geht SCHOLZ in Bezug auf die Arbeits- markt- und Sozialpolitik auf kritische Distanz: „Dabei ist es keineswegs notwendig, ja sogar ausgesprochen schädlich, den Umbruch und die Er- neuerung zum Dauerzustand zu erheben. Permanente Reformen sind Un- fug.“144 Nach der vorgenommenen Darstellung der wesentlichen Prozesse des or- ganisationalen Lernens schließt sich die Frage an, warum Organisationen unterschiedliche Lernintensitäten aufweisen. Es ist zunächst auf die in der Organisation tätigen Menschen und deren Handeln einzugehen. Kommt es zu Reaktionen auf das Handeln der Or- ganisation durch die in ihr tätigen Menschen, könnten aus den Rückmel- dungen Änderungen des zukünftigen Verhaltens resultieren (z. B. bei ne- gativen Kundenreaktionen, zurückgehenden Auftragszahlen). Aus der Sicht der Mitarbeiter kann der Übergang zur Lernenden Organisation durchaus mit erhöhten Arbeitsanforderungen einhergehen. „Das Konzept des organisationalen Lernens ist in der Literatur nicht unumstritten, da es die ArbeitnehmerInnen stärker in die Pflicht nimmt und ihnen bspw. mehr Eigenverantwortung abverlangt. KritikerInnen stellen einen enormen Druck fest, der auf die ArbeitnehmerInnen wirkt.“145 Dies könnte von den Beleg- schaften öffentlicher Verwaltungen durchaus zum Anlass genommen wer- den, dem Organisationslernen skeptisch gegenüber zu stehen. Die dem Konzept des organisationalen Lernens immanente ständige Verände- rungsbereitschaft steht konträr zu den Beschäftigungsverhältnissen, die in 143 Vgl. hierzu Abschnitt 1.3 und die ausführlichen Ausführungen in Abschnitt 4. 144 SCHOLZ, 2008. 145 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 16. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 38 weiten Teilen des öffentlichen Dienstes vorzufinden sind. Unter Bezug auf die (bisherige) enge Kopplung des Beamtenbereiches an den Tarifbereich und der hohen gewerkschaftlichen Organisationsquote kommt SCHNEI- DER zu dem Ergebnis: „Trotz der Reformaktivitäten blieben die Arbeitsbe- ziehungen im öffentlichen Sektor über die Jahrzehnte sehr stabil.“146 Die Implementierung von Elementen des organisationalen Lernens stellt somit an das Einbeziehen der Mitglieder der Belegschaften besondere Heraus- forderungen. EBERL geht in diesem Kontext auch auf die Bedeutung der Beachtung der jeweiligen Organisationskultur ein. „Am schwierigsten flie- ßen neue Erkenntnisse in die Kultur einer Organisation ein. Hier wird das moralische Wissen der Organisation repräsentiert. Geteilte Werte sind die Grundvoraussetzungen für jede Form menschlicher Gemeinschaft.“147 Dies gilt auch und besonders für die Ebene der Führungskräfte. HAL- LER/PFREUNDSCHUH arbeiten heraus, dass auch in den Reihen der Leitungskräfte ein höherer Arbeitsdruck auftreten könne. In ihren Ausfüh- rungen zum „Management des permanenten organisatorischen Wan- dels“148 nennen sie die Anforderungen an Führung, denn diese bestehe „... nicht mehr im Wesentlichen darin, Arbeit vorzubereiten, Aufgaben zu verteilen und das Tagesgeschäft zu koordinieren, sondern darin, Rah- menbedingungen zu schaffen, die es normal intelligenten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ermöglichen, ihre Aufgaben selbstständig und effizient zu erfüllen.“149 Besonders das implizite Wissen - also das aus der Erfahrung abgeleitete Wissen - der Mitglieder einer Organisation kann für die Zwecke des Orga- nisationslernens genutzt werden. EBERL zeigt die Mindestbedingungen für die Nutzung des Wissens der Mitglieder auf. „Damit die individuellen zu organisational akzeptierten Erkenntnissen werden können, sind Kommu- nikationsprozesse notwendig. ... Insofern steht nicht ein Transfer, sondern 146 SCHNEIDER, 2007, S. 34 f. 147 EBERL, 1996, S. 117. 148 HALLER/PFREUNDSCHUH, 2009, S. 211. 149 HALLER/PFREUNDSCHUH, 2009, S. 211 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 39 eine Transformation individueller in organisationale akzeptierte Interpreta- tionen im Vordergrund.“150 Beim Organisationslernen muss darüber hinaus besonders berücksichtigt werden, dass die Lernprozesse von Menschen gesteuert und erlebt wer- den. Der „Faktor Mensch“ ermöglicht kein „reines“ Lernen. So gehen ARGYRIS/SCHÖN in ihrer Aktionstheorie davon aus, dass zwischen der Wahrnehmung eigener Handlungen eines Menschen und dem tatsächli- chen Verhalten Diskrepanzen bestehen. „Die Aktionstheorie kann zwei Formen annehmen ...: Mit vertretener Theorie (´espoused theory´) meinen wir die Aktionstheorie, die hervorgebracht wird, um ein bestimmtes Aktivitätenmuster zu erklären oder zu rechtfertigen. Mit handlungsleitender Theorie (´theory-in-use´) meinen wir die Aktionstheorie, die in der Durch- führung dieses Aktivitätenmusters stillschweigend enthalten ist. Eine handlungsleitende Theorie ist nichts `Gegegebenes´. Sie muss aus der Beobachtung des fraglichen Aktionsmuster konstruiert werden.“151 ARGYRIS/SCHÖN haben einen Lernzirkel entwickelt, der vier Stationen enthält.152 Dieser Lernzirkel soll sowohl für das individuelle Lernen als auch für Organisationslernen gelten: Zu Beginn des Lernvorganges wird die Wirksamkeit einer Maßnahme ermittelt (discovery). Bei auftretenden Problemen werden bei der zweiten Station Lösungsmöglichkeiten erarbei- tet (invention). Die dritte Station dient dann der Umsetzung der ausge- wählten Lösungsoption (production). Die Prüfung der erzielten Wirkungen stellt die vierte Station dar (evaluation and generalization). Aus der Wir- kungsanalyse kann wiederum resultieren, dass erneut die erste Station (discovery) betreten wird. ARGYRIS/SCHÖN differenzieren bei ihrem Lernzirkel – wie auch insgesamt bei ihren Ausführungen zum organisatio- nalen Lernen – nicht zwischen privaten und öffentlichen Unternehmen bzw. Verwaltungen. Ihre Untersuchungen haben sie nahezu ausschließ- lich in privatwirtschaftlichen Unternehmen durchgeführt. Es ist daher zu- nächst zu prüfen, ob eine Übernahme dieses Konzeptes auf die öffentliche 150 EBERL, 1996, S. 115. 151 ARGYRIS/SCHÖN, 1999, S. 26. 152 ARGYRIS/SCHÖN, 1982, S. 160 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 40 Verwaltung zielführend sein kann. SCHRIDDE hat in diesem Kontext aus- geführt, „.. und die Anpassung der aus der Privatwirtschaft entlehnten In- strumente an die Funktionsbedingungen des öffentlichen Sektors stellen die eigentliche Achillesferse der Verwaltungsreformen dar.“153 Insoweit muss kritisch hinterfragt werden, ob ihr Modell der Lernenden Organisati- on auch für öffentliche Verwaltungen anwendbar ist. Vergleicht man bei- spielsweise die oben genannten Schritte des Lernzirkels mit dem Mana- gementkreislauf154, der von der KGSt für kommunales Handeln als be- deutsam angesehen wird, erkennt man deutliche Übereinstimmungen bei- der Modelle. Dies gilt auch für die von der KGSt erarbeiteten „Zielfelder“ im Rahmen von Verfahren zur Förderung der Produktkritik155. Hier hat die KGSt die von ARGYRIS/SCHÖN u.a. erarbeiteten abstrakten wissen- schaftlichen Erkenntnisse in Empfehlungen für das kommunale Handeln umgesetzt. Im Ergebnis können die von ARGYRIS/SCHÖN in privatwirtschaftlichen Unternehmen gewonnenen Erkenntnisse, die für die Entwicklung und Fortschreibung der Theorie der Lernenden Organisation von Gewicht sind, grundsätzlich auch auf Systeme der öffentlichen Verwaltung übertragen werden. Die Adaption darf allerdings nicht unkritisch vorgenommen wer- den; Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung156 sind – soweit möglich – zu berücksichtigen. Im Rahmen dieser Untersuchung ist beispielsweise von Bedeutung, ob bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende eine dem Begriff „Markt“ entsprechende Wettbewerbssituation zu bejahen oder zu verneinen ist.157 153 SCHRIDDE, 2004, S. 47. 154 Vgl. zum Managementkreislauf z. B. KGSt-Bericht Nr. 8/2000, S. 12. 155 Vgl. hier die Ausführungen in Abschnitt 2.2.5 der Arbeit. 156 Eine Besonderheit sind zum Beispiel die bei vielen öffentlichen Aufgaben bestehen- den Gebietsmonopole („örtliche Zuständigkeit“) bei Produkten/Dienstleistungen, bei de- nen die Bürgerinnen und Bürger einem Kontrahierungszwang unterliegen (z. B. bei der Abfallbeseitigung, der Arbeitsvermittlung nach dem Sozialgesetzbuch II, der Einholung von Baugenehmigungen, der Beantragung von Erziehungsgeld etc.). 157 Vgl. hierzu die Ausführung in Abschnitt 4.1 der Untersuchung. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 41 Im Folgenden werden verschiedene Modelle des Lernens in Organisatio- nen im Überblick beschrieben. Nach SHRITVASTAVA158 lassen sich vier grundlegende Konzeptionen in Bezug auf das organisationale Lernen ausmachen. Neben dem organisa- tionalen Lernen als Adaption, dem organisationalen Lernen als das Teilen von Annahmen, dem Organisationslernen als dem Aufbau und die Ent- wicklung einer Wissensbasis steht das organisationale Lernen als instituti- onalisierte Erfahrung. Die Lernende Organisation nach SENGE159 entsteht, wenn fünf Vorge- hensweisen (Disziplinen) angewendet werden: Personal Mastery (indivi- duelle Reife), Mental Models (mentale Modelle), Shared Visioning (ge- meinsame Vision), Team Learning (Lernen im Team) und Systems Thinking (Denken in Systemen). SENGE geht davon aus, dass alle fünf Disziplinen genutzt werden müssen, damit eine lernende Organisation entstehen bzw. seine Wirkungen entfalten kann. Die zwischen den Diszip- linen bestehenden Interdependenzen können zu einem Entwicklungspro- zess führen, mit dem die Fähigkeiten der Organisation schrittweise ange- hoben werden. EBERL differenziert in zwei bedeutende Lernebenen. So könne man „... grundsätzlich zwei Lernniveaus unterscheiden: Ein ´konventionelles´ Ler- nen, das innerhalb der bestehenden Normen versucht, Verbesserungen durchzuführen und ein ´unkonventionelles´ Lernen, das bestehende Re- geln und Normen grundsätzlich hinterfragt und sich damit außerhalb be- stehender Konventionen bewegt.“160 Die von ARGYRIS/SCHÖN entwickelte und bereits oben skizzierte Akti- onstheorie besagt, dass nicht nur Individuen lernen können, sondern auch Organisationen als Ganzes über Lernfähigkeit verfügen. Nach diesem Lernkonzept sollen Menschen in Organisationen befähigt werden, effektiv und verantwortungsvoll zu lernen und zu handeln. ARGYRIS geht davon 158 Vgl. SHRIVASTAVA, 1983. 159 Vgl. SENGE, 1998. 160 EBERL, 1996, S. 166. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 42 aus, „dass solch ein Ziel die menschliche Kompetenz, das Vertrauen und die Effizienz fördert und gleichzeitig die Organisationen innovativer, flexib- ler und effektiver werden lässt.“161 Allerdings wird kein zwingender Zu- sammenhang zwischen dem organisationalen Lernen und einer Steige- rung der Effektivität hergestellt. ARGYRIS/SCHÖN beschreiben das Organisationslernen im Rahmen ihres Modells wie folgt: „Organisationales Lernen findet statt, wenn Einzelne in einer Organisation eine problematische Situation erleben und sie im Na- men der Organisation untersuchen. Sie erleben eine überraschende Nichtübereinstimmung zwischen erwarteten und tatsächlichen Aktionser- gebnissen und reagieren darauf mit einem Prozess von Überlegungen und weiteren Handlungen; dieser bringt sie dazu, ihre Vorstellungen von der Organisation oder ihr Verständnis organisationaler Phänomene abzuän- dern und ihre Aktivitäten neu zu ordnen, damit Ergebnisse und Erwartun- gen übereinstimmen, womit sie die handlungsleitende Theorie (theory-in- use) von Organisationen ändern. Um organisational zu werden, muss das Lernen, das sich aus Untersuchungen in der Organisation ergibt, in den Bildern der Organisation verankert werden, die in den Köpfen ihrer Mit- glieder und/oder den erkenntnistheoretischen Artefakten existieren (den Diagrammen, Speichern und Programmen), die im organisationalen Um- feld angesiedelt sind.“162 Aus dieser Definition lassen sich verschiedene Lernebenen ableiten. Die Differenzierung soll anhand des Ebenenmodells von ARGYRIS/SCHÖN deutlich gemacht werden.163 Hierbei werden in der ersten Ebene („single loop learning“ oder auch „Ein- schleifen-Lernen“) aufgrund von Rückmeldungen Teile des Organisations- verhaltens überprüft und gegebenenfalls geändert. „Entsprechen die Handlungsergebnisse nicht den Erwartungen, so wird das Handeln der Organisation angepasst, ohne dass jedoch die zugrunde liegenden Ziele 161 ARGYRIS, 1997, S. 7. 162 ARGYRIS/SCHÖN, 1993, S. 31 f. 163 Vgl. ARGYRIS/SCHÖN 1978 und 2006. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 43 und Grundannahmen in Frage gestellt werden.“164 ARGYRIS/SCHÖN ge- hen davon aus, dass single loop learning stattfindet, wenn „... members oft the organization respond to changes in the internal and external environ- ments oft the organization by detecting errors which they then correct so as to maintain the central features of organizational theory-in-use… .”165 SCHRIDDE166 bezeichnet das single loop learning auch als reaktives Ler- nen oder Anpassungslernen. KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE sprechen von „Verbesserungslernen“.167 Innovationsprozesse werden mit dem sin- gle loop learning nicht initiiert. „Single loop learning bezieht sich eher auf Routineprozesse,...“168 oder „Die Weiterentwicklung der organisationalen Wissensbestände verläuft eher punktuell und zeitigt keine grundsätzlichen Folgen für das Selbstverständnis der Verwaltung“169. Eine kritische Selbstanalyse wird beim Einschleifen-Lernen noch nicht in einer Tiefe vor- genommen, die über die Anpassung von Routineprozessen hinausgehen würden. Aber gerade erst die Reflexion ermöglicht auch das Erkennen von Lernbarrieren170, die das Lernen behindern. Lernbarrieren müssen über- wunden werden; erst dann ist Organisationslernen möglich. Dies ist beim einschleifigen Lernen („single loop learning“) nicht grundsätzlich der Fall. Es werden lediglich Handlungsstrategien angepasst, es werden aber nicht „... die den Aktionsstrategien zu Grunde liegenden Annahmen revidiert und gegebenenfalls verändert.“171 Beim „double loop learning“ (Doppelschleifen-Lernen) werden bei Rück- äußerungen die Basisannahmen der Organisation überprüft und evtl. an- gepasst. Die Reflexion ist ein unerlässlicher Baustein, um organisationales 164 SCHRIDDE, 2004, S. 42. 165 ARGYRIS/SCHÖN, S. 18. 166 Vgl. SCHRIDDE, 2004, S. 42. 167 KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE, 1999, S. 21. 168 SCHRIDDE, 2004, S. 42. 169 KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE, 1999, S. 21. 170 SCHEFF hat sechs typische Lernbarrieren kleiner und mittlerer Unternehmen erkannt: 1. Bedeutung von Wissen als Ressource wird verkannt; 2. Konzentration auf das Tages- geschäft und mangelnde strategische Orientierung; 3. Organisationale Lernprozesse vollziehen sich sehr oft unbewusst und ungesteuert; 4. Ausrichtung des Lernens nur auf fachliche Inhalte und schnelle Umsetzbarkeit; 5. Lernaktivitätsniveau ist stark von der Einstellung der Führungskräfte und der Leitungsebene abhängig; 6. Lerninstrumentarien nur rudimentär vorhanden, hohe Transferverluste (SCHEFF, 2001, S. 23 f.). 171 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 29. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 44 Lernen zu ermöglichen. „Vertiefte Reflexionsfähigkeit ist ein unabdingba- rer Bestandteil von höherwertigem Lernen.“172 Diese Reflexionsbereit- schaft muss ausgeprägt sein und von den Mitgliedern der Organisation mitgetragen werden, denn es sind „... individuelle und organisationale Zielsetzungen offenzulegen, zu hinterfragen,... .“173 KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE stellen hierzu fest: „Die organisationalen Wissensbestände werden weitreichend verändert, was Konsequenzen bis in das Selbstverständnis der Verwaltung nach sich zieht.“174 ARGY- RIS/SCHÖN selbst gehen davon aus, dass double loop learning bes- timmte Prozesse bezeichnet, und zwar „... those sorts of organizational in- quire which resolve incompatible organizational norms by setting new priorities and weigthings of norms, or by restructing the norms themselves togehter with associated strategies and assumptions… .”175 SCHRIDDE weist mit dem alternativen Begriff des „Veränderungslernens“176 auf das Potenzial des double loop learning hin. So ist ein Kennzeichen des Orga- nisationslernens in Gestalt des Doppelschleifen-Lernens „... auch das ´Verlernen´ bzw. ´aktive Entlernen´ bisheriger Handlungstheorien und – routinen.“177 Wie oben gezeigt, findet „Verlernen“ und „aktives Entlernen“ in der Stufe des Einschleifen-Lernens noch nicht statt. Das Doppelschleifen-Lernen „... erfordert das Aktivieren unterschiedlicher Lernvorgänge, die kognitive Zusammenhänge auflösen, verändern und neu bilden.“178 So geht es beim double loop learning gerade nicht um die weitere Professionalisierung von Arbeitsprozessen zur Erstellung eines bestimmten Produktes, sondern eher um die Frage, ob das gewählte Pro- dukt überhaupt das richtige ist. Fragestellungen dieser Art können von Systembeteiligten als kritisch eingestuft werden. SCHRIDDE hebt hierzu hervor, dass mit dem Doppelschleifenlernen „... verbunden sind Machtfra- 172 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 6. 173 SCHRIDDE, 2004, S. 42. 174 KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE, 1999, S. 22. 175 ARGYRIS/SCHÖN, 1978, S. 18. 176 Vgl. SCHRIDDE, 2004, S. 42. 177 SCHRIDDE, 2004, S. 42. 178 SCHRIDDE, 2004, S. 43. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 45 gen, Konflikte und Widerstände (auf der individuellen, kollektiven und or- ganisationalen Ebene).“179 Beim Deuterolernen wird das Lernverhalten der Organisation reflektiert und bei Bedarf geändert.180 Nach ARGYRIS/SCHÖN heißt Deuterolernen, dass „... its members learn about organizational learning and encode their results in imagines and maps. The quest for organizational learning capac- ity must take the form of deutero-learning; most particularly about the inte- ractions between the organization´s behavioral world and its ability to learn.”181 SCHRIDDE182 bezeichnet das Deuterolernen auch als Metaler- nen. Hierbei wird das Durchlaufen der Schleifen beim single loop learning und beim double loop learning selbst analysiert und reflektiert, um zu Ver- besserungen zu gelangen. Mit der Lernfähigkeit einer Organisation ist folglich gemeint, „... dass die Frage, was und wie gelernt wird, selbst zum Gegenstand organisationaler Entscheidungen werden kann.“183 Das Deuterolernen stellt die höchste Stufe des organisationalen Lernens dar, es ist das eigentliche Organisationslernen. Die bereits bei der Stufe des double loop learnings angerissenen Problemlagen dürften beim Deuterolernen noch intensiver zu Tage treten. Die drei Lernebenen sind in der folgenden Grafik184 im Überblick darge- stellt: Abb. 4: Lernebenen nach ARGYRIS/SCHÖN 179 SCHRIDDE, 2004, S. 43. 180 Vgl. EMDE 2006, S. 115 f. m.w.N. sowie MINTKEN/SCHENK, 2004. 181 ARGYRIS/SCHÖN, 1978, S. 29. 182 Vgl. SCHRIDDE, 2004, S. 43. 183 SCHRIDDE, 2004, S. 43. 184 Vgl. EMDE, 2006, S. 116. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 46 Die Lernende Organisation ist gekennzeichnet durch ihren hohen Grad an Lern- und Wandelfähigkeit. Nach SCHRIDDE ist „Das wesentliche Charak- teristikum der Lernenden Organisation ... ihr Umgang mit Dynamik, Dis- kontinuität, Komplexität und Unsicherheit.“185 Abschließend sind noch die gegenwärtig in der Literatur anzutreffenden Problemstellungen in Bezug auf das organisationale Lernen in der Verwal- tung zu benennen. SCHRIDDE186 nennt hier in seiner Zusammenfassung verschiedene Punkte. Zunächst wird auf die wachsende Kontingenz und Vergänglichkeit von Organisationsstrukturen hingewiesen, die sich auf die Veränderungsprozesse auswirken; hierdurch entstünden neue Entschei- dungserfordernisse, allerdings fehlten hierbei die notwendigen Entschei- dungskriterien. Zweitens stehen die in Verwaltungssystemen typischen stabilen Strukturen der Notwendigkeit der Desorganisation des Organisa- tionslernens entgegen. Drittens verweist SCHRIDDE darauf, dass in Be- zug auf lernende Verwaltungssysteme die bestehenden Kompetenzen der Verwaltung selbst außer Acht gelassen werden. Die Kompetenzverteilung zwischen Politik und Administration lasse ein von der Verwaltung initiiertes Lernen nicht in allen Fällen zu. Dies dürfte gerade für die höheren Lern- ebenen der Fall sein. In diesem Kontext könnten die aufgrund des Organi- sationslernens als notwendig betrachteten Reformen oder Änderungen nicht in allen Fällen von der Verwaltung veranlasst werden; verschiedent- 185 SCHRIDDE, 2004, S. 45. 186 Vgl. SCHRIDDE, 2004, S. 62 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 47 lich müsse auf ein entsprechendes „geöffnetes Reformfenster“ gewartet werden. Diese Hemmnisse des Organisationslernens in der Verwaltung „... könn- ten jedoch als Antriebsfeder organisationalen Lernens begriffen werden. Entscheidend für den weiteren Reformprozess wird es daher sein, die bis- herigen Reformprojekte in den Mittelpunkt reflexiven Lernens sowohl in- nerhalb der Verwaltung als auch zwischen Politik und Verwaltung zu stel- len, um Lernbarrieren und –störungen zu überwinden.“187 Der von SCHRIDDE angeführten „Antriebsfeder“ sind geeignete Methoden zuzu- ordnen, die das organisationale Lernen ermöglichen bzw. unterstützen können. Einige der Methoden werden im folgenden Abschnitt kurz be- schrieben. 2.2 Methoden des Organisationslernens In diesem Kapitel werden typische Methoden des Organisationslernens kurz erläutert. Allen Methoden ist gemein, dass sie die Notwendigkeit von Rückäußerungen bzw. Rückkoppelungen aufweisen, denn nur dann kön- nen die entsprechenden Organisationen „... Rückschlüsse aus der Wir- kung ihres bisherigen Entscheidungsverhaltens ziehen.“188 Bereits in Ab- schnitt 2.1 wurde ausgeführt, dass SCHRIDDE u.a. die kritische Selbstbe- trachtung, die Analyse der Vergangenheit und die Entwicklung von Alter- nativen als Kennzeichen einer Lernenden Organisation ansieht.189 Auch SCHREYÖGG sowie GRÜNING gehen davon aus, dass organisationales Lernen die Beobachtung der eigenen Handlungen, eine vorzunehmende Selbstreflexion und hieraus abzuleitende Fortentwicklungen des Systems oder von Arbeitsprozessen erfordert.190 Hieraus ist abzuleiten, dass Orga- nisationslernen nur dann stattfinden kann, wenn Methoden genutzt wer- 187 SCHRIDDE, 2004, S. 65. 188 SCHRIDDE, 2004, S. 14. 189 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 2.1 der Untersuchung. 190 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 2.1 der Untersuchung. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 48 den, die es der Organisation bzw. deren Mitgliedern auch ermöglichen, derartige Betrachtungen und Analysen vornehmen zu können. Hierbei kann es sich auch um Methoden handeln, die der Organisationsentwick- lung/Organisationsplanung förderlich sind. Im Gegensatz zur Organisati- onsentwicklung/Organisationsplanung, die Änderungen bei Strukturen und Prozessen eher als Ausnahme ansehen, sind die Methoden beim Organi- sationslernen für einen permanenten Wandel des jeweiligen Systems und der vorzufindenden Arbeitsprozesse einzusetzen.191 Hierbei können die erhobenen Daten bzw. ermittelten Erkenntnisse durchaus identisch sein; entscheidend ist dann die Art der Verarbeitung des erlangten Wissens. Hier ist die Weiche zu stellen, die entweder den Weg zur Organisations- entwicklung/Organisationsplanung weist oder in Richtung Organisations- lernen führt. Entscheidend sind mithin die zu ziehenden Schlussfolgerun- gen bzw. deren Intensität und auch der Wille zur Durchsetzung im Sinne einer Verstetigung des Wandels. ANTAL/DIERKES formulieren die beiden Richtungen, die die Weichenstellung nehmen kann wie folgt: „Demnach bedeutet Organisation eine Reduzierung von Vielfalt, während Lernen notwendigerweise mit einer Steigerung von Vielfalt einhergeht.“192 In die- sen Zusammenhang ist auch der bereits weiter oben erläuterte von ARGYRIS/SCHÖN entwickelte Lernzirkel zu betrachten.193 Die zur Förde- rung des organisationalen Lernens einzusetzenden Methoden müssen diesem Lernzirkel genügen. Mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells in seinen verschiede- nen Ausprägungen seit Anfang der 90er Jahre wurden zwar viele der fol- genden Methoden bereits eingeführt. In den meisten Fällen wurde aber kein ausdrücklicher Zusammenhang zum organisationalen Lernen herge- stellt. Besonders eine aktive Verknüpfung mit dem Wissensmanagement ist bisher nur in geringem Ausmaß vorgenommen worden. Nach PAWLOWSKY ist Wissensmanagement „die Förderung des Prozesses organisationalen Lernens, um die Organisation zu optimieren. Wissen und 191 Auf die Abgrenzung von Organisationsentwicklung/Organisationsplanung und Organi- sationslernen wurde bereits in Abschnitt 2.1 der Untersuchung eingegangen. 192 ANTAL/DIERKES, 2001, S. 11. 193 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 2.1 der Untersuchung. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 49 Lernen sind zwei Seiten einer Medaille.“194 KÜHNLEIN weist darauf hin, dass „... die Verwaltungsumstrukturierung in den Kommunen insgesamt an einem kritischen Punkt gekommen ist. Bei der Einführung der Neuen Steuerungsmodelle ergeben sich in vielen Kommunen erhebliche Umset- zungsprobleme.“195 Ein Grund hierfür könnte die nicht ausreichende Nut- zung des organisationalen Lernens sein. Zudem ist zu berücksichtigen, dass häufig übersehen wurde, dass Organisationslernen auch das Lernen von schlechten oder für die Organisation schädlichen Verhaltensmuster beinhalten kann. Es muss bedacht werden, dass Organisationslernen nicht zwangsläufig positive Ergebnisse hervorbringt. So wird beispielswei- se nicht immer der Faktor Macht ausreichend berücksichtigt. Gelernt wer- den können schließlich auch Abschottung oder Widerstand. Für die Wirk- lichkeit in Organisationen ist dies von besonderer Bedeutung, denn: „In ei- nem richtig verstandenen Lernprozess geht es um die Stärkung der Ei- genverantwortung durch ein geschärftes Bewusstsein über eigene Prakti- ken und Denkweisen wie auch über eigene Abwehrmechanismen wie Maßnahmen des Selbstschutzes und des Vertuschens.“196 In diesem Zu- sammenhang sind auch die Erkenntnisse von ARGYRIS/SCHÖN zu be- trachten, aufgrund derer zwischen der Wahrnehmung eigener Handlungen und dem wirklich verfolgten Handeln Abweichungen auftreten können. „Die Autoren unterscheiden deshalb eine tatsächlich verwendete (hand- lungsleitende) Handlungstheorie (theory-in-use), welches das von außen beobachtbare Handeln eines Menschen beschreibt, von einer vertretenen Handlungstheorie (espoused theory), von der das Individuum glaubt, es hätte nach ihr gehandelt.“197 SCHRIDDE kommt in einer Analyse zu dem Ergebnis, dass „Der Ansatz von Argyris und Schön auf die Notwendigkei- ten verweist, Abwehrverhalten und Lernblockaden zu verstehen und zu überwinden, um lernförderliche Rahmenbedingungen (Kulturen, Struktu- 194 PAWLOWSKY, 2001, S. 4. 195 KÜHNLEIN, 1999, S. 68. 196 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 6. 197 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 13 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 50 ren und Prozesse) zu schaffen, unter denen ein produktives Denken und anspruchsvolles organisationales Lernen möglich wird.“198 Organisationslernen geschieht im Regelfall nicht ohne einen bewussten Anstoß.199 Auch führen Lerneffekte auf niedrigen Ebenen häufig nicht da- zu, dass die Effektivität des Handelns verbessert wird. Beispiele aus der Praxis technischer Entwicklungen zeigen dies. So gelangen rd. 85% bis 95% aller technischen Entwicklungen nie zur Marktreife.200 Erfolg ist hier die Ausnahme, das Scheitern offensichtlich die Regel. Besonders große Fehlschläge treten nach der Auswertung ein, wenn private Unternehmen mit hohen Subventionen gefördert werden. Zwischen gewährter Subventi- on und dem „Verzicht“, bewusst Lerneffekte herbeizuführen, scheint ein kausaler Zusammenhang zu bestehen. Wenn die Notwendigkeit zum Ler- nen erkannt wird, ist bereits der Misserfolg abzusehen. Als Beispiele wer- den genannt: der nie in Betrieb gegangene „Schneller Brüter“, der stillge- legte Hochtemperaturreaktor THTR-300, die nur in Schanghai zum Echt- betrieb gebrachte Magnetschwebebahn „Transrapid“. Bei Letzterer war die Eigendynamik des Projektes so groß geworden, dass kein Ende gesetzt wurde bzw. nicht mehr gesetzt werden konnte. Auch als konventionelle Züge mit immer höherer Geschwindigkeit fahren konnten (z. B. ICE 3) und Flugreisen immer günstiger wurden („Billigflüge“), wurde an der Erprobung der Magnetschwebetechnik auf einer Teststrecke festgehalten, ohne dass weitere technische Fortschritte erzielt wurden. Der genannte kausale Zu- sammenhang zwischen Subvention und „aktivem Nichtlernen“ ist in dem hier genannten Kontext nicht wissenschaftlich untersucht worden; die Er- kenntnis wird aus den untersuchten Beispielen abgeleitet. Es lassen sich auch subventionierte Entwicklungen finden, die erkennbar Fortschritte, al- so Lernergebnisse, hervorgebracht haben. Hingewiesen sei beispielswei- se auf die staatlichen Beihilfen für den Einsatz umweltfreundlicher Ener- 198 SCHRIDDE, 2004, S. 15. 199 Vgl. z. B. EMDE, 2006, S. 151. EMDE weist nach, dass für die erwünschten Lernpro- zesse im Rahmen des Organisationslernens vergleichbare Überlegungen angestellt wer- den wie bei der Planung und Analyse organisierter Lernprozesse für Individuen. Typische Schritte hierbei sind Auswahl und/oder Entwicklung der Diagnose der Ausgangslage, der Ziele, der Methoden und zur Erfolgskontrolle nutzbare Verfahren. 200 Vgl. Wochenzeitung DIE ZEIT, 2008, Ausgabe Nr. 15 vom 03.04.2008. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 51 giequellen wie der Windkraft. Hier sind signifikante technische Entwicklun- gen erreicht worden. Fraglich ist dann wiederum, ob die hohen Subventio- nen noch effektivere und schneller zum Tragen kommende Entwicklungen vermieden haben. Bei den folgenden Methoden ist zu beachten, dass diese für sich allein nicht zwingend organisationales Lernen ermöglichen. Grund hierfür ist auch, dass es sich nicht um Komponenten handelt, die ausschließlich um des Lernens willens kreiert wurden. Über spezifische Instrumente zur Ope- rationalisierung des Organisationslernens liegen bislang keine Veröffentli- chungen vor. „Bislang existieren in der Organisationsforschung kaum In- strumente, mit dem Lern- oder die Innovationsbereitschaft in Unternehmen eingeschätzt werden können.“201 Erst aus dem Zusammenspiel verschie- dener Methoden kann zurzeit auf das Organisationslernen geschlossen werden. KÜHNLEIN beschreibt dies anschaulich als „Diese Maßnahmen .... machen die ´Was´-Komponente aus. Sie erklären, was Organisationen tun auf dem Weg zur Lernenden Organisation. Entscheidender ist jedoch das ´Wie´, also: Wie werden diese Programm initiiert? Wie werden sie durchgeführt? Wie werden die Lernenden in den Prozess einbezogen? Wie werden lernbehindernde Verhaltensweisen und Strukturen ausfindig gemacht und aufgelöst? Wie werden die für das Lernen wichtigen ´kognitiven Bilder´, ´Karten´ und gemeinsam getragene ´mentale Modelle´ generiert?“202 Die unten aufgeführten Methoden des Organisationslernens sind bei der späteren Analyse auch darauf hin zu untersuchen, ob und gegebenenfalls welchen Lernebenen sie in dem Modell von ARGYRIS/SCHÖN zugeord- net werden können bzw. welche Kombination verschiedener Methoden dem single loop learning, dem double loop learning oder dem Deuterolernen zugeordnet werden können. Dies ist bedeutsam für die Fragestellung der Untersuchung, ob ein bestimmtes Niveau des Organisa- tionslernens sich steigernd auf die Effektivität des behördlichen Handelns auswirkt. SCHRIDDE führt hierzu deutlich aus: „In einer dynamischen und 201 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 10. 202 KÜHNLEIN, 1999, S. 70. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 52 komplexen Umwelt stellt das bloße Verändern von erfolglosen Aktionen und Verhaltensweisen (single-loop-learning) keine adäquate Strategie der Entwicklung dar. Ziele und Werthaltungen müssen selbst kontinuierlich hinterfragt (double-loop-learning) und dieser Prozess selbst wiederum ste- tig überwacht und verbessert werden (deutero-learning).“203 Problematisch gestaltet sich in diesem Zusammenhang, wie die Auswir- kungen des Organisationslernens auf die Effektivität der behördlichen Leistungen für den Untersuchungsbereich operationalisiert werden kön- nen. Hierauf wird konkret im vierten Abschnitt der Untersuchung einge- gangen. Im Folgenden werden die Grundzüge von Methoden skizziert, denen als gemeinsames Prinzip ein Rückkoppelungsmechanismus zugrunde liegt, der bereits weiter oben als dem Organisationslernen immanenter Bestand- teil beschrieben wurde. Die Bedeutung der Rückkoppelung betont EMDE mit den Worten: „Wie beim individuellen Lernen könnte daher der ´Rückwirkung von Handlungen´ als Anstoß für okkasionelles Lernen ein hoher Stellenwert für den Verlauf und das Ergebnis des Organisationsler- nens zukommen.“204 Die zu beschreibenden Methoden sind: • Leitbilder • Controlling • Benchmarking • Monitoring • Produktkritik • Kontinuierlicher Verbesserungsprozess • Qualitätsmanagement und • Evaluation 203 SCHRIDDE, 2004, S. 43. 204 EMDE, 2006, S. 116. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 53 Diese Methoden scheinen geeignet, den in diesem Abschnitt oben ausge- führten Anforderungen zur Ermöglichung organisationalen Lernens zu ge- nügen. In ihren Ausführungen zum Organisationslernen formulieren KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAER dies zusammenfassend mit den Wor- ten „... wird organisationales Lernen zu einem Phänomen sozialer Wirk- lichkeitskonstruktion: Es beschreibt den Vorgang kollektiver Informations- verarbeitung, durch den gemeinsame Realitätsentwürfe, gespeichert im organisationalen Wissen, weiterentwickelt werden.“205 Insoweit entspre- chen die genannten und im Folgenden noch weiter zu erläuternden Me- thoden dem allgemeinen Lernmodell, dass nach der Informationswahr- nehmung, die Interpretation der Information einschließlich des Lernpro- zesses und endlich die Speicherung der als neuem Wissen einzuordnen- den Informationen vorsieht.206 Als Klammer ist hierbei die Methode des Leitbildes zu nennen, dem es zukommt, einen Maßstab für die Lernziele zu setzen.207 ARGYRIS/SCHÖN bezeichnen dies bei den von ihnen definierten Bedin- gungen für das organisationale Lernen mit den Worten: „Die Verwirkli- chung einer Strategie als Sondierung darzustellen verlangt bei Designern wie Ausführenden nach einem proaktiven Prozeß, eine gemeinsame Überwachung, Bewertung und Untersuchung zu organisieren.“208 EMDE nennt in ihrer Untersuchung explizit das Controlling, das Qualitätsmana- gement und die Evaluation als Methoden, die institutionalisierte Rückkop- pelungen vorsehen.209 Ergänzend nimmt EMDE in ihren Leitfaden für die Experteninterviews auch die Produktbeschreibungen auf. Das Verfahren zur Produktkritik war zum Zeitpunkt ihrer Untersuchung noch nicht veröf- fentlicht,210 insoweit war der Begriff „Produktkritik“ noch nicht verbreitet. 205 KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE, 1999, S. 4 f. 206 Vgl. hierzu KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE, 1999, S. 7. 207 Vgl. hierzu die Ausführungen bei EMDE, 2006, z. B. S. 61 ff. sowie die Abschnitte 2.2.1 und 4.4.2 dieser Untersuchung. 208 ARGYRIS/SCHÖN, 2006, S. 264. 209 Vgl. EMDE, 2006, S. 122. 210 Einer breiteren (Fach-)Öffentlichkeit wurde der Begriff erst mit Erscheinen des KGSt- Berichtes Nr. 2/2005 bekannt. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 54 KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE nennen darüber hinaus „die Unterneh- mensverfassung“ und „das Ziel- und Planungssystem“ als organisations- weite Lernmedien.211 Hiermit sind auch die Leitbilder der Organisationen gemeint. Auch ANTAL/DIERKES ordnen die Leitbilder dem Organisations- lernen zu, denn es „... wird deutlich, dass dem Topmanagement in Lern- prozessen eine besondere Aufgabe zukommt: nämlich die Formulierung eines Leitbildes zu vermitteln, die für das Organisationslernen richtungs- weisend wirkt.“212 Das Benchmarking wird von KLIMECKI/LAßLEBEN/ THOMAE auch als eine Methode des Organisationslernens angesehen; bei ihren Ausführungen zur Gestaltung der Komponenten organisationalen Lernens bemerken sie, „... und der gezielte Vergleich mit Wettbewerbern im Rahmen von Benchmarking führt schließlich zu Informationen, die durch die Differenz ´Organisation/Umwelt´ induziert werden“213. In Bezug auf den Kontinuierlichen Verbesserungsprozess wird bereits vom Wortlaut her deutlich, dass eine permanente Entwicklung initiiert werden soll. Be- reits oben wurde ausgeführt, dass das Organisationslernen einen stetigen Wandel des Systems als entwicklungsförderlich ansieht. Hieraus folgt, dass die Methode des Kontinuierlichen Verbesserungsprozesses bei den weiteren Untersuchungen zu berücksichtigen ist. Die oben genannte Me- thode des Monitoring ist bisher nur wenig verbreitet in der öffentlichen Verwaltung. In Zusammenhang mit dem Organisationslernen wird das Monitoring daher bisher nur selten ausdrücklich genannt. Die noch folgen- den Ausführungen zum Monitoring214 werden zeigen, dass es zum Bau- kasten des organisationalen Lernens gehören kann. Dies wird bereits deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, dass mit dem Monitoring Pro- zesse systematisch erfasst, beobachtet oder überwacht werden. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die o.a. Methoden einer Lernenden Or- ganisation förderlich sein können. Die folgenden Ausführungen sollen dies verdeutlichen. 211 Vgl. KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE, 1999, S. 11. 212 ANTAL/DIERKES, 2001, S. 13. 213 KLIMECKI/LAßLEBEN/THOMAE, 1999, S. 29. 214 Vgl. Abschnitt 2.2.4 der Untersuchung. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 55 Das „Personalmanagement“ in seinen unterschiedlichen Auffächerungen (Personalverwaltung, Personalentwicklung etc.) wird nicht als eine eigene Methode des Organisationslernens berücksichtigt. Es wird davon ausge- gangenen, dass die den Methoden des Organisationslernens immanenten Rückkoppelungsmechanismen auch das Personalmanagement berühren. Insoweit sind die Aspekte des Personalmanagements über die o.a. Me- thoden des Organisationslernens mit abgedeckt. Lediglich in der empiri- schen Erhebung215 werden einige Daten ermittelt, die in die vorzuneh- menden Auswertungen einfließen. 2.2.1 Leitbilder Ein Leitbild stellt die Verdichtung des Handlungswissens eines Unterneh- mens bzw. einer Organisation dar. In der Regel wird das Leitbild in schrift- licher Form kommuniziert. Es macht Aussagen über Aufgaben und Ziele (wer wir sind), Geschichte (woher wir kommen), Umfeld (wo wir arbeiten), Leistungen (was wir tun), Aufbau und Ablauf (wie wir uns organisieren) und Kommunikation (wie wir miteinander umgehen).216 Leitbilder sind bedeutsam für die Entwicklung des Controlling-Konzeptes einer Organisation und sind Grundlage für das Funktionieren von Zielsys- temen. Sie müssen für alle relevanten Handlungsebenen und Teilsysteme der Organisation operationalisiert werden. Leitbilder spielen eine zentrale Rolle bei der Praxis lernender Organisationen. Organisationale Lernstra- tegien sind abhängig von möglichen Haltungen der Mitarbeiter gegenüber Leitbildern. Im Konzept der lernenden Organisation geht man davon aus, dass Leitbilder aus einer Vision für das Unternehmen abgeleitet werden. Die Vision ist von der strategischen Planung abzugrenzen. Die Vision be- inhaltet die Richtungsweisung für die Zukunft; sie soll so „spannend“ sein, 215 Der Erhebungsbogen liegt der Arbeit als Anhang 3 bei. Die Auswertung der Erhe- bungsergebnisse zur Personalentwicklung sind Abschnitt 4.4.10 der Arbeit zu entneh- men. 216 STRUNK, 2007. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 56 dass sich die Mitglieder der Organisation dafür begeistern. In Bezug auf das Organisationslernen stellen HARTMANN/BRENTEL/ROHN fest: „Die Entwicklung und das Vorhandensein einer gemeinsamen Zukunftsvision ist nicht nur ein wichtiges Attribut einer lernenden Organisation, sondern eine zentrale Voraussetzung, sofern eine Organisation effektiv lernen soll.“217 COLLINS/PORRAS gehen hier noch einen Schritt weiter. Sie hal- ten eine Vision für erforderlich, um dauerhaft erfolgreich agieren zu kön- nen. „The few truly great companies have known for years – in some cas- es, for over a hundred years – the importance of having a vision.“218 Hie- raus wäre zu schließen, dass Verwaltungen, die nicht über eine Zukunfts- vision verfügen, kaum in der Lage sein können, organisational zu lernen. Es muss somit ein Leitbild oder eine anders bezeichnete Vision geben. SENGE fasst dies prägnant zusammen: „Es gibt keine lernende Organisa- tion ohne eine gemeinsame Vision.“219 Auch HOPP/GÖBEL beschreiben in ihrer Definition die Verwaltungsleitbilder als „... ausgestaltete Zukunfts- entwürfe, die einen von allen Akteuren ... getragenen Sollzustand einer bestimmten Verwaltung darstellen.“220 Die strategische Planung hingegen enthält die längerfristigen und grund- sätzlichen bzw. erfolgskritischen Ziele eines Unternehmens oder einer Verwaltung. Sie beinhaltet im Allgemeinen den Prozess der Entwicklung einer Strategie, also eines Planes, um ein definiertes Ziel zu erreichen. Das Verfahren zur Leitbildentwicklung wird im Rahmen einer „top-down- Strategie“ von oben angestoßen. Die Entwicklung des Leitbildes ist im Idealfall ein partizipativer Prozess, in den das Wissen und die Ideen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einfließen. COLLINS/PORRAS heben hervor, dass die Leitbildentwicklung kein Prozess ist, der ausschließlich der Leitungsebene vorbehalten ist. „Who has the responsibility for setting the organisation´s vision? Is vision setting only for CEOs? We don´ think so. Vision setting should take place at all levels of an organization and 217 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 5. 218 COLLINS/PORRAS, 2008, S. 117. 219 SENGE, 1998, S. 256. 220 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 60. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 57 each group should set its own vision – consistent, of course, with the overal vision of the corporation.“221 In der Realität muss konstatiert werden, dass nicht in allen Fällen nach den vorhandenen Leitbildern gehandelt wird: „Wenn die verordneten oder macherorts gemeinsam erarbeiteten Leitsätze eines Unternehmens auch tatsächlich gelebt würden, hätten wir eine Vielzahl lernender und wahr- scheinlich auch zukunftsfähiger Unternehmen. Da aber zwischen erklärter Absicht und den Taten eine enorme Diskrepanz herrscht, wäre vielerorts die lernende Organisation als Programm auszurufen.“222 2.2.2 Controlling „Controlling ist ein funktionsübergreifendes Steuerungsinstrument, das den unternehmerischen Entscheidungs- und Steuerungsprozess durch zielgerichtete Informationener- und verarbeitung unterstützt.“223 Bezogen auf die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung sind ergänzend zu den unter- nehmerischen Entscheidungs- und Steuerungsprozessen besonders auch gesellschaftliche Ziele – wie beispielsweise die Senkung der Arbeitslosig- keit – in den Controllingkreislauf einzubeziehen. WOLLMANN weist unter Hinweis auf BOGUMIL darauf hin, dass „...Controlling und Berichtswesen inzwischen durchaus verbreitet Eingang in die Modernisierungspraxis von Kommunalverwaltungen gefunden (haben), auch wenn von einem funkti- onsfähigen Controlling in deutschen Kommunalverwaltungen noch nicht die Rede sein kann“224. PÜNDER weist auch auf die tatsächlich in den Kommunalverwaltungen möglicherweise auftretenden Probleme hin und leitet hieraus ab: „Den auf Interessenkonflikten und der asymmetrischen Informationsverteilung beruhenden ´Fliehkräften´ soll das Controlling mit seinen regelmäßigen und standardisierten Berichtspflichten und organisa- 221 COLLINS/PORRAS, 2008, S. 119. 222 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 64. 223 PREIßLER, 2000, S. 14. 224 WOLLMANN, 2002, S. 87. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 58 torischen Steuerungsstrukturen im Interesse der ´Einheit der Verwaltung´ entgegenwirken.“225 Eine eindeutige Trennung von strategischem und operativem Controlling ist nicht immer möglich und nicht für alle Fragestellungen sinnvoll. Es be- stehen Interdependenzen. „Strategisches Controlling benötigt ein funktio- nierendes operatives Controlling. Es gibt kein Gegeneinander, sondern ein sich gegenseitiges Bedingen, eine gemeinsame Ergänzung im Hinblick der erweiterten Aufgabenpalette und stärkeren Zukunftsorientierung des Controlling.“226 Trotz der Verflechtungen beider Subsysteme werden diese jeweils getrennt behandelt, um die Analysemöglichkeiten einzelner In- strumente und Fragestellungen zunächst isoliert betrachten und bewerten zu können. „Das strategische Verwaltungscontrolling umfasst alle entscheidungs- und verantwortungsgerechten Inhalte, die im Zusammenhang mit der Positio- nierung und der Entwicklung der betroffenen Verwaltungseinheit beste- hen. Strategisches Controlling bedingt strategisches Management in der Verwaltung.“227 Wie weiter unten noch ausgeführt wird, war die Existenz der Optionskommunen gesetzlich zunächst auf sechs Jahre befristet. In diesem Zeitraum gab es ein Nebeneinander mehrerer Systeme der Ar- beitsförderung für Langzeitarbeitslose. Die strategische Bedeutung be- stand darin, dass nach Ablauf der sechsjährigen Optionsdauer eine Ent- scheidung für oder gegen die Kommunalisierung der Betreuung der Lang- zeitarbeitslosen getroffen werden sollte. Hier geht es also um die Kernauf- gabe des strategischen Controllings, das „Überleben“ des Unternehmens bzw. der Verwaltung langfristig zu sichern; es müssen also „die richtigen Dinge getan“228 werden. Es werden Instrumente des strategischen Con- trollings auf ihre Steuerungsgeeignetheit für die Arbeitsmarktpolitik, be- sonders die Arbeitsvermittlung, geprüft. 225 PÜNDER, 2008, S. 115. 226 PREIßLER, 2000, S. 17. 227 SCHEDLER, Verwaltungscontrolling, S. 414. 228 REICHARD, Vorlesung Public Management III, „strategisches Controlling: ´doing the right things´”. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 59 „Das operative Verwaltungscontrolling umfasst jene Inhalte, die mit der Umsetzung der Vorgaben, also mit der Organisation und Führung der Verwaltung in der Implementationsphase, zusammenhängen. Es unter- stützt die Optimierung des Verwaltungshandelns und damit die Sicherung der Erreichung ihrer Ziele.“229 Beim operativen Controlling geht es im Kern darum, „die (richtigen) Dinge richtig zu tun“.230 Die operative Komponente sollte bei der Aufgabe der kommunalen Ar- beitsförderung in erster Linie dazu dienen, die effizientesten und effektivs- ten Maßnahmen zur Reduzierung der Langzeitarbeitslosigkeit herauszufil- tern und anzuwenden. Bei einer Zuordnung von strategischem und operativem Controlling zum Ebenenmodell von ARGYRIS/SCHÖN würde man das operative Control- ling von seinem Ansatz her dem single loop learning und das strategische Controlling dem double loop learning zuordnen. 2.2.3 Benchmarking Benchmarking ist als strukturierter und damit organisierter Prozess zu ver- stehen, durch den das Lernen aus der Praxis anderer ermöglicht wird. Dabei gilt die Orientierung jenen, die als Beste oder zumindest Führende bezüglich dieser Praxis anerkannt sind. Benchmarking ist somit das Su- chen und Finden von besten Methoden sowie deren Umsetzung. Produk- te/Leistungen, Geschäftsprozesse und Methoden betrieblicher Funktionen von mehreren Unternehmen werden kontinuierlich und systematisch mit- einander verglichen. Das Benchmarking soll Optimierungspotenzial auf- zeigen. „Benchmarking heißt, von als vorbildlich aufgefassten Unterneh- men zu lernen, wie man bestimmte Bereiche, Tätigkeiten und Abläufe im eigenen Unternehmen besser, konsequenter, erfolgreicher, effizienter und vor allem der Kosten-Nutzen-Relation entsprechender gestalten könn- 229 SCHEDLER, Verwaltungscontrolling, S. 415. 230 REICHARD, Vorlesung Public Management III, „operatives Controlling: ´doing the things´ right”. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 60 te.“231 Beim Benchmarking geht es um die Suche nach einer best practice. Hierbei soll besonders berücksichtigt werden, dass es „Benchmarking er- möglicht, die Abweichungen der eigenen Ist-Werte vom Bestwert zu ana- lysieren, Ursachen für die Abweichungen zu identifizieren, neue Soll- Werte festzulegen und die entsprechenden Maßnahmen einzuleiten.“232 Seit einigen Jahren ist Benchmarking auch im Bereich sozialer Dienstleis- tungen als ein Managementkonzept verankert, das systematisches Lernen durch den Vergleich mit anderen ermöglicht, um in der Folge erkannte Stärken zu pflegen und Schwächen zu beheben.233 Kommunalverwaltungen nutzen Benchmarking-Ansätze zunehmend seit dem Beginn der 1990er Jahre. „Beispiel hierfür liefert vor allem Großbri- tannien, wo 1992 – im Rahmen der von der Konservativen Regierung un- ter John Mayor ergriffenen ´citizen charter´-Initiative – die Kommunen durch Gesetz verpflichtet worden sind, ihre Leistungen nach einem be- stimmten Kennzahlensystem (´Performance Indicators´),...“234 zu führen. KUHLMANN sieht allerdings die Möglichkeiten, von den britischen Überle- gungen zu profitieren als gering an. „Aus den britischen audits und inspections, ... sind eher wenig (positive) Anregungen für Deutschland zu gewinnen.“235 Als lernförderlich werden demgegenüber die in Schweden vorzufindenden Entwicklungen hervorgehoben. „Die schwedischen Re- formansätze wiederum zeigen, dass Kennzahlenvergleiche die lokalen Ak- teure durchaus veranlassen können, voneinander zu lernen, indem die Bestimmungs-, Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren eines gegebenen Leis- tungsniveaus erkundet werden und es dann auf dieser Basis zum Transfer und zur Verbreitung von ´good practices´ kommt.“236 In der deutschen öf- fentlichen Verwaltung findet diese Art des Benchmarking seinen Nieder- schlag besonders in Form interkommunaler Leistungsvergleiche. Diese sollen im Rahmen der „Neuen Steuerung“ das Lernen vom Besseren er- 231 PREIßLER, 2000, S. 260. 232 FITZ und REESE, 2004, S. 15. 233 Vgl. BURMEISTER, 2007, S. 106. 234 WOLLMANN, 2002, S. 84. 235 KUHLMANN, 2007, S. 82. 236 KUHLMANN, 2007, S. 83. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 61 möglichen und dadurch qualitätsstiftend wirken. Hierbei wird auch deut- lich, dass Interdependenzen zu anderen Methoden des Organisationsler- nens bestehen. Die Europäische Kommission trifft hierzu die Aussage, dass „ein Erfahrungsaustausch mit anderen Gemeinden einer Kommune als Anregung für innovative Projekte oder Ansätze dienen kann. Findet ein solcher horizontaler Austausch in stärker strukturierter Form statt, können daraus gemeinsame Indikatoren oder Evaluierungsmethoden hervorge- hen. Die Gemeinden könnten gemeinsame Qualitätsstandards ... entwi- ckeln.“237 HILL weist auf die gegen das Benchmarking anzuführende Kritik hin. Um- gangssprachlich bringt er es mit den Worten: „Eine Gefahr liegt darin, dass Äpfel mit Birnen verglichen werden.“238 auf den Punkt. Durch sorgfäl- tige Abstimmungen der festzulegenden Untersuchungsfelder lässt sich diese Gefahr jedoch deutlich abmildern, so dass das Benchmarking ins- gesamt positive Effekte haben könnte. Wichtiger scheint die ebenfalls von HILL geäußerte Kritik, dass die Gefahr bestehe, „... dass Schlendrian mit Schlendrian verglichen wird...“239. Grundsätzlich könnte hier noch einge- wandt werden, dass auch in diesem Fall noch Lernen stattfinden könnte; allerdings weist HILL dann zu Recht darauf hin, dass „... die Durch- schnittsleistung zum Maßstab genommen wird.“240 Bei Unternehmen, die am Markt agieren, konnte bisher davon ausgegangen werden, dass zu- mindest der jeweilige „Branchenprimus“ einen echten Benchmark darstellt. Zumindest für den Bereich der Finanz- und Bankenbranche muss dies seit der „Finanzkrise“ des Jahres 2008 wohl teilweise in Zweifel gezogen wer- den. In Bezug auf die Exekutive muss zudem festgestellt werden, dass ob- jektive Benchmarks für die Verwaltungstätigkeit schwer festzulegen sind. Wesentlicher Grund hierfür ist, dass die einzelnen Aufgaben der Verwal- tung häufig einen hohen Komplexitätsgrad aufweisen. Besonders die in die einzelnen Aufgabenbeschreibungen einfließenden Zielvorstellungen sind oftmals differenziert. Ein Benchmarking kann dann dazu führen, „dass 237 EUROPÄISCHE KOMMISSION, 2007, S. 77 und S. 78. 238 HILL, 2008, S. 791. 239 HILL, 2008, S. 791. 240 HILL, 2008, S. 791. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 62 die Kennzahlen zum Zwecke des Vergleichs von ihrem Kontext abgelöst werden, und daher die Identität der jeweiligen Organisation sowie die Sys- tem- bzw. Pfadabhängigkeit ihres Modernisierungsansatzes nicht mehr erkennen lässt.“241 Berücksichtigt man die genannten möglichen negativen Wirkungen des Benchmarking und die hieraus resultierenden Verzerrungen bei der Kon- zeption und Ausführung des jeweiligen Benchmarkingsystems, kann das Benchmarking insgesamt noch als ein Baustein zur Analyse einer Organi- sation auf den vorhandenen Grad des Organisationslernens hin genutzt werden. 2.2.4 Monitoring Monitoring ist ein Überbegriff für alle Arten der systematischen Erfassung, Beobachtung oder Überwachung eines Vorganges oder Prozesses. Das Monitoring ist nicht fest definiert. „Es gibt hierfür keine wissenschaftlich verbindliche Definition und auch kein einigermaßen gefestigtes Verständ- nis davon, wie sich Monitoring, Berichterstattung und Evaluation zueinan- der verhalten sollen.“242 Die KGSt beschreibt Monitoring als „...eine regel- mäßige (in definierten Intervallen), mehrdimensionale (mehrere Bereiche umfassende) Beobachtung der Ausprägungen einer begrenzten Anzahl von Indikatoren.“243 Monitoring ist eine in die Zukunft gerichtete Beobach- tung. Es bestehen Interdependenzen zum Controlling244. Abzugrenzen ist das Monitoring besonders von der Evaluation245. Monitoring und Evaluati- on unterscheiden sich in ihrer zeitlichen Ausrichtung. „Monitoring gilt als ein Instrument zur kurzfristigen Steuerung, bei dem die Rückmeldung der Ergebnisse unmittelbar eine korrigierende Handlung der umsetzenden Ak- 241 HILL, 2008, S. 791. 242 BARTELHEIMER/WAGNER, 2005, S. 32. 243 KGSt-Materialien 2/2006, S. 7. 244 Zum Controlling vgl. die Abschnitte 2.2.2 und 4.4.3. 245 Zur Evaluation vgl. die Abschnitte 2.2.8 und 4.4.9. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 63 teure auslöst. Dagegen wird Evaluation als ein Instrument zur längerfristi- gen Beobachtung und Rückkoppelung angesehen.“246 Beim regionalen/lokalen Arbeitsmarktmonitoring für Optionskommunen ist der Arbeitsmarkt des jeweiligen SGB II-Systems Gegenstand des Monitoringprozesses. Die wichtigsten Bestandteile eines regiona- len/lokalen Arbeitsmarktmonitorings könnten sein: • Kontinuierliche Beobachtung der regionalen/lokalen Arbeitsmärkte bzw. ausgewählter Beschäftigungssegmente, • systematische Rückkoppelungsschleifen zu den Entscheidungsebenen Das Arbeitsmarktmonitoring erfasst die Abweichungen in quantitativer und qualitativer Sicht in Bezug darauf, in welchem Ausmaß die Arbeitskräfte- nachfrage durch das bestehende Angebot an Arbeitskräften gedeckt wird. Die bisher zu verzeichnenden Erfolge von existierenden Arbeitsmarktmo- nitoring-Systemen sind als optimierungsfähig einzustufen.247 Die bisheri- gen Monitoring-Systeme der Bundesagentur für Arbeit (wahrgenommen über das agentureigene IAB – Institut für Arbeitsmarkt und Berufsfor- schung) sowie vereinzelter Projekte auf Landes- oder Regional- /Kommunalebene248 haben noch nicht die in sie gesetzten Hoffnungen er- füllt. Oftmals werden statt eines Monitoring-Systems Einschätzungen von Institutionen, die Bezüge zum Arbeitsmarkt aufweisen, herangezogen. Diese Einschätzungen werden vereinzelt auch dann auf den regiona- len/kommunalen Arbeitsmarkt bezogen, wenn sich die veröffentlichten Da- ten bzw. Einschätzungen auf das Bundesgebiet oder einzelne Länder be- ziehen. So hat beispielsweise der Deutsche Industrie- und Handelskam- 246 BARTELHEIMER/WAGNER, 2005, S. 32. 247 Vgl. LARSEN/DERA/KNOBEL/SCHMID, 2005. 248 Vgl. z.B. die Analyse von LARSEN/DERA/KNOBEL/SCHMID, 2005, S. 107 ff. Von den derzeit rd. 30 bekannten Ansätzen für regionale Arbeitsmarktmonitoringsysteme wurden fünf typische Modelle ausgewählt. Anhand dieser Modelle wurde für die drei Anforderun- gen „Nutzerorientierung“, „Anpassungsfähigkeit“ und „Zukunftsausrichtung“ Entwick- lungsbedarf festgestellt. Dieser wurde anschließend in einer theoretisch-konzeptionellen Überlegung für ein regionales Arbeitsmarktmonitoring verarbeitet. Ein entsprechend die- sen Überlegungen konstruiertes Arbeitsmarktmonitoringsystem ist in der Bundesrepublik Deutschland bisher nicht funktionierend eingeführt. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 64 mertag e.V. (DIHK) im November 2008 die Ergebnisse einer Unterneh- mensbefragung249 veröffentlicht. Dort wird u.a. angeführt, dass rd. 60 % der Maschinenbauunternehmen Probleme bei der Stellenbesetzung se- hen, da entsprechende Fachkräfte fehlten.250 Aus dieser allgemeinen Aussage allein kann nicht abgeleitet werden, dass ein entsprechender Fachkräftemangel bundesweit herrscht. Es kann sich allenfalls um einen ersten Anhaltspunkt für Arbeitskräftebedarfe handeln, der dann zum An- lass genommen werden kann, regional/kommunal geprüft zu werden. Die Konzentration der Optionskommunen auf ihren jeweiligen regiona- len/kommunalen Bereich sowie eine Beschränkung auf wichtige für die Vermittlung von Langzeitarbeitslosen geeignete Beschäftigungsfelder könnte eine neue Art des regionalen/lokalen Arbeitsmarktmonitorings er- möglichen und damit einen Weg zum organisationalen Lernen ebnen. 2.2.5 Produktkritik „Produktkritik fragt periodisch oder anlassorientiert – auf jeden Fall aber systematisch – danach, welchen Wirkungsbeitrag bei welchem Ressour- ceneinsatz ein Produkt, Projekt oder Produktbündel bringt und ob das er- zielte Ergebnis in einem angemessenen Verhältnis zum Ressourcenein- satz steht.“251 Die von der KGSt entwickelte Methodik der Produktkritik entspricht weitgehend der Balanced Scorecard. Das Grundmodell der Balanced Scorecard soll eine ausgewogene zukunftsorientierte Gesamt- schau in Bezug auf ein definiertes Untersuchungsfeld unter Berücksichti- gung der Perspektiven „Finanzwirtschaft“, „Kunden“, „Geschäftsprozesse“ und „Mitarbeiter und Lernen“ liefern.252 Es zeigen sich deutliche Über- schneidungen zu den unten noch zu nennenden Zielfeldern, die die KGSt im Rahmen der Produktkritik einsetzt. 249 DIHK, 2008. 250 Vgl. DIHK, 2008, S. 12. 251 KGSt-Bericht Nr. 2/2005. 252 Vgl. hierzu die Ausführungen von HOPP/GÖBEL, 2008, S. 75 ff. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 65 Die Produktkritik wird als Teil des strategischen Managements angese- hen. Ein produktkritischer Prozess soll dabei zu einer Bewertung der stra- tegischen Relevanz der Produkte und Projekte der betrachteten Organisa- tion führen. „Produktkritik fungiert als Motor für Innovation, da regelmäßig und systematisch der Wirkungsbeitrag des bestehenden Produktangebots für die zu verfolgenden Ziele hinterfragt wird.“253 Die KGSt ordnet die Pro- duktkritik nicht einem der „KGSt-Zielfelder“254 zu, sondern stellt sie in den Mittelpunkt der Zielfelder. Produktkritik kann demnach universell einge- setzt werden. Die KGSt stellt dies grafisch wie auf der folgenden Seite ab- gebildet dar:255 253 KGSt-Bericht Nr. 2/2005. 254 Vgl. z. B. KGSt-Berichte 8/2000, 9/2000, 10/2000, 11/2000, 6/2001, 7/2002, 7/2004, 8/2004. 255 KGSt-Bericht Nr. 2/2005, S. 45. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 66 Abb. 5: KGSt-Zielfelder Die Entwicklung neuer arbeitsmarktpolitischer Instrumente könnte das Er- gebnis eines produktkritischen Verfahrens sein. Diese Entwicklung wäre als Innovation einzustufen, denn letztere „... kennzeichnet ... die Etablie- rung neuer Prämissen durch Überwindung bestehender Prämissen und die Fähigkeit zur Veränderung und zur Lösung von grundlegenden Verfah- rens- und Organisationsproblemen“.256 Nicht befriedigende Wirkungsbei- träge – dies könnte beispielsweise eine als niedrig eingestufte Aufnahme- fähigkeit des Arbeitsmarktes für wettbewerbsschwächere Arbeitnehmer sein - könnten genutzt werden, um neue Ideen und Ansätze für eine Op- timierung des festgestellten Zustandes zu entwickeln. In Bezug auf den Arbeitsmarkt weisen KOCH/WALWEI darauf hin, „..., dass der harte Kern der Arbeitslosigkeit nur schwer und mit Sicherheit nicht schnell aufzulösen ist.“257 Aus der genannten Analyse der gegenwärtigen Situation heraus stellen KOCH/WALWEI fest: „Derzeit liegt eine Vielzahl von Vorschlägen 256 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 19. 257 KOCH/WALWEI, 2008, S. 64. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 67 zur Reformierung des Grundsicherungssystems vor. ... Als Extrempunkte lassen sich Bürgergeld- und Workfare-Ansätze verorten.“258 Hierbei tau- chen Fragen nach grundlegenden strategischen arbeitsmarktpolitischen Fragestellungen auf. Im Rahmen der Untersuchung könnte festgestellt werden, ob die Optionskommunen – die nicht über eine gemeinsame Stra- tegiekommission o. ä. in Bezug auf die Arbeitsmarktpolitik verfügen – ent- sprechende Grundlagenarbeit betreiben, die als produktkritische und da- mit lernorientierte Verfahren eingeordnet werden könnten. Besonders be- rücksichtigt werden sollte, ob die Optionskommunen die von der KGSt präferierten Methoden anwenden. „Drei Methoden haben sich als beson- ders geeignet für die Produktkritik herauskristallisiert. Dies sind die ABC- Analyse ...., die Wirkungsbeitragsanalyse..., die Portfoliotechnik...“259 Kritisch anzumerken ist in Bezug auf die Produktkritik, dass der Umgang mit den „Produkten“ in der Kommunalverwaltung nicht immer als zielfüh- rend eingeordnet wird. HOLTKAMP stellt hierzu beispielsweise fest, es „... wurden unzählige Produkte, Kennziffern und Berichte erstellt, die für die politische Steuerung wenig aussagekräftig waren.“260 Um so wichtiger scheint ein ernsthafter Umgang mit der Methode der Produktkritik ange- zeigt zu sein, da hiermit gerade die Steuerungsmöglichkeiten der Ent- scheidungsinstanzen erhöht werden sollen. 2.2.6 Kontinuierlicher Verbesserungsprozess Kontinuierlicher Verbesserungsprozess (KVP) bedeutet die stetige Ver- besserung der Produkt-, Prozess- und Servicequalität. Der KVP wurde in den 1980er-Jahren als Teil der aus Japan stammenden Kaizen- Managementtheorie entwickelt. Durch kleine Schritte sollen Probleme, die bei der Produktion bestehen, festgestellt und zukünftig vermieden werden. Hierzu ist die Erkenntnis notwendig, dass „... es keine Verwaltung ohne 258 KOCH/WALWEI, 2008, S. 64. 259 KGSt-Bericht Nr. 2/2005, S. 17. 260 HOLTKAMP, 2007, S. 47. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 68 Probleme gibt...“261. Die Ausrichtung des KVP auf stetige Fortentwicklung ist eine Herausforderung für zur Stabilität neigende Organisationen. Wie bereits oben ausgeführt, ist die lernende Organisation durch eine perma- nente Anpassung von Strukturen und/oder Arbeitsprozessen gekenn- zeichnet.262 Insoweit wäre der KVP eine geeignete Methode, um organisa- tionales Lernen zu fördern. Hierzu gehört zwingend ein Umfeld, das einen offenen Umgang mit Problemen zulässt. „Voraussetzung dafür ist eine Denk- und Verhaltensweise, die die Entdeckung und das Eingestehen von Fehlern nicht als Schwäche, sondern als Möglichkeit wahrnimmt, Proble- me zu erkennen und zu beseitigen.“263 Lernfähige Organisationen sind demnach solche, die geradezu nach Fehlern suchen, um diese aktiv ab- zustellen bzw. deren negative Wirkungen zu mildern. Gegenüber den häu- fig anzutreffenden Vorgehensweisen, Fehler zu verschweigen bzw. nicht einzuräumen, ist „Der Weg zu einer lernenden und innovationsfreudigen Organisation ... mit der Verbesserung der Fehlerkultur verbunden. Die Be- reitschaft, nicht nur eigene Annahmen und Handlungen vor den KollegIn- nen zu testen, sondern auch Fehler einzugestehen, sind notwendige Ele- mente organisationalen Lernens und die Garanten effektiven Handelns in und von Unternehmen.“264 Der KVP benötigt zwar auch geregelte Pro- zessroutinen (z. B. in Handbüchern, Checklisten etc.), es sollten aber auch Praktiken wie der Dialog und die Kommunikation zwischen verschie- denen Fachprofessionen gefördert werden. Die Anwendung dieser Prakti- ken erfordert Offenheit und Neugier der Beteiligten. Sind diese Vorausset- zungen erfüllt, kann der KVP besonders durch die Nutzung des impliziten Wissens der Mitglieder der Organisation profitieren. 261 KGSt-Handbuch Organisationsmanagement, 1999, Abschnitt 13, S. 24. 262 Vgl. hierzu Abschnitt 2.1. 263 KGSt-Handbuch Organisationsmanagement, 1999, Abschnitt 13, S. 24. 264 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 6. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 69 2.2.7 Qualitätsmanagement „Qualitätsmanagement ist eine Führungsaufgabe ..., die die Gesamtheit der qualitätsbezogenen Tätigkeiten und Ziele einer Organisation unter Einbeziehung der Mitarbeiter/-innen mit dem Ziel der Kundenzufriedenheit und der kontinuierlichen Verbesserung umfasst.“265 Zu Beginn des 20. Jahrhunderts wurden die Arbeitsverfahren u.a. durch die von Taylor empfohlene Arbeitsteilung266 teilweise neu gestaltet. Für die Organisation der öffentlichen Verwaltung wird Weber267 ein vergleichbarer Einfluss zugeschrieben, insbesondere den vom ihm in den 1920er Jahren formulierten Grundsätzen einer bürokratisch-monokratischen aktenmäßi- gen Verwaltung. Aus diesen und anderen an Effizienz und Rationalisie- rung orientierten Ansätzen wurden etwa ab Mitte des 20. Jahrhunderts Qualitätsmanagementsysteme entwickelt, die stärker an Geschäftsprozes- sen ausgerichtet wurden.268 Seit Beginn der 1980´er Jahre gewann das Qualitätsmanagement nochmals erheblich an Bedeutung. WADD- COK/BODWELL stellen hierzu fest: „Since the 1980s, competitive pres- sures and widespread consumer attention to quality have meant that com- panies cannot compete succesfully without paying close attention to the quality of their products an services.“269 Die Norm DIN EN ISO 9000:2005 definiert Qualitätsmanagement als „auf- einander abgestimmte Tätigkeiten zum Leiten und Lenken einer Organisa- tion bezüglich Qualität.“270 Die Qualität ist allgemein definiert als „... die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen eines Produktes oder einer Dienstleistung bezüglich ihrer Eignung festgelegte oder vorausgesetzte Erfordernisse zu erfüllen.“271 HILL definiert: „Qualität kann als die vorge- gebenen (Qualitätsnormen, Standard), vereinbarten (Zielvereinbarungen) 265 PEPER, 2007. 266 Vgl. TAYLOR, Frederick Winslow, The Principles of Scientific Management, New York 1911. 267 Vgl. WEBER, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Auflage 1985, Tübingen. 268 Vgl. hierzu näher: HILL, 2008, S. 789. 269 WADDOCK/BODWELL, 2004, S. 25. 270 DIN EN ISO 9000:2005. 271 DIN EN ISO 9000:2005. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 70 oder erwarteten (Kundenbefragung) Merkmale einer gesamten Organisa- tion verstanden werden.“272 In den verschiedenen Qualitätsmanagement- systemen273 werden Qualitätsziele bzw. best practices gespeichert. In der öffentlichen Verwaltung wurde der Qualitätsbegriff bis vor wenigen Jahrzehnten vorrangig auf die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Verwal- tungsentscheidungen bezogen. Die Ausweitung des Qualitätsbegriffs in der Kommunalverwaltung geht einher mit der „.. Forderung nach Kunden- orientierung...“274. Diese sei, nachdem sie bereits in den 1970er Jahren Thema war, „... in den 90er Jahren aufgeflammt und scheint eine neue Qualität in den Beziehungen zwischen Bürger und Verwaltung einzufor- dern.“275 Dieses „Aufflammen“ ist allerdings noch nicht flächendeckend zu verzeichnen. BOGUMIL stellt in diesem Kontext fest: „Die Qualität städti- scher Dienstleistungen kann auch durch die Abgabe von Qualitäts- und Servicegarantien gegenüber den Kunden gestärkt werden, was aber bis jetzt selten stattfindet (in 7% aller Kommunen und in 20% bis 30% der Kommunen mit über 100.000 Einwohnern).“276 Es wird deutlich, dass hier noch ein Potenzial für eine deutlich steigerbare Qualitätsverbindlichkeit der Kommunen brach liegt. Die Entscheidung für ein Qualitätsmanagement bedeutet die Entschei- dung für eine Führungskonzeption, die kontinuierlich hinterfragt und Pro- zessabläufe überprüft. Die Kontinuität des Wandels, der mit der Einfüh- rung von Qualitätsmanagementsystemen einhergehen muss, zeigt die Verknüpfung zum Organisationslernen. Kritisch anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass das derzeitige Verständnis von Qualitätsmanage- ment einige Problemfelder beinhaltet. HILL weist beispielsweise darauf 272 HILL, 2008, S. 790. 273 SIMON, 2002, S. 197, definiert Qualitätsmanagementsysteme wie folgt: „Dabei han- delt es sich um durchstrukturierte Modellbeschreibungen (z. B. DIN EN ISO 9000 ff., EFQM-Modell, Six Sigma-Modell), in denen Qualität als Teil der Gesamtführungsaufgabe eines Unternehmens betrachtet wird. Es geht hier also nicht mehr nur um die Qualitätssi- cherung als zeitliche, personelle und gegebenenfalls örtliche Spezialveranstaltung am Ende des Leistungserstellungsprozesses, sondern um die Qualität als eine unternehme- rische Funktion, die gleichberechtigt neben dem Personal-, Beschaffungs-, Finanz-, Pro- duktions- und Vertriebsmanagement steht.“ 274 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 87. 275 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 87. 276 BOGUMIL u.a. 2007, S. 14. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 71 hin, dass das „... in Qualitätsmanagementsystemen bzw. Kriterienkatalo- gen festgeschriebene Wissen über gute Organisation, gutes Management, gute Praxis oder gute Leistungen schon vom Ansatz her innovationsfeind- lich ist.“277 Grund hierfür seien die festgelegten Determinanten; dieses Vorgehen „... erschwert bzw. verhindert Abweichungen von der Norm...“278. Gerade aber Innovationen sind förderlich für das Lernen. Auf die Verknüpfung zwischen Lernen und Innovation wurde bereits in Ab- schnitt 2.1 eingegangen. Ein weiteres Problemfeld der Qualitätsmanagementsysteme ist die Not- wendigkeit zur Vereinfachung. Diese führt nach HILL dazu, dass „... die Fülle und Farbigkeit der Wirklichkeit häufig verloren geht.“279 Insoweit muss bei der Einführung von Qualitätsmanagementsystemen beachtet werden – zumindest, wenn der Lerngrad der Organisation nicht zurückge- hen soll – dass diese die „Gefahr“ bergen, die Kreativität und damit die In- novationsfreudigkeit zu begrenzen. HILL identifiziert weitere Schwächen der gängigen Qualitätsmanagement- systeme. So stellt er beispielsweise die „Steuerungsillusion“, die „Rationa- litätsillusion“, die Vollständigkeitsillusion“ oder auch die „Sicherheitsillusi- on“ fest.280 Hieraus folgt, dass Lernende Organisationen Qualitätssysteme eines fort- entwickelten Stadiums bedürfen, damit diese das Organisationslernen nicht nur nicht behindern, sondern weiter fördern können. Hierauf wird in Abschnitt 4.4.8 eingegangen. 2.2.8 Evaluation Evaluation ist eine wissenschaftsbasierte Dienstleistung, mit der Pro- gramme, Projekte und Organisationen systematisch bewertet werden. 277 HILL, 2008, S. 790. 278 HILL, 2008, S. 790. 279 HILL, 2008, S. 790. 280 Vgl. näher HILL, 2008, S. 790 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 72 „Gemäß der international anerkannten ´Standards für Evaluationen´ ist Evaluation auf Genauigkeit, Durchführbarkeit, Fairness und insbesondere auf Nützlichkeit verpflichtet.“281 Die Europäische Kommission geht davon aus, dass „... mit der Evaluie- rung als Kernelement einer guten Politik- und Programmgestaltung.“282 auch der als Governance umschriebene Bereich fortentwickelt werden kann. Dies gilt dann nicht mehr nur für einzelne Programme oder Projekte, sondern auch für die Strategie, denn „... wenn man sich darauf be- schränkt, die wirksame Umsetzung zu überprüfen, wird man Probleme, die in der allgemeinen strategischen Richtung zu suchen sind, nicht feststel- len, da eine schlechte Politik gut umgesetzt werden kann, genauso wie ei- ne gute Politik auch schlecht umgesetzt werden kann. Daher kann es nützlich sein, die Strategien selbst einer Evaluierung zu unterziehen.“283 WOLLMANN beschreibt die Wirkungen von Evaluierungen noch deutlicher in Bezug auf eine grundsätzliche Bedeutung für die Verwaltungswissen- schaften: „Besitzt doch die Evaluierung als Analyseverfahren, durch das die Wirkungen und Wirksamkeit, die Kosten und Nutzen politischen und administrativen Handels erfaßt und in Politikformulierung und Verwal- tungsvollzug ´rückgemeldet´ werden sollen, in der Welle der Verwaltungs- politik und –modernisierung, die seit den frühen 1980er Jahren unter dem Banner des New Public Management die meisten OECD-Länder und seit den frühen 1990er Jahren auch die Bundesrepublik ergriffen hat, in dop- pelter Hinsicht einen herausragenden konzeptionellen und strategischen Stellenwert.“284 Die genannte doppelte Hinsicht bezieht WOLLMANN zum einen auf die „Evaluierung in der Verwaltungspolitik“ und zum anderen auf die „Evaluierung von Verwaltungspolitik“285. In der vorliegenden Untersu- chung wird Evaluierung als Evaluierung in der Verwaltungspolitik bzw. noch weiter eingegrenzt verstanden. Insoweit geht es in dieser Arbeit nicht 281 BEYWL, 2007. 282 EUROPÄISCHE KOMMISSION, 2007, S. 72. 283 EUROPÄISCHE KOMMISSION, 2007, S. 79. 284 WOLLMANN, 2002, S. 75. 285 WOLLMANN, 2002, S. 75. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 73 um die von WOLLMANN genannte „Institutionenevaluierung“286, sondern um die Formen „Perfomanz-Evaluierung“, „Output-Evaluierung“ und „Outcome-Evaluierung“287. Organisationen, die Evaluationen zur systematischen Bewertung einset- zen, befinden sich zumindest auf dem Weg zu einer lernenden Organisa- tion. Die Verbindung zwischen Evaluation und Organisationslernen ist evi- dent, wenn man sich vergegenwärtigt, dass „Die allgemeine Forschungs- und Evaluationsorientierung ... als ein fortwährender Prozess des Über- prüfens und Erforschens begriffen wird“288 mit dem Problemursachen er- kundet werden sollen. Gerade dies ist eine Voraussetzung und Bestandteil des Organisationslernen, denn: „Organisationales Lernen konstituiert sich als ein Prozess, in dem die Organisationsmitglieder bzw. Unternehmens- mitglieder gemeinsam Nachforschungen über Handlungsweisen und Sys- temirrationalitäten anstellen.“289 Hieraus folgt, dass die Nutzung von Eva- luation nicht zwingend Organisationslernen ermöglicht, aber „Von dieser Forschungsrichtung können allerdings Anstöße kommen, die für die nähe- re Bestimmung von Indikatoren organisationaler Lern- und Innovationsbe- reitschaft relevant sind: Wenn eine Evaluation bzw. eine schriftlich oder mündliche Erhebung durchgeführt wird, ..., ergeben sich daraus auch Lerneffekte für die beteiligten Individuen und die Organisation bzw. das Unternehmen.“290 Im Bereich der Arbeitsvermittlung wurde beispielsweise durch Evaluationen der Nachweis geführt, dass die Integration in Arbeit schneller und nachhaltiger gelingt, wenn die Betreuungsintensität durch Vermittlungsfachkräfte intensiviert wird. Die vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) durchgeführte Evaluation belegt, dass Arbeits- lose, die mit einem verbesserten Betreuungsschlüssel von 1 : 90 bis 1 : 150 eine um 25 % höhere Chance hatten, wieder erwerbstätig zu werden als Arbeitslose, die von Vermittlern betreut wurden, die mit einem Fall- 286 WOLLMANN, 2002, S. 78. 287 WOLLMANN, 2002, S. 78. 288 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 6. 289 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 6. 290 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 10. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 74 schlüssel von 1 : 180 bis 1 : 500 arbeiten.291 Auch der Deutsche Industrie- und Handelskammertag e.V. (DIHK) empfiehlt in seinen Standpunkten zu weiteren Reformen auf dem deutschen Arbeitsmarkt den Einsatz von Eva- luationen. So hat eine Unternehmensbefragung des DIHK u.a. zum Er- gebnis gehabt, dass die befragten Unternehmen davon ausgehen, dass „... von effizienten Organisationsstrukturen der Arbeitsvermittlung positive Effekte aus(gehen).“292 Um solche „effizienten Organisationsstrukturen“ schaffen zu können, „... könne zum Beispiel ... eine begleitende Evaluation der Vermittlungsaktivitäten helfen.“293 Insgesamt könnte der Einsatz von Evaluationsinstrumenten im SGB II- Bereich dazu beitragen, die Wirkungen der Leistungen zu Eingliederung in Arbeit und zur Sicherung des Lebensunterhaltes zu untersuchen und hie- raus entsprechende Schlussfolgerungen für die Verbesserung der Struktu- ren und Prozesse in Bezug auf die Integration in den Arbeitsmarkt und die Entwicklung der Beschäftigungsfähigkeit abzuleiten. In diesem Zusam- menhang sei auch auf BOGUMIL u.a. verwiesen, der davon ausgeht, dass Evaluationen „... Lernprozesse initiieren...“294 können. Die Theorie der Lernenden Organisation wurde in diesem Abschnitt in sei- nen Grundzügen beschrieben. Die Lernstufen nach ARGYRIS/SCHÖN wurden besonders herausgestellt. Die skizzierten Methoden, die dem Or- ganisationslernen zuzurechnen sind, wurden unter Hinweis auf ihr wesent- liches Elemente, den Rückkoppelungsmechanismus, auf den Untersu- chungsbereich bezogen. Im Abschnitt 4 werden diese Methoden unter Nutzung einer Erhebung bei den Optionskommunen einer näheren Analy- se unterzogen, die zeigen soll, ob Auswirkungen auf die Effektivität des behördlichen Handelns der Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Sozialgesetzbuch II zu zeitigen sind. Dies bedingt, dass die er- hobenen Daten zu den Methoden des Organisationslernens 291 IAB-Kurzbericht Nr. 21/2008, 2008, S. 1 und S. 3. 292 DIHK, 2008, S. 23. 293 DIHK, 2008, S. 23. 294 BOGUMIL u.a., 2007, S. 7. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 75 operationalisierbar generiert werden können. Nur dann kann das Ziel der Untersuchung erreicht werden, nämlich eine wissenschaftliche Erkenntnis zu der Frage, ob sich das Organisationslernen auf die Effektivität behördli- chen Handelns positiv auswirken kann. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 76 3 Kommunale Verwaltungsentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland seit 1945 Es soll ein kurzer Abriss der wesentlichen Tendenzen der kommunalen Verwaltungsentwicklung aufgezeigt werden, um hieraus Schlüsse für die Bedeutung des Organisationslernens in Behörden ziehen zu können. Verwaltungsentwicklung in diesem Sinne folgt aus aufgabenkritischen Analysen. Aufgabenkritik kommt in den beiden Ausprägungen der Zweck- kritik („Werden die richtigen Aufgaben wahrgenommen?“) und der Voll- zugskritik („Werden die Aufgaben richtig wahrgenommen?“) vor.295 Ergeb- nis der Aufgabenkritik können strukturelle und prozessuale Anpassungen sein. Das Vornehmen von Anpassungen, also die Änderung einer Struktur oder eines Arbeitsprozesses, ist das prägende Kennzeichen des Lernens. Die Fortentwicklung von Verwaltungssystemen kann somit mit Lerneffek- ten einhergehen; dies ist aber nicht zwingend. Ziele der Anpassungen können beispielsweise Verbesserungen bei der Wirtschaftlichkeit, der Wirksamkeit, der Bürger-/Kundenorientierung oder der Mitarbeiterzufrie- denheit sein. Wichtige „Entwicklungswellen“ sind zum Beispiel der Neuaufbau der kommunalen Verwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg, die umfassenden kommunalen Neugliederungen in den 1970er Jahren, die Veränderungen der kommunalen Verwaltung nach der Wiedervereinigung der Bundesre- publik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik im Jahr 1990, die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells, die Umstellung von der Kameralistik auf das kaufmännische Rechnungswesen sowie die Kommunalisierung von bisher staatlichen Aufgaben. Die entsprechenden Reformen waren nicht ausschließlich verwaltungswissenschaftlich be- gründet, sondern es gab auch immer einen bzw. mehrere politische An- lässe für die beabsichtigen Modifizierungen. Analysiert werden soll dabei vorrangig, ob es in der Vergangenheit in der Kommunalverwaltung bereits Veränderungen gegeben hat, die als Lern- 295 Vgl. MEURER, REISS, 2007. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 77 prozesse der Organisation interpretiert werden können und daher unter den heutigen Begriff des „Organisationslernens“ zu subsumieren wären. Der kurze Ausflug in die jüngere Historie der Verwaltungsentwicklung soll den Blick schärfen für die aktuellen Entwicklungen in Bezug auf das orga- nisationale Lernen. FABER betont in diesem Kontext: „Die Verwaltungs- geschichte ist ja gleichsam das Laboratorium der Verwaltungswissen- schaft. Und es ist immer wieder erstaunlich zu sehen, wie oft sich die alten Irrtümer wiederholen, und wie das lebhafte Kolorit parteipolitisch hochge- spielter Kontroversen vor dem nüchternen Urteil der Geschichte ver- blaßt.“296 3.1 Neuaufbau der kommunalen Verwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg Im Zeitraum von 1946 bis Anfang der 1960er Jahre des vergangenen Jahrtausends wurden Verwaltungsreformen unter dem Aspekt der Rehierarchisierung und Restauration vorgenommen. Insgesamt wurde nach dem Zweiten Weltkrieg ein erheblicher Teil der Verwaltungsstruktur aus der Vorkriegszeit wieder eingeführt. PICKENÄCKER kommt in ihrer Untersuchung zu dem Schluss: „Geprägt waren diese ersten Jahre den- noch von einem Neubeginn ohne eine grundlegende Neuorganisation.“297 Vergegenwärtigt man sich die Situation, die unmittelbar nach der bedin- gungslosen Kapitulation am 8. Mai 1945 in Deutschland vorherrschte, so muss konstatiert werden, dass die Bündelung der für die Verwaltung zur Verfügung stehenden Kräfte zunächst auf das Notwendigste konzentriert werden musste. Es verwundert nicht, dass die Modellierung eines neuen Verwaltungskonzeptes keine hohe Priorität genießen konnte. Hinzu kam, dass die alliierten Siegermächte, die im Gegensatz zur Lage nach dem Ersten Weltkrieg jetzt ganz Deutschland besetzt hatten, die Verwaltungen in ihren Einflussbereichen teilweise auch den Verwaltungssystemen ihrer 296 FABER, 1985, S. 889 ff. 297 PICKENÄCKER, 2006, S. 28. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 78 Länder anpassten. Die Kommunalverwaltung in West-Deutschland bildete schließlich drei Grundtypen aus, bei denen wiederum verschiedene Unter- formen entstanden. Neben der Ratsverfassung (Süddeutsche, Norddeut- sche, modifizierte) und der Bürgermeisterverfassung wurde die Magist- ratsverfassung eingeführt. Insgesamt wurde aber die deutsche Kommu- nalverwaltung auch unter Berücksichtigung dieser von den alliierten Sie- germächten implementierten Verwaltungstypen zunächst wieder mit einem „... restaurativen Charakter...“298 ausgestattet. HILLMANN trifft mit seiner Formulierung zur Situation der Verwaltung nach Ende des Zweiten Welt- krieges „... ließ den verantwortlichen Landesregierungen in der Regel gar keine andere Wahl, als die überkommene Verwaltungsorganisation als stabilisierenden Faktor beizubehalten.“299 den Kern des damals vorliegen- den Dilemmas. Im Zuge des Neuaufbaus der kommunalen Verwaltung in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg wurden besonders durch die alliierten Sie- germächte Neuerungen eingeführt; insgesamt überwog aber die Wieder- herstellung der Verwaltungsprozesse, die sich bis zum Ende der Weimarer Republik entwickelt hatten. Im Ergebnis waren somit sicherlich Lerneffekte zu verzeichnen; diese sind allerdings einer Stufe zuzuordnen, die noch nicht das Organisationslernen im heute verstandenen Sinne erreicht hatte. 3.2 Umfassende kommunale Neugliederungen Ende der 1960er Jahre und besonders in den 1970er Jahren „... wurden die territorialen Zuschnitte der Kommunen neu strukturiert und die Selbst- verwaltung professionalisiert.“300 Nachdem die Lasten des Zweiten Welt- krieges zu einem bedeutenden Teil mit den oben beschriebenen tradierten Verwaltungssystemen zufriedenstellend bewältigt wurden, kam es ab den frühen 1960er Jahren beispielsweise in Nordrhein-Westfalen zu der Situa- tion, dass „Eine Vielzahl der damaligen Gemeinden und Kreise NRWs, wie 298 PICKENÄCKER, 2006, S. 33. 299 HILLMANN, 1969, S. 100. 300 PICKENÄCKER; 2006, S. 27. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 79 in der gesamten Bundesrepublik, konnten den ihnen zugewiesenen Auf- trag, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i.S.d. Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) in eigener Verantwortung zu regeln, nicht mehr hinrei- chend erfüllen.“301 Als Gründe werden genannt „der zumeist niedrige Aus- bildungsstand des jeweiligen Leiter der Kommunalverwaltung“ oder auch ein „Stadt – Land – Gefälle in Bezug auf die Dienstleistungsangebote“302. Nach politischen Diskussionen über mögliche Änderungsnotwendigkeiten einschließlich einer Gesetzesinitiative der damaligen NRW- Regierungskoalition aus CDU und FDP im Jahr 1965, wurde die Thematik auch von einer breiteren Öffentlichkeit wahrgenommen. „Aufgrund heftiger Kritik von Seiten der Opposition, wie auch aus der Öffentlichkeit, sah sich die Landesregierung veranlasst, mit Kabinettsbeschluss vom 05.10.1965 eine Sachverständigenkommission einzusetzen. Diese sollte Neugliede- rungs- und Vereinfachungsmöglichkeiten auf allen Ebenen der kommuna- len und staatlichen Verwaltung, ..., analysieren.“303 Für die Einordnung, ob hier bereits organisationales Lernen stattgefunden hat, ist die o.a. geäu- ßerte Kritik als Rückkoppelungsmechanismus einzustufen. Rückkoppe- lungen sind den Methoden des Organisationslernens immanent.304 Es kann hier somit ein Ansatz organisationalen Lernens erkannt werden. Die- ser Eindruck verstärkt sich, da „Zur Beschleunigung und Untersuchung ei- ner Verwaltungsneugliederung und einer Verwaltungsreform...eine weitere Sachverständigenkommission...“305 eingesetzt wurde. Das entsprechende Gutachten wurde zwar nach seiner Veröffentlichung abgelehnt, allerdings resultierten hieraus im Diskussionsprozess neue Änderungsvorschläge für die nordrhein-westfälische Kommunalverwaltung, die „... in mehreren Neugliederungsplänen diskutiert wurden.“306 Diese Diskussionen führten in der Folge zu einer Entwicklung, die auf eine deutliche Reduzierung der Zahl der Städte/Gemeinden und Kreise in Nordrhein-Westfalen hinauslief. Die Notwendigkeit der Neugliederung wurde im Kern damit begründet, 301 PICKENÄCKER, 2006, S. 36. 302 PICKENÄCKER, 2006, S. 36. 303 PICKENÄCKER; 2006, S. 38. 304 Vgl. hierzu besonders die Ausführungen in Abschnitt 2 der Arbeit. 305 PICKENÄCKER, 2006, S. 38. 306 PICKENÄCKER; 2006, S. 41. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 80 dass sich „der Lebensraum der Bürger über die jetzigen Gemeinde- und Kreisgrenzen hinaus erweitert hat.“307 Das Verfahren zur vorgesehenen kommunalen Gebietsreform wurde intensiv kritisiert. TIGGEMANN weist beispielsweise darauf hin, dass sich das Zielsystem nicht aus einer Kas- kade von Teilzielen klar und gewichtet ergebe.308 Aber selbst die Kritiker des Vorhabens räumten ein, dass es kommunizierte Ziele gab. Auch dies ist ein Hinweis auf organisationales Lernen. Deutlicher wird das Vorhan- densein von Organisationslernen im Zuge der Gebietsreform in Nordrhein- Westfalen, wenn man die strukturellen Veränderungen betrachtet. „Die Zahl der Gemeinden ist von 1968 bis 1978 von 2.277 auf 369 gesunken, was einer Verminderung von 82,6 % entspricht,...“309 Darüber hinaus sind offensichtlich weitere positive Wirkungen eingetreten. So „... sparte man zwar nicht an Personal, ..., setzte es aber effektiver ein“ oder „Die ehema- lige Laienverwaltung in den ländlichen Gebieten wurde gleichzeitig durch hauptamtliches Verwaltungspersonal des gehobenen Dienstes ersetzt.“310 Die Gebietsreform in den 1960er/1970er Jahren in Nordrhein-Westfalen weist zumindest Züge von organisationalem Lernen auf. Diese Einschät- zung beruht vor allem auf den intensiven Rückkoppelungsprozessen - zumindest - in der Politik, aber auch in der verwaltungswissenschaftlichen Fachwelt. „Neben der günstigen Reformstimmung bei allen Akteuren in dieser Zeit, sorgte die intensive Vorbereitung durch Sachverständigen- kommissionen und in wissenschaftlicher Begleitung für das respektable Ergebnis auf kommunaler Ebene.“311 Die Bürgerinnen und Bürger fanden allerdings wenig Zugang zu der komplexen Materie; hier fand eine Einen- gung auf die reduzierte Zahl der Kommunen statt. So muss auch rd. 40 Jahre nach der Gebietsreform noch konstatiert werden, dass „... die Ak- zeptanz und die räumlich sowie historisch-kulturelle Identität der neuen 307 Sachverständigenkommission für die staatliche und kommunale Neugliederung des Landes Nordrhein-Westfalen, Teilgutachten B: Die Neugliederung der Städte und Ge- meinden in den Ballungszonen und die Reform der Kreises des Landes Nordrhein- Westfalen, Siegburg, 1968, S. 10. 308 Vgl. TIGGEMANN, 1977, S. 122 ff. 309 PICKENÄCKER; 2006, S. 46. 310 PICKENÄCKER, 2006, S. 47. 311 PICKENÄCKER, 2006, S. 146. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 81 Verwaltungsziele als Ziele deklariert, aber nicht konsequent verfolgt“312 wurden. 3.3 Veränderungen der kommunalen Verwaltung nach der Wieder- vereinigung 1990 – Vom Tilburger Modell zum Neuen Steue- rungsmodell Die deutsche Wiedervereinigung fiel – verwaltungswissenschaftlich be- trachtet – in eine Zeit der beginnenden Umstrukturierung der deutschen Kommunalverwaltungen. „Die auslaufenden 1980er Jahren waren be- stimmt von Reformelementen der Deregulierung und Entbürokratisie- rung.“313 Eine entscheidende Rolle nahm hierbei der Ansatz des New Pub- lic Management ein, der in Deutschland von der KGSt unter dem Begriff des „Neuen Steuerungsmodells (NSM)“314 zur Umsetzung empfohlen wur- de. Auf das NSM wurde bereits an anderer Stelle315 eingegangen. Auslö- sendes Ereignis waren damals u.a. umfassende strukturelle und prozes- suale Anpassungen in der Kommunalverwaltung der niederländischen Stadt Tilburg. Aus dem niederländischen Tilburger Modell316 wurde das NSM entwickelt. Die strategischen Determinanten des NSM, beispielweise das Kontraktmanagement317 als Zielvereinbarung zwischen der Vertretung der Bürger und der Verwaltungsleitung, traten im Laufe der Implementie- rung des NSM in den Hintergrund. Das NSM wurde häufig reduziert auf die Einführung bestimmter betriebswirtschaftlicher Methoden wie bei- spielsweise der Budgetierung oder Kosten- und Leistungsrechnung. SCHRIDDE hält hierzu fest, dass sich „Die Verwaltungsreformen indes beschränkten ... im weitgehend betriebswirtschaftlichen Interpretationsho- 312 PICKENÄCKER, 2006, S. 49. 313 PICKENÄCKER, 2006, S. 27. 314 Z. B. KGSt-Berichte Nr. 5/1993 und 2/2007. 315 Vgl. hierzu Abschnitt 1.1. 316 Vgl. z. B. die Ausführungen bei HOPP/GÖBEL, 2008, S. 23 f. 317 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 118, halten zum Kontraktmanagement fest: „Die wichtigstes Konsequenz des Kontraktmanagements ist die deutliche Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung. Danach bestimmt Politik verbindlich über das Was, die Verwaltung entscheidet anschließend verbindlich über das Wie der Aufgabenbewälti- gung.“ Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 82 rizont des NPM auf instrumentelle Gesichtspunkte.“318 Auch BOGUMIL hält hierzu in Bezug auf die Funktion der KGSt fest: „Der KGSt ist es ge- lungen, die intensive Beschäftigung mit einer im Kern betriebswirtschaftli- chen Binnenmodernisierung in den deutschen Kommunen durchzuset- zen.“319 Als Ursache für die Fokussierung auf betriebswirtschaftliche In- strumente arbeitet KIßLER die angespannte finanzielle Lage der Kommu- nen heraus. „In der Mehrzahl der Fälle war die Verwaltungsmodernisie- rung ein Kind der kommunalen Haushaltskrise. Mit dem NSM waren des- halb vor allem Kosteneinsparungen und Wirtschaftlichkeitserwägungen verbunden.“320 Aber selbst diese betriebswirtschaftlich geprägten Verbes- serungen können nicht durchgängig als realisiert betrachtet werden. So kommt HOLTKAMP in einer Zusammenschau zu dem Ergebnis: „In neuen politikwissenschaftlichen Evaluationen der kommunalen Verwaltungsmo- dernisierung und Berichten der Rechnungshöfe für die Landesverwaltun- gen wird deutlich hervorgehoben, dass das Neue Steuerungsmodell auch nach Jahren der Implementation das vorrangige Ziel – die Effizienzsteige- rung – nicht erreicht hat.“321 Die Erfolge blieben insgesamt überschaubar. „Unterhalb der Oberfläche der neu implementierten Instrumente und Strukturen drohen sich alte Verwaltungsstrukturen, tradierte Perspektiven und routinierte Handlungen zu reproduzieren.“322 Das NSM hat der deutschen Verwaltung, besonders der Kommunalverwaltung, insbesondere bisher nicht oder nur rudimentär eingesetzte betriebswirtschaftliche Methoden zur Verfügung gestellt. In- soweit wurde das Instrumentarium der Verwaltung auf einen aktuelleren Stand gebracht, der unter Berücksichtigung der finanziellen Lage des überwiegenden Teils der Kommunen angezeigt war. In diesem Zusam- menhang ist besonders der bundesweit festzustellende Übergang des in den Kommunen anzutreffenden Rechnungswesens von der Kameralistik zu Systemen der doppelten Buchführung zu nennen. Der Übergang kommt einem Paradigmenwechsel gleich. PÜNDER bringt dies mit den 318 SCHRIDDE, 2004, S. 5. 319 BOGUMIL u.a., 2007, S. 8. 320 KIßLER, 2007, S. 19. 321 HOLTKAMP, 2008, S. 268. 322 SCHRIDDE, 2004, S. 5. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 83 Worten „Nach über hundert Jahren Diskussion gilt es, von der Kameralistik Abschied zu nehmen“323 auf den Punkt. Eine Ursache hierfür sei auch, dass „... Haushaltsrecht und Haushaltspraxis eher dysfunktional wir- ken.“324 Eine Rückkehr zur Kameralistik scheint nicht mehr möglich; dieses jahrzehntelang in der öffentlichen Verwaltung genutzte Rechnungswesen wird in den deutschen Kommunalverwaltungen bald der Verwaltungshisto- rie zuzuordnen sein. Auch dies bringt PÜNDER klar zum Ausdruck, denn „Eines ist aber gewiss: Das Ende der Experimentierphase ist absehbar. Vorreiter der Reformbewegung sind die Kommunen.“325 Das NSM hat Lernprozesse initiiert. Ob es sich hierbei bereits um Organi- sationslernen handelt, muss kritisch hinterfragt werden. Legt man – neben den in Abschnitt 2 gemachten Ausführungen zum Organisationslernen - eine einfache Definition des Organisationslernens zu Grunde, z. B. „Orga- nisationales Lernen kann daher definiert werden als der Prozess der Schaffung und stetigen Weiterentwicklung der organisationalen Wissens- basis, auf deren Grundlage Anpassungs- und Entwicklungsstrategien ge- neriert werden können.“326, müsste zumindest geprüft werden, ob die „ste- tige Weiterentwicklung“ mit dem NSM erreicht wurde. Dass dies nicht durchgängig der Fall ist, zeigen die im vorherigen Absatz gemachten Aus- führungen. Ein Mittel zur Erreichung der permanenten Fortentwicklung hätte die dem NSM zugesprochene Ergebnisorientierung sein können. HOLTKAMP stellt hierzu allerdings fest: „Die outputorientierte Steuerung produzierte erhebliche Transaktionskosten, ohne dass sie tatsächlich zur Steuerung des Budgets beiträgt.“327 Weiter oben wurde bereits ausgeführt, dass ein Merkmal des Organisationslernens u.a. ein „Zustand der perma- nenten Lernbereitschaft“328 ist. Das Vorhandensein dieses Merkmals kann in Bezug auf das NSM nicht durchgängig bejaht werden. Im Ergebnis sind mit der Einführung des NSM zwar Lernprozesse einge- treten, diese erreichen aber nicht die höheren Stufen des organisationalen 323 PÜNDER, 2008, S. 103. 324 PÜNDER; 2008, S. 108. 325 PÜNDER, 2008, S. 103. 326 SCHRIDDE, 2004, S. 15. 327 HOLTKAMP, 2008, S. 269. 328 SCHRIDDE; 2004, S. 14. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 84 Lernens. Dies wird auch deutlich in den „Nachfolgemodellen“ des NSM wie beispielsweise dem Change-Management. Hier steht nicht mehr „... die Bestimmung der optimalen organisatorischen Lösung,...“ im Vorder- grund, sondern das „... Problem der Bewältigung des organisatorischen Wandels...“329. Berücksichtigt man die Komplexität330 des Verwaltungshandelns und die hieraus resultierenden Problemlagen, so könnte vielleicht in der weiteren Zukunft die Aussage getroffen werden, dass die Einführung des NSM mit seinen betriebswirtschaftlichen Schwerpunkten und die erst nachfolgende Change-Management-Entwicklung eine sinnhafte – vielleicht zwingende – gestufte Entwicklung waren, um der Komplexität Herr werden zu können. Könnte man die Totalperiode der Verwaltungsentwicklung betrachten, wä- re in der Stufung von NSM und Change-Management vielleicht Organisa- tionslernen einer höheren Stufe zu bejahen. Entscheidend wäre somit auch der betrachtete Zeitraum einer Entwicklung. Eine solche Aussage wäre zum gegenwärtigen Zeitpunkt allerdings spekulativ und somit im Weiteren für die vorliegende Arbeit nicht nutzbar. Von erheblicher Bedeutung ist, dass es parallel zur Implementierung des NSM zu umfassenden Reformen der verschiedenen Kommunalverfassun- gen in Deutschland kam. In Abschnitt 3.1 wurden die wichtigsten Typen der Kommunalverfassungen genannt, die nach dem Zweiten Weltkrieg in Deutschland eingeführt wurden. Über Jahrzehnte blieben diese verschie- denen Typen in den Ländern, in denen sie eingeführt wurden, nahezu un- verändert. Ab Beginn der 1990er Jahre trat hier eine überraschende Ent- wicklung ein. „In der Kommunalverfassungspolitik der Bundesländer hat sich in den 1990er Erstaunliches ereignet. Im Mittelpunkt der Reformen standen zum einen die Stellung und Bestellung des Verwaltungschefs, zum anderen die Ausweitung direkter Mitentscheidungsbefugnisse der Bürger.“331 Im Vordergrund steht hierbei die Übernahme von Elementen der süddeutschen Ratsverfassung bei den anderen in Deutschland ver- breiteten Kommunalverfassungen. HAUS weist in seinem Beitrag nach, 329 SCHRIDDE, 2004, S. 9. 330 Vgl. hierzu Abschnitt 1.1. 331 HAUS; 2001, S. 2. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 85 dass es für diese Adaption der besonders in Baden-Württemberg vorzu- findenden Ratsverfassung nur „geringen Unitarisierungsdruck“ oder „An- passungsdruck aufgrund drohender Bundesinitiativen“332 gab. Inzwischen haben „... alle ... Flächenländer wesentliche Grundzüge ihrer (gemeint ist die Gemeindeordnung Baden-Württemberg, K. E.) übernommen, nämlich die Direktwahl eines hauptamtlichen Bürgermeisters, welcher zugleich Chef der Verwaltung ist, einerseits und Bürgerbegehren sowie Bürgerent- scheide andererseits.“333 Besonders die direkt gewählten Bürgermeister und Landräte verfügen „... über ein beträchtliches Potential, um eine be- stimmende Rolle in Kommunalpolitik und – verwaltung zu spielen.“334 BO- GUMIL sieht unter Berücksichtigung dieser starken Stellung „... eine we- sentliche Aufgabe des BM bzw. LR als Verwaltungschef ... darin..., als Ad- vokat und (Macht-)Promotor einer gebietsbezogenen multifunktionalen Gesamtsteuerung und Koordination zu agieren.“335 In Bezug auf das or- ganisationale Lernen kommt dieser starken Stellung eine wichtige Rolle zu, wie auch WOLLMANN betont.336 Auf Seiten der Verwaltungswissenschaft war mit einer derartig rasch vo- ranschreitenden Entwicklung der Kommunalverfassungen – nach den stabilen Verhältnissen der vergangenen Jahrzehnte - nicht gerechnet wor- den. BOGUMIL spricht hier von einer „kaum für möglich gehaltenen Ver- einheitlichung“337, KNEMEYER gar vom „Siegeszug der süddeutschen Kommunalverfassung“338. Dieser „Siegeszug“ ist offenbar gelungen, da die für den Erlass bzw. die Änderung der Kommunalverfassungen zustän- digen Länder organisationales Lernen praktiziert haben. Wie dieses Orga- nisationslernen stattgefunden haben könnte, untersucht HAUS, der für die Frage des Lernens herausstellt, „... ist hier von besonderer Bedeutung, in welcher Weise die Überlegenheit eines bestimmten Modells von Kommu- nalverfassungen behauptet und letztlich erfolgreich verbreitet wurde.“339 In 332 HAUS, 2001, S. 2. 333 HAUS, 2001, S. 2. 334 Vgl. WOLLMANN, 2007, S. 69. 335 BOGUMIL, 2007, S. 69. 336 WOLLMANN, 2007, S. 69. 337 BOGUMIL, 2000, S. 12. 338 KNEMEYER, 1998, S. 109 f. 339 HAUS, 2001, S. 8. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 86 seiner Untersuchung stellt HAUS heraus, dass das Organisationslernen in Bezug auf die Änderungen der Kommunalverfassungen durch das Abhal- ten von Debatten, wissenschaftlichen Darstellungen zu Reformdiskussio- nen, Einsetzen von Enquete-Kommissionen, Veröffentlichungen in Fach- publikationen und auch durch Machtpromotoren wie BANNER ermöglicht wurde; mithin durch die Nutzung von Rückkoppelungsmechanismen. Die Reform der Kommunalverfassungen basiert auf organisationalem Ler- nen, und zwar einer – legt man die Definition von ARGYRIS/SCHÖN340 zu Grunde – höheren Ebene. Die Prüfung, ob es sich hierbei um double-loop- learning oder bereits Deutero-Lernen341 gehandelt hat, kann an dieser Stelle zunächst unterbleiben. 3.4 Strukturelle Reorganisationen Von Reorganisation in der Verwaltung wird üblicherweise dann gespro- chen, wenn innerhalb einer Organisation, also einer Verwaltung bzw. einer Behörde, strukturelle Veränderungen vorgenommen werden, die es letzt- lich ermöglichen sollen, Prozessoptimierungen zu nutzen. BEYER versteht unter Reorganisation „... die planvolle Umgestaltung des Gesamtunter- nehmens oder wesentlicher Teile davon“342. Ziel ist die Steigerung der Ef- fektivität und auch der Effizienz343 der Verwaltung. Insoweit handelt es sich um ein Feld der Organisationsentwicklung. Strukturelle Reorganisationen im hier gemeinten Sinne, sind solche, die zu einer Verlagerung von bisher durch staatliche Behörden wahrgenommene Aufgaben auf kommunale Behörden führen. Der Aufgabenwechsel von der staatlichen Ebene auf die kommunale Ebene kann mit der Nutzung von Lernprozessen einhergehen. Ursache hierfür ist, dass es teilweise deutliche Unterschiede der Arbeitsprozesse in staatlichen und kommuna- len Verwaltungen gibt. Ein unbekannter Autor hat hierzu festgehalten, 340 Vgl. hierzu besonders die Ausführungen in Abschnitt 2.1 der Arbeit. 341 Vgl. zu den Begriffen „double-loop-learning“ und „Deutero-Lernen“ die Ausführungen in Abschnitt 3.1 der Arbeit. 342 BEYER, 2000, S. 1. 343 Vgl. zu den Begriffen Effektivität und Effizienz die Ausführungen in Abschnitt 1.2. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 87 dass „... staatliche Verwaltung zwar professionelle Arbeitsprozesse auf- weist, aber die Arbeit nicht erledigt, während kommunale Verwaltungen eher pragmatisch oder gar semiprofessionell ans Werk gehen, aber ihr Werk erledigen!“. Die Kommunalisierung von Aufgaben war in der Vergangenheit in der Bundesrepublik Deutschland ein eher seltenes Phänomen. NASCHOLD stellt hierzu in einer Analyse der Entwicklung in den west- und nordeuro- päischen Staaten fest, dass sich in der Nachkriegszeit drei Phasen der Verwaltungsentwicklung feststellen lassen: „Die lange Phase der Expansi- on bei gleichzeitiger Zentralisierung, insbesondere der sozialstaatlichen Leistungserbringung, also den Aufbau des Wohlfahrtsstaates in den ers- ten Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg; einer darauffolgenden Peri- ode der Konsolidierung bei gleichzeitiger Dezentralisierung der Leistungs- erbringung in den 80´er Jahren, einer dritten Phase ab den 90´er Jahren mit den Tendenzen zur gesellschaftlichen Teilhabe inklusive Kommunali- sierung einerseits ....“344. Ein Grund für die erst in den 90´er Jahren eintretenden Kommunalisierun- gen könnte darin liegen, dass die Aufgabenverlagerung grundsätzlich vom staatlichen Gesetzgeber vorzunehmen ist. Der Gesetzgeber muss daher bereit sein, Aufgaben aus seinem eigenen Macht- und Einflussbereich auf einen eigenverantwortlichen kommunalen Träger zu verlagern. Die Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen nach Artikel 28 des Grundge- setzes gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. BOGUMIL unterscheidet bei seinen Ausführungen zwischen „Kommunalisierung“ und „Dekonzentration“345. „Während die Entschei- dungen über die ´echten´ kommunalen Aufgaben in die Zuständigkeit der Kommunalvertretungen fallen, ... sind für die Erledigung der übertragenen Aufgaben allein die Kommunalverwaltung bzw. deren exekutive Verwal- tungsspitze (Bürgermeister, Landrat) - unter Ausschluss der Kommunal- 344 NASCHOLD/BOGUMIL, 2000, S. 34. 345 Vgl. BODGUMIL, 2007, S. 68. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 88 vertretung – zuständig... .“346 Hieraus folgt die übliche Differenzierung in Selbstverwaltungsaufgaben, Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und Auftragsangelegenheiten. Für die weiteren Ausführungen ist diese Unterscheidung zunächst nicht bedeutsam. Insoweit wird der zusammen- fassende Begriff der „Kommunalisierung“ für die Zuweisung übertragener Aufgaben genutzt, und zwar unabhängig von der inhaltlichen Aufgaben- ausgestaltung. Zwei wichtige Kommunalisierungen von staatlichen Aufgaben in der jünge- ren Vergangenheit sollen kurz vorgestellt werden. Zum Einen ist dies die Übertragung von Aufgaben der Arbeitsförderung auf 69 Kreise und kreisfreie Städte im Zuge der Einführung der Grundsi- cherung für Arbeitsuchende nach dem Sozialgesetzbuch II347. Hier war die Kommunalisierung zunächst nicht geplant, sondern das Ergebnis einer überraschend lang dauernden Sitzung des Vermittlungsausschusses von Bundestag und Bundesrat am 30.06./01.07.2004. Die Übertragung der al- leinigen kommunalen Zuständigkeit der Arbeitsförderung auf die 69 Opti- onskommunen muss somit als Ergebnis eines zeitkritischen Kompromis- ses aufgefasst werden; man könnte überspitzt von einem „Zufallsergeb- nis“, mithin auch einer „Zufalls-Kommunalisierung“ sprechen. Dies gilt al- lerdings auch für die Bildung des Konstrukts „Arbeitsgemeinschaft“. LÖHER fasst hierzu die o.a. Sitzung des Vermittlungsausschusses wohl den politischen Realitäten entsprechend wie folgt zusammen: „Heraus (gemeint ist die Sitzung des Vermittlungsausschusses, K. E.) kam dort et- was ganz Neues: die Aufteilung der Verantwortung und ihre (im Außen- verhältnis) Zusammenführung in den Arbeitsgemeinschaften nach § 44 b SGB II, nachts um drei Uhr auf ein Stück Papier geschrieben, in ihren Kompetenzen und Auswirkungen nicht durchdacht und seit ihrer Geburt ein Quell immerwährender Reibereien.“348 Weniger deutlich geht WINK- LER noch im Jahr 2008 davon aus, dass „der experimentelle Charakter der Vorschrift gewählt wurde, um die Differenzen zwischen den Regie- rungs- und den Oppositionsfraktionen hinsichtlich der Trägerschaft von BA 346 BOGUMIL, 2007, S. 67. 347 Siehe hierzu Abschnitt 4.1 dieser Arbeit. 348 LÖHER, 2009, S. 49. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 89 oder Kommunen in bestmöglichen Einvernehmen und unter allseitiger Ge- sichtswahrung aus der Welt zu schaffen.“349 Die Zahl von 69 Options- kommunen ist eine „politische“ Größe; eine Sachentscheidung liegt hier nicht vor (z. B. bestimmte Arbeitslosenquoten, bisher bereits in der Ar- beitsförderung nach dem früheren Bundessozialhilfegesetz tätige Kreise o.ä.). Die Zahl 69 entspricht der Zahl der ordentlichen Mitglieder des Deutschen Bundesrates. Pro Stimme im Bundesrat war somit eine Opti- onskommune zulässig. Konsequenter Weise sieht das Sozialgesetzbuch II dann auch vor, dass die Aufteilung der Optionen auf die einzelnen Länder der jeweiligen Stimmenzahl im Bundesrat entspricht.350 Zum Zweiten sei exemplarisch eine Aufgabenverlagerung vom Land (hier NRW) auf die Kommunen (hier Kreise und kreisfreie Städte) genannt. Die- ses Beispiel betrifft die Kommunalisierung von Aufgaben der Versor- gungsverwaltung und die Auflösung der Versorgungsämter in Nordrhein- Westfalen (NRW) zum 31.12.2007.351 Die NRW-Regierungskoalition hat im Koalitionsvertrag vom 20.06.2005 eine Verwaltungsstrukturreform ver- einbart, deren Ziel es ist, die Verwaltung des Landes zu verschlanken. „In einem ersten Schritt werden Sonderbehörden soweit als möglich aufge- löst, kommunalisiert bzw. in die allgemeine Verwaltung integriert.“352 Die Auflösung der staatlichen Versorgungsämter in NRW wurde teilweise mit der historischen Entwicklung begründet. Im Gesetzesentwurf wird ausge- führt: „Über 60 Jahre nach Ende des Zweiten Weltkrieges muss das Land an dieser eigenständigen Verwaltung zur Versorgung von Kriegsopfern und Hinterbliebenen nicht mehr festhalten.“353 Eher am Rande der Be- 349 WINKLER; 2008, S. 515. 350 Die Länder haben entsprechend ihrer jeweiligen Größe unterschiedliche Stimmenzah- len im Bundesrat. Die Spannbreite beträgt zwischen drei und sechs Stimmen. Die Auftei- lung der „Optionen“ auf die Länder sieht § 6a Abs. 3 S. 2 SGB II vor: „Zur Bestimmung der zuzulassenden kommunalen Träger werden zunächst bis zum Erreichen von Länder- kontingenten, die sich aus der Stimmenverteilung im Bundesrat (Artikel 51 des Grundge- setzes) ergeben, die von den Ländern nach Abs. 4 benannten kommunalen Träger be- rücksichtigt.“ 351 Vgl. z. B. Gesetzentwurf der Landesregierung NRW für ein Zweites Gesetz zur Straf- fung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 15.05.2007 (Landtags- Drucksache 14/4342). 352 NRW-Koalitionsvertrag von CDU und FDP vom 20.06.2005, S. 11. 353 Gesetzentwurf der Landesregierung NRW für ein Zweites Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 15.05.2007 (Landtags-Drucksache 14/4342), S. 1. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 90 gründung des Gesetzesentwurfes wird darauf hingewiesen, dass die frü- heren Aufgaben der Versorgung von Kriegsopfern und Hinterbliebenen bereits seit längerer Zeit nicht mehr die alleinigen Zuständigkeiten der Versorgungsverwaltung waren. Vom Aufgabenbestand bedeutender wa- ren relativ neue Zuständigkeiten des Erziehungs-/Elterngeldrechts und der Abwicklung arbeitsmarkt- und soziapolitischer Förderprogramme. Die bisher von der staatlichen Versorgungsverwaltung wahrgenommenen „Massengeschäfte“ in den Bereichen Schwerbehindertenrecht (z. B. Aus- stellen von Schwerbehindertenausweisen) und Elterngeldrecht (z. B. Ge- währung des Elterngeldes) wurden mit Wirkung zum 01.01.2007 in NRW kommunalisiert. Die Begründung des Innenministers NRW zur Verlage- rung der Aufgaben auf die Kreise und kreisfreien Städte lautete: „Wir wol- len für rund 2,3 Millionen Behinderte und voraussichtlich ca. 150.000 An- tragsteller beim Elterngeld kürzere Wege und mehr Bürgernähe.“354 In derselben Presseinformation weist das Innenministerium NRW auch da- rauf hin, dass „die kommunalen Dienststellen genauso erfahren und kun- denfreundlich wie die staatlichen Ämter sind.“355 Allerdings waren auch andere Gründe als die Bürgernähe ausschlaggebend für die Reform der Versorgungsverwaltung. PALMEN/SCHÖNEN-BROICHER weisen darauf hin, dass „die Verschuldungsspirale, in der sich das Land (NRW; K. E.) be- findet und die sich immer schneller dreht, aus Sicht der Hartmann- Kommission zutiefst unsozial ist, denn der Verlust der finanziellen Pla- nungssicherheit führe zu einer Erosion von Staatlichkeit, die in erster Linie die sozial Schwachen treffen werde.“356 Eine Verkleinerung des staatli- chen Verwaltungsapparates soll somit dazu beitragen, die finanziellen Be- lastungen zu reduzieren. Die Einsparungen sollen insbesondere dadurch erreicht werden, dass overhead-Bereiche entfallen. Die dort bisher wahr- genommenen Aufgaben sollen durch andere Stellen miterledigt werden 354 Presseinformation des Innenministeriums NRW (IM NRW) zur Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung; am 01.07.2007 auf der Internetseite des IM NRW unter http://www.im.nrw.de/vm/129.htm. 355 Presseinformation des Innenministeriums NRW (IM NRW) zur Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung; am 01.07.2007 auf der Internetseite des IM NRW unter http://www.im.nrw.de/vm/129.htm. 356 PALMEN/SCHÖNENBROICHER, 2008, S. 1174. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 91 oder entfallen. PALMEN/SCHÖNENBROICHER gehen davon aus, dass „Bei jeder Behördenauflösung sollte daher ein Einsparpotenzial von min- destens 15 bis 30 % der Stellen angestrebt und erreicht werden.“357 Eine erste Analyse der Einspareffekte der Reform der Versorgungsverwaltung hat gezeigt, dass tatsächlich in einem signifikanten Umfang Stellen einge- spart wurden. „Von den 1.800 Planstellen (Vollzeitäquivalenten), die für die Aufgaben der Versorgungsverwaltung bis zum 31.12.2007 eingerichtet waren, wurden in einem ersten Schritt (zum 1.1.2008) 300 Stellen - Quer- schnittsaufgaben und ´overhead´- gestrichen. Das operativ tätige Personal im Umfang von 1 500 Planstellen/Stellen wurde auf die neuen Aufgaben- träger übergeleitet ...“358 Es wurden somit in diesem ersten Schritt rd. 17% der bisherigen Stellen eingespart. Offensichtlich hat die Reduzierung der personellen Ressourcen auch nicht zu Qualitätseinbußen geführt. PAL- MEN/SCHÖNENBROICHER kommen in der Bewertung der Reform zu dem Schluss: „Die Reform hat ein ausgesprochen positives Echo gefun- den. So berichtete die Landesbehindertenbeauftragte über eine positive Reaktion der Behinderten. Sehr positive Stellungnahmen liegen auch aus der kommunalen Familie vor. Auch hinsichtlich des Großteils der Beschäf- tigten verfestigt sich der Eindruck der Akzeptanz.“359 Die Ergebnisse der Kommunalisierung der Aufgaben der Versorgungsverwaltung in Nordrhein-Westfalen weisen deutlich auf eingetretenes Organisationsler- nen hin. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass bei den aufgezeigten Ent- wicklungen der kommunalen Verwaltung seit 1945 durchaus Veränderun- gen zu verzeichnen sind, die als Lernprozesse im Sinne des Organisati- onslernens eingeordnet werden können. Beim Neuaufbau der kommunalen Verwaltung nach dem Zweiten Welt- krieg stand der Aufbau einer wieder funktionierenden Kommunalverwal- tung im Vordergrund. Hierbei mussten zwangsläufig restaurative Elemente genutzt werden, die noch kein Organisationslernen ermöglichten. Durch 357 PALMEN/SCHÖNENBROICHER, 2008, S. 1174. 358 PALMEN/SCHÖNENBROICHER, 2008, S. 1176. 359 PALMEN/SCHÖNENBROICHER, 2008, S. 1177. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 92 die Implementierung verschiedener Modelle der Kommunalverfassung wurde allerdings ein Grundstein für späteres Organisationslernen gelegt. Die in den 1960er und 1970er vorgenommenen kommunalen Neugliede- rungen wiesen erste Züge von Organisationslernen auf. Hierbei sind be- sonders die intensiven Rückkoppelungsprozesse – die wesentlicher Be- standteil verschiedener Methoden der Theorie der Lernenden Organisati- on sind - bei den komplexen Vorhaben zu nennen. Auch in Bezug auf die Einführung des NSM in den 1990er Jahren sind Ansätze von Organisati- onslernen zu verzeichnen. Allerdings führt die Konzentration auf vorrangig betriebswirtschaftliche Methoden dazu, dass das NSM noch kein durch- gängiges Organisationslernen einer höheren Stufe ermöglichte. Nicht zu vernachlässigen sind mit dem NSM einhergehende Reformprozesse, die Organisationslernen darstellen. Zu nennen ist hier zum Einen die Ablö- sung der Kameralistik durch das doppische Rechnungswesen. Zum Ande- ren sind die beschriebenen Reformen der Kommunalverfassungen seit den 1990er Jahren beredtes Beispiel für eine an Geschwindigkeit zuneh- mende Veränderungsbereitschaft, deren Ergebnisse praktiziertes Organi- sationlernen darstellen. Dies ist auch für die strukturellen Reorganisatio- nen zu bejahen. Die genannten Beispiele „Kommunalisierung der Grund- sicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II“ und „Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung NRW“ beinhalten lernförderliche Prozesse, die dem Organisationslernen zuzuordnen sind. Betrachtet man zusammenfassend die analysierten Bereiche wird deut- lich, dass im Zeitverlauf der Grad an Organisationslernen zugenommen hat. Es könnte daher zukünftig mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass sich ein „Zeitfenster für umfassendes Organisationslernen“ öffnet. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 93 4 Optionskommunen als lernende Organisation 4.1 Organisatorische Beschreibung von Optionskommunen Mit der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem Zweiten Buch So- zialgesetzbuch (SGB II) wurden zum 01.01.2005 die Hilfesysteme von Ar- beitslosen- und Sozialhilfe zusammengelegt. „Kern des SGB II ist das zentrale Versprechen, jeder und jedem Hilfebedürftigen ´moderne Dienst- leistungen am Arbeitsmarkt´ anzubieten. Es sollte ein integriertes System von Beratung, Betreuung und materieller Absicherung geschaffen werden, durch das jede einzelne bedürftige Person individuelle und passgenaue Hilfen erhält, die es ihr ermöglichen, ihre Hilfebedürftigkeit zu überwinden und ein von staatlichen Transferleistungen unabhängiges Leben zu füh- ren.“360 Insoweit sind zwei grundsätzliche Aufgaben der Grundsicherung zu unterscheiden. Zum Ersten ist es den langzeitarbeitslosen Menschen zu ermöglichen „... entsprechend dem Sozialstaatsgebotes des Grundge- setzes ihre materiellen Grundbedürfnisse zu befriedigen“361. Zum Zweiten ist „Ziel der Grundsicherung für Arbeitsuchende ... die gesellschaftliche Teilhabe durch Arbeit. Das SGB II ist in seiner Zielsetzung die konsequen- te Umsetzung des Leitbildes des aktivierenden Sozialstaates.“362 DAH- ME/WOHLFAHRT führen hierzu aus, dass dieser Ansatz seine Wurzeln in den USA hat und zunächst von Großbritannien übernommen wurde. Der Weg nach Kontinentaleuropa habe sich letztlich in der sog. Agenda 2010 niedergeschlagen. „Die Sozialpolitik des Forderns und Förderns ... führt auf der Basis des traditionellen Subsidiaritätsprinzips unter Betonung des Aktivierungsprinzips zu einer weiteren Verstärkung und Ausweitung der Eigenverantwortung und Selbstaktivierung, was notfalls auch mit Zwang durchgesetzt wird.“363 Dieser Ansatz wird von SESSEL- MEIER/SOMAGGIO364 bei der Einteilung von Wohlfahrtsstaaten durch 360 OMBUDSRAT, 2006, S. 3. 361 WINKLER, 2007, S. 509. 362 MUSATI/FALK, 2008, S. 82. 363 DAHME/WOHLFAHRT, 2008, S. 130. 364 Vgl. SESSELMEIER/SOMAGGIO, 2009, S. 10. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 94 den Ausprägungsgrad der Determinanten Dekommodifizierung365 und Destratifizierung366 gekennzeichnet. Der konservativ geprägte Wohlfahrts- statt wie er beispielsweise in Deutschland noch vorherrscht „... charakteri- siert die enge Koordination zwischen Staat, Gewerkschaften und Indust- rieverbänden, die einen hohen Grad an Dekommodifizierung impliziert.“367 Hieraus folgt, dass auch bei Eintritt von Arbeitsmarktrisiken einkommens- abhängige Transferleistungen wie das Arbeitslosengeld I zumindest die zeitlich befristete Aufrechterhaltung eines relativ hohen Lebensstandards sichern. „Dies fördert die Ungleichheit, was einen geringen Grad an Destratifizierung impliziert. Daraus resultiert ein eher rigider Arbeitsmarkt, bei dem die aktive Arbeitsmarktpolitik eine untergeordnete Rolle spielt.“368 Durch die dem SGB II zu Grunde liegende Grundüberlegung des aktivie- renden Sozialstaates wurde das seit Jahrzehnten geltende Verhältnis von Dekommodifizierung und Destratifizierung „bedroht“. Der aktivierende So- zialstaat im Sinne der Agenda 2010 tendiert zu einem geringeren Grad an Dekommodifizierung und einen höheren Grad an Destratifizierung. Diese Situation findet sich in liberalen Wohlfahrtsstaaten wie beispielsweise Großbritannien. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales stellt im Sozial-Kompass EUROPA dar, dass im Jahr 2006 von den 25 EU-Staaten zwölf369 (einschließlich der Bundesrepublik Deutschland) eine Grundsiche- rung für arbeitslose Menschen vorsehen. In den anderen 13 Mitgliedsstaa- ten370 der EU gibt es keine derartige Sozialleistung speziell für langzeitar- beitslose Menschen.371 SESSELMEIER/SOMAGGIO fassen dies prägnant 365 Unter Dekommodifizierung verstehen SESSELMEIER/SOMAGGIO die relative Ent- koppelung von Risiken und Zwängen kapitalistischer Märkte im Falle des Eintritts eines Arbeitsmarktrisikos. 366 Destratifizierung beschreibt nach SESSELMEIER/SOMAGGIO die Struktur und die Durchlässigkeit sozialer Sicherungssysteme in Bezug auf Lebenslagen und Solidaritäts- beziehungen. 367 SESSELMEIER/SOMAGGIO, 2009, S. 10. 368 SESSELMEIER/SOMAGGIO, 2009, S. 10. 369 Die zwölf EU-Staaten, die eine Grundsicherung für langzeitarbeitslose Personen vor- sehen sind: Deutschland, Finnland, Frankreich, Großbritannien, Irland, Niederlande, Ös- terreich, Portugal, Schweden, Spanien, Estland, Slowenien. 370 Die 13 EU-Staaten, die eine Grundsicherung für langzeitarbeitslose Personen nicht vorsehen sind: Belgien, Dänemark, Griechenland, Italien, Luxemburg, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Tschechien, Ungarn, Zypern. 371 Vgl. hierzu näher: Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Sozial-Kompass EU- ROPA, Soziale Sicherheit in Europa im Vergleich, Stand Oktober 2006. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 95 zusammen: „Dies geht mit einer geringen finanziellen staatlichen Unter- stützung einher, die aber mindestsichernde Leistungen für alle Betroffenen garantiert.“372 Diese Kernaussage wurde von der Öffentlichkeit im Zuge der Diskussionen um die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsu- chende zum Anlass für deutliche Kritik genommen. Der Übergang von ei- ner relativ auskömmlich finanzierten Unterstützung im Bereich des bei- tragsfinanzierten Arbeitslosengeldes I in den Zuständigkeitsbereich des niedrigeren steuerfinanzierten Arbeitslosengeldes II stand stets im Fokus der Öffentlichkeit.373 Wahrgenommen wurde offensichtlich, dass sich mit der Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende „...eine Verschie- bung von der Status- zur Bedarfsorientierung...“ vollzog.374 Die Optionskommunen, die auch zugelassene kommunale Träger (zkT) genannt werden, existieren erst seit dem 01.01.2005. Sie wurden im Zuge der Hartz IV-Reformen als neue Organisationsform für die Betreuung und Arbeitsvermittlung der langzeitarbeitslosen Menschen geschaffen.375 KEL- LER weist darauf hin, dass es „Im traditionellen Aufbau der deutschen Kommunalverwaltung ... bis zur Einführung des SGB II keine Organisati- onseinheit mit umfassenden und zentralen Kompetenzen zur Gestaltung kommunaler Arbeitsmarktpolitik“376 gab. Vielmehr lag eine „fragmentierte Problemwahrnehmung“377 vor, beispielsweise in der kommunalen Sozial- politik, der Jugendpolitik oder der Wirtschaftsförderung. Die Implementie- rung der Optionskommunen war daher auch vor dem Hintergrund der bin- nenorganisatorischen Ausrichtung der Kreise bzw. kreisfreien Städte inno- vativ. Die ausschließlich in kommunaler Verantwortung liegenden SGB II- Organisationseinheiten waren zunächst aufgrund einer Experimentierklau- sel bis zum 31.12.2010 in ihrem Bestand gesichert. Bis zu diesem Zeit- 372 SESSELMEIER/SOMAGGIO, 2009, S. 10. 373 Vgl. hierzu auch die Ausführungen in Abschnitt 1.3 der Arbeit. 374 SESSELMEIER/SOMMAGIO, 2009, S. 13. 375 KomtrZV – Verordnung zur Zulassung von kommunalen Trägern als Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende vom 27.09.2004, Bundesgesetzblatt I, Jahrgang 2004, S. 2349 f. Die KomtrZV basiert auf § 6a Abs. 1 SGB II. 376 KELLER, 2008, S. 42. 377 KELLER, 2008, S. 43. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 96 punkt sollte im Rahmen von bundesweiten Evaluationen (vgl. §§ 6c, 55 SGB II) festgestellt werden, ob das Modell der Optionskommunen besser zur Betreuung/Vermittlung der langzeitarbeitslosen Menschen geeignet ist als es die sog. Arbeitsgemeinschaften (organisatorische Zusammen- schlüsse aus Einheiten der Agenturen für Arbeit und der Kommunen) sind. Hieraus resultiert eine Wettbewerbssituation zwischen den bundesweit 69 Optionskommunen, den 345 Arbeitsgemeinschaften sowie den 19 Kom- munen, die weiterhin die Aufgaben getrennt wahrnehmen (Agentur für Ar- beit ist zuständig für die Regelleistung; die Kommunen sind zuständig für die Kosten der Unterkunft und Heizung). Einer kritischen Prüfung bedarf allerdings die Art der Wettbewerbssituation. Zwar existierten bis zum 31.12.2010 zur Aufgabenwahrnehmung drei Organisationsmodelle, von denen zunächst eines gesetzlich zeitlich befristet war. Fraglich ist aller- dings, ob die bereits erzielten Ergebnisse in Bezug auf die Reduzierung der Langzeitarbeitslosigkeit den Ausschlag gaben, nach Auslaufen der Experimentierphase Ende 2010 das „beste“ Modell bundesweit einzufüh- ren. Erwartet werden könnte dies, wenn es sich bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende um einen Markt handeln würde. Dies ist indes nur be- dingt der Fall; die gegebene Situation ist vielmehr als Marktsurrogat ein- zuordnen. Allein die gesetzlich reglementierte örtliche Zuständigkeit, die jedem Grundsicherungsträger in seinem Hoheitsgebiet eine Monopolstel- lung einräumen, schließen eine Wettbewerbssituation wie sie auf oligopo- listisch oder polypolistisch geprägten Märkten herrscht, aus. Zudem ist die Evaluation der Aufgabenwahrnehmung nach dem Sozialgesetzbuch II derart komplex, dass mit einfachen Schlussfolgerungen kaum zu rechnen sein wird.378 Wie noch weiter unten zu zeigen sein wird, genießen die zur- zeit vorzufindenden Organisationsmodelle unterschiedliche Präferenzen seitens der politischen Akteure. Insoweit ist auch davon auszugehen, dass die wissenschaftlichen Evaluationsergebnisse politisch interpretiert wer- den. Die hieraus abzuleitenden Handlungen in Bezug auf Änderungen bei den Organisationsmodellen könnten somit - zumindest teilweise - auch 378 Vgl. hierzu näher die Ausführungen in Abschnitt 4.4.9. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 97 durch die Berücksichtigung politischer Werte bzw. Grundüberzeugungen beeinflusst werden.379 Nicht berührt hiervon ist der Kern der Untersu- chung. Hier geht es nicht darum, die Effektivität der unterschiedlichen Or- ganisationsmodelle zu prüfen, sondern um die Feststellung, ob sich die Anwendung von Methoden des organisationalen Lernens auf die Effektivi- tät des Handelns auswirkt. Die Organisationsform der Arbeitsgemeinschaft380 wurde vom Bundesver- fassungsgericht mit Entscheidung vom 20.12.2007 für verfassungswidrig erklärt.381 Wichtigster Grund für die Feststellung der Verfassungswidrigkeit ist, dass die Arbeitsgemeinschaften dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung widersprechen. Danach ist der zuständige Ver- waltungsträger verpflichtet, seine Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal und eigener Orga- nisation wahrzunehmen. Die Mischform von staatlicher und kommunaler Verwaltung wurde somit in diesem Fall als nicht verfassungskonform ein- gestuft. Denn die Verwaltung des Bundes und der Länder, zu denen auch die Kommunen gehören, seien in sich geschlossene Einheiten und orga- nisatorisch sowie funktionell voneinander getrennt. Ist dies nicht der Fall, sei für den Bürger nicht klar erkennbar, wer der jeweils verantwortliche Leistungsträger für das Verwaltungshandeln sei. Aus Sicht der Options- kommunen ist diesen also der „Wettbewerber“ abhanden gekommen. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber eine Übergangsfrist bis zum 31.12.2010 zur Schaffung einer verfassungskonformen Nachfolgeor- 379 Vgl. hierzu beispielsweise die in Abschnitt 4.4.9 genannten unterschiedlichen Interpre- tationen von Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) und dem Deutschen Landkreistag (DLT) zu den Evaluationsergebnissen nach § 6c SGB II, die dem Bundes- kabinett im Dezember 2008 vorgestellt wurden. Während die wissenschaftlichen Ergeb- nisse zeigen, dass keine eindeutige Aussage getroffen werden kann, welche Organisati- onsform die effektivsten Ergebnisse bringt, hat das BMAS sich eher gegen die Options- kommunen ausgesprochen. Darauf hat der DLT dem BMAS vorgeworfen, nicht ausrei- chend zwischen wissenschaftlichen Ergebnissen und eigener Wertung differenziert zu haben. 380 Rechtsgrundlage für die Arbeitsgemeinschaften ist § 44b SGB II. Im Abs. 1 dieser Vorschrift heißt es: „Zur einheitlichen Wahrnehmung ihre Aufgaben nach diesem Buch er- richten die Träger der Leistungen nach diesem Buch durch privatrechtliche oder öffent- lich-rechtliche Verträge Arbeitsgemeinschaften. ... Die Ausgestaltung und Organisation der Arbeitsgemeinschaften soll die Besonderheiten der beteiligten Träger, des regionalen Arbeitsmarktes und der regionalen Wirtschaftsstruktur berücksichtigen.“ 381 BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, Az.: 2 BvR 2433 und 2 BvR 2434/04. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 98 ganisation der Arbeitsgemeinschaften eingeräumt. Interessanterweise en- deten am 31.12.2010 sowohl die vom Bundesverfassungsgericht einge- räumte Übergangsfrist als auch der Optionszeitraum.382 Insoweit hätte der Bundesgesetzgeber ein Zeitfenster gehabt, zu dem ab dem 01.01.2011 die „beste“ Organisationsform für die Aufgabenwahrnehmung nach dem Sozialgesetzbuch II flächendeckend hätte eingeführt werden können. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat sich allerdings dazu ent- schieden, bereits einen Tag nach der Entscheidung des Bundesverfas- sungsgerichtes eine Nachfolgeorganisation für die Arbeitsgemeinschaften zu präsentieren.383 Die vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales in einem Eckpunktepapier präferierten sog. „kooperativen Job-Center“384 kommen der getrennten Aufgabenträgerschaft nahe. LÖHER vermerkt zu dem vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales vollzogenen Wandel zur Bevorzugung einer solchen Organisationsstruktur mit einer getrennten Aufgabenträgerschaft kritisch: „Recht überraschend, war doch die Beendi- gung von Doppelzuständigkeiten früher einmal das Ziel.“385 MEMPEL zieht aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts den Schluss, dass die Bandbreite der möglichen organisatorischen Umgestaltungen stark einge- schränkt ist. „Betrachtet man die zentralen Aussagen der Entscheidung im Gesamtkontext, so ist der Weg einer Zusammenführung der Aufgaben in kommunaler Trägerschaft vorgezeichnet.“386 So habe das Bundesverfas- sungsgericht „unmissverständlich festgestellt, dass das Reformziel der `Leistungen aus einer Hand´ ein richtiges Regelungsziel darstellt.“387 Zur Umsetzung der Vorgaben aus dem Urteil des Bundesverfassungsge- richtes vom 20.12.2007 hat das Bundesministerium für Arbeit und Sozia- 382 Der Optionszeitraum endete nach § 6a Abs. 5 SGB II am 31.12.2010. Der Wortlaut der Vorschrift: „Der Antrag kann bis zum 15. September 2004 mit Wirkung ab dem 01. Januar 2005 gestellt werden. Die Zulassung wird für einen Zeitraum von sechs Jahren er- teilt. Die zugelassenen kommunalen Träger nehmen die Trägerschaft für diesen Zeitraum wahr.“ 383 Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Pressemitteilung „So geht es auch“ vom 20.12.2007, am 18.05.2007 im Internet unter http://www.bmas.de/coremedia/generator/ 23012/2007__12__20__ bverfg__entscheid.html einsehbar. 384 Zum Inhalt des Eckpunktepapiers und einer Analyse der kooperativen Job-Center vgl. KELLER, Der Landkreis 3/2008, S. 111 ff. 385 LÖHER, 2009, S. 49. 386 MEMPEL, 2008, S. 118. 387 BverfG, Urteil vom 20. Dezember 2007, Tz. 172. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 99 les (BMAS) im Februar 2009 einen Gesetzesentwurf zur Grundgesetzän- derung und zu Neuregelungen des Sozialgesetzbuches II vorgelegt. Mit dem Gesetzesvorschlag sollte eine verfassungskonforme Neuorganisation des SGB II erreicht werden. Das Konzept der „kooperativen Job-Center“ wurde in diesem Gesetzesentwurf durch das Modell der sog. „ZAG – Zen- tren für Arbeit und Grundsicherung“ ersetzt. Die ZAGs sollten als rechtsfä- hige Anstalten öffentlichen Rechts eingerichtet werden. Der Deutsche Landkreistag (DLT) hat die wichtigsten Regelungsinhalte wie folgt zusammen gefasst: „Nach den Entwürfen sind ab 01.01.2010 • die bisherigen Arbeitsgemeinschaften in Zentren für Arbeit und Grund- sicherung (ZAG) als Anstalten öffentlichen Rechts zu überführen, wo- bei • die getrennte Aufgabenträgerschaft nicht fortbestehen kann. • Die bisherigen Optionskommunen bleiben unter Aufsicht der Länder erhalten.“388 Die Gesetzesänderungen hätten zu einer Entfristung des Optionsmodells geführt. Die 69 aktiven Optionskommunen wären in ihrem Bestand gesi- chert gewesen; eine zahlenmäßige Ausweitung der Zahl der Options- kommunen wäre allerdings nicht möglich gewesen. Den Materialien des BMAS hierzu ist zu entnehmen: „Im derzeitigen Umfang sollen die zuge- lassenen kommunalen Träger über den derzeitigen gesetzlichen Endter- min, den 31. Dezember 2010, hinaus weiter arbeiten dürfen. Neuzulas- sungen erfolgen nicht.“389 Die geplanten Gesetzesänderungen waren zwischen BMAS und den Be- auftragten der Bundestagsfraktionen der Großen Koalition abgestimmt.390 388 DLT Deutscher Landkreistag, Rundschreiben 99/2009 vom 18.02.2009. 389 BMAS Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Gesetz zur Regelung der gemein- samen Aufgabenwahrnehmung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende, Zusammen- fassung des BMAS, Stand: 13.02.2009. 390 Vgl. z.B. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 18.02.2009, Die Neuordnung der Hartz- IV-Verwaltung kostet mehr Geld: „Bundesarbeitsminister Olaf Scholz (SPD) sowie die Mi- Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 100 Die Gesetzesentwürfe sollten im März 2009 im Bundeskabinett abge- stimmt werden. Anfang März 2009 zeichnete sich allerdings ab, dass eine verfassungsändernde Mehrheit nicht erreichbar war. CDU und FDP hätten die Änderungen zu den ZAG mitgetragen, wenn die SPD im Gegenzug bereit gewesen wäre, die Zahl der bisher 69 Optionskommunen nicht mehr gesetzlich festzuschreiben.391 Im Kern entwickelte sich ein politi- scher Streit um die Vorherrschaft in der Arbeitsmarktpolitik. Während sich Teile der CDU und FDP für eine weiter zunehmende Verantwortung der Kommunen einsetzten, hatte sich die SPD über das von ihr geführte Bun- desministerium für Arbeit und Soziales „... in der Vergangenheit jedoch immer gegen eine Stärkung der Kommunen ausgesprochen.“392 Ende März 2009 entstand Uneinigkeit innerhalb der CDU über die o.a. abge- stimmten Gesetzesentwürfe. Letztlich sprach sich die CDU-Bundestags- fraktion mit einer Mehrheit gegen den bereits ausgehandelten Kompro- miss aus.393 Die Gründe für die Ablehnung könnten vielfältig sein. Neben einer politischen Sachentscheidung könnten auch personenbezogene Gründe eine Rolle gespielt haben.394 Unabhängig von den politischen Be- weggründen war die vorgesehene Änderung des Grundgesetzes mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat nur noch kurzzeitig möglich. „Das funktioniert, wenn überhaupt, nur unter einer großen Koalition. Die zunächst so großzügig erscheinende Übergangsfrist, die das BVerfG der Politik eingeräumt hat, verdichtet sich nun bis zur Bundestagswahl 2009.“395 Aufgrund des Ergebnisses der Bundestagswahl nisterpräsidenten von Nordrhein-Westfalen, Jürgen Rüttgers (CDU) und Rheinland-Pfalz, Kurt Beck (SPD), hatten sich am Freitag in der Frage der Neuorganisation geeinigt.“ 391 Vgl. z. B. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 06.03.2009, „Streit um Jobcenter setzt die Koalition unter Druck“. 392 Süddeutsche Zeitung vom 21./22.03.2009, „Neues Modell für Jobcenter“. 393 Vgl. z. B. Süddeutsche Zeitung vom 23.03.2009, „Union streitet weiter über Jobcen- ter“. 394 Als politischer Sachgrund wird beispielsweise angeführt, dass es wenig überzeugend sei, einen verfassungswidrigen Zustand durch eine Änderung der Verfassung verfas- sungskonform zu gestalten; vgl. hierzu z. B. Süddeutsche Zeitung vom 23.03.2009, a.a.O. Ein personenbezogener Grund für die Ablehnung könnte beispielsweise sein, dass durch die Ablehnung des Kompromisses durch die CDU-Bundestagsfraktion der an der Kompromissfindung beteiligte Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen (Jürgen Rütt- gers, CDU) innerhalb der CDU in seiner Position geschwächt werden sollte; vgl. hierzu z. B. Financial Times Deutschland vom 01.04.2009, „Mucken statt Ducken“. 395 LÖHER, 2009, S. 50. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 101 vom 27.09.2009 hat die Koalition aus CDU, CSU und FDP die Bundes- kanzlerin gewählt. Während die politischen Akteure zu Beginn der Koaliti- onsverhandlungen im Oktober 2009 noch über die Einführung eines „Bür- gergeldes“ debattierten, wiesen die kommunalen Spitzenverbände bereits auf die Dringlichkeit einer Klärung der organisatorischen Umgestaltung der SGB II-Systeme hin: „Die kommunalen Spitzenverbände haben unterdes- sen rasche Klarheit über die künftigen Organisationsstrukturen für die Umsetzung der Hilfen für Langzeitarbeitslose (Hartz IV) gefordert. Ange- sichts steigender Arbeitslosigkeit und Sozialausgaben müsse sich der Bund auch stärker an den Unterkunftskosten nach dem SGB II beteiligen, mahnten sie.“396 Auch der Deutsche Verein für öffentliche und private Für- sorge e.V. mahnte im August 2008: „Die Herbeiführung einer politischen Entscheidung über eine langfristig tragfähige Lösung für die Zukunft der Aufgabenwahrnehmung im SGB II zeichnet sich als eine der dringlichsten Aufgaben ab, vor die sich die nach der Bundestagswahl konstituierende Bundesregierung gestellt sehen wird. Sie muss sicherstellen, dass im Zu- ge der Organisationsreform noch bestehende Hemmnisse beseitigt wer- den und allen betroffenen Personen ein optimaler Zugang zu den für ihre Integration notwendigen Dienstleistungen offen steht.397 Im Rahmen der Koalitionsverhandlungen wurden auch die inzwischen zeitkritisch gewordenen organisationsrechtlichen Fragen zum SGB II be- handelt. Der zwischen CDU, CSU und FDP für die 17. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages geschlossene Koalitionsvertrag vom 26.10.2009 enthält hierzu in Bezug auf die Optionskommunen die Aussa- ge: „Die bestehenden Optionskommunen sollen diese Aufgabe unbefristet wahrnehmen können.“398 In Bezug auf das Nachfolgemodell für die AR- GEN sieht der Koalitionsvertrag vor: „Wir streben eine verfassungsfeste Lösung ohne Änderung des Grundgesetzes und ohne Änderung der Fi- 396 Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 07.10.2009, „FDP will Hartz IV durch ein Bürger- geld ersetzen“. 397 Stellungnahme des Deutschen Vereins zu den Schlussfolgerungen des Rates der Eu- ropäischen Union über gemeinsame Grundsätze für die aktive Eingliederung zugunsten einer wirksamen Armutsbekämpfung, in: NDV Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge e.V., Ausgabe Nr. 8/2009, S. 306. 398 Koalitionsvertrag „Wachstum, Bildung, Zusammenhalt“ vom 26.10.2009, S. 82. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 102 nanzbeziehungen an, die dazu beiträgt, dass Langzeitarbeitslosigkeit vermieden bzw. so schnell wie möglich überwunden wird. Dabei gilt es, die Kompetenz und Erfahrung der Länder und der Kommunen vor Ort so- wie der Bundesagentur für Arbeit in getrennter Aufgabenwahrnehmung für die Betreuung und Vermittlung der Langzeitarbeitslosen zu nutzen.“399 Zur Umsetzung der Vereinbarungen im Koalitionsvertrag hat das Bundesmi- nisterium für Arbeit und Soziales mit Stand vom 25.01.2010 Arbeitsent- würfe für ein „Gesetz zur Einführung der eigenverantwortlichen und ko- operativen Aufgabenwahrnehmung in der Grundsicherung für Arbeitsu- chende“ und für „ein Gesetz zur Verstetigung der Option“ vorgelegt.400 Das Gesetzgebungsverfahren wurde im Oktober 2010 abgeschlossen.401 Die bisherigen 69 Optionskommunen wurden „entfristet“. Zudem können voraussichtlich zum 01.01.2012 weitere 41 Kreise bzw. kreisfreie Städte als Optionskommunen zugelassen werden. Die Zahl der Optionskommu- nen betrüge dann bis zu 110. Es stellt sich die Frage, ob Organisationsplanung und Organisationsent- wicklung allein ausreichen, um in der aufgezeigten Wettbewerbssituation angemessen agieren und reagieren zu können. Im Rahmen der Untersu- chung soll erkundet werden, ob Effektivitätssteigerungen beim Handeln von Behörden unter Berücksichtigung der Theorie der lernenden Organi- sation erreicht werden können. Die Analyse wird am Beispiel der deut- schen Optionskommunen durchgeführt. Grund hierfür ist in erster Linie, dass es sich bei den Optionskommunen um organisatorische Gebilde handelt, die erst seit Anfang 2005 bestehen und deren Existenz zunächst 399 Koalitionsvertrag „Wachstum, Bildung, Zusammenhalt“ vom 26.10.2009, S. 82. 400 Vgl. hierzu näher z. B. Deutscher Landkreistag, Rundschreiben Nr. 055/2010 „SGB II- Neuorganisation: Arbeitsentwürfe für Gesetzesänderungen und Mustervertrag“ vom 25.01.2010. 401 Vgl. Sozialgesetzbuch – Zweites Buch – (SGB II) in der Änderungsfassung vom 20.10.2010, SGB II, zuletzt geändert durch den Gesetzesentwurf eines Gesetzes zur Er- mittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozial- gesetzbuch vom 20.10.2010. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 103 auch nur bis zum 31.12.2010 befristet war.402 Durch den vom Gesetzge- ber initiierten Wettbewerb zwischen den Strukturmodellen „Arbeitsgemein- schaft“ und „Optionskommune“ entsteht die Bereitschaft zur Änderung des Verhaltens. Es kann erwartet werden, dass die Optionskommunen ein ho- hes Maß an Veränderungsbereitschaft aufweisen, da sie sowohl „Heraus- forderer“ der bisherigen Arbeitsweise der Bundesagentur für Arbeit sind als auch explizit als Inhaber einer Experimentierklausel bezeichnet wer- den.403 Der Gesetzgeber spricht in § 6a Abs. 1 SGB II von „Weiterentwick- lung“, „Erprobung“ und „alternativen Modellen“. Diese – im Zusammen- hang mit den Optionskommunen – verwendeten Begriffe könnten dahin- gehend ausgelegt werden, dass der Gesetzgeber den Optionskommunen geradezu den Auftrag zum Organisationslernen mitgegeben hat, um in- nerhalb des kurzen Optionszeitraumes von sechs Jahren durch einen kon- tinuierlichen Lernprozess die Möglichkeiten zur Eingliederung in Arbeit ef- fektiver als bisher zu gestalten. Auch WINKLER kommt zu der Erkenntnis, es solle die Gelegenheit ergriffen werden „... in einem fairen Wettbewerb zwischen den Agenturen für Arbeit und den Kommunen unterschiedliche Formen der Trägerschaft für einen befristeten Zeitraum zu erproben.“404 Dieser Auftrag zum Lernen wird auch nicht durch die o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur Verfassungswidrigkeit der Arbeits- gemeinschaften geschmälert. Wie bereits ausgeführt, gibt es rechtlich zu- lässige Organisationsformen405, die nach ihrer Implementierung als Wett- bewerber zu den Optionskommunen auftreten könnten. 402 Nach § 16 Abs. 5 SGB II a.F. konnten die Anträge auf Zulassung als Optionskommu- ne für einen Zeitraum von sechs Jahren bewilligt werden, und zwar beginnend mit dem 01.01.2005. 403 Vgl. § 6a Abs. 1 SGB II: „Zur Weiterentwicklung der Grundsicherung für Arbeitssu- chende sollen an Stelle der Agentur für Arbeit ... im Wege der Erprobung kommunale Träger ... zugelassen werden. Die Erprobung ist insbesondere auf alternative Modelle der Eingliederung von Arbeitssuchenden im Wettbewerb zu den Eingliederungsmaßnahmen der Agenturen für Arbeit ausgerichtet.“ 404 WINKLER, 2008, S. 513. 405 Neben der bereits genannten getrennten Aufgabenträgerschaft, den kooperativen Job- Center bestünden noch weitere zulässige Organisationsformen. Vgl. hierzu die Ausfüh- rungen von WAHRENDORF und KARMANSKI in ihrem Thesenpapier „Koordination statt Kooperation – zu neuen Organisationsstrukturen im SGB II nach dem Urteil des Bundes- verfassungsgericht vom 20. Dezember 2007“. Neben der getrennten Aufgabenträger- schaft kommen insbesondere die Modelle der Alleinzuständigkeit des Bundes, der Allein- zuständigkeit der Länder und ein erweitertes Optionsmodell in Betracht. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 104 Zu unterstreichen ist, dass offenbar bereits die Einführung der Grundsi- cherung für Arbeitsuchende eine Änderung bei der Integration von Lang- zeitarbeitslosen herbeigeführt hat. So stellt das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in einer zu Beginn des Jahres 2008 vorgeleg- ten Analyse fest: „Weitreichende Reformen der Besteuerung, des Ar- beitsmarktes und der sozialen Sicherung sowie die moderate und auf Fle- xibilisierung bedachte Tarifpolitik der letzten Jahre haben den Anstieg der Arbeitsnachfrage und den Rückgang der Arbeitslosenzahlen maßgeblich unterstützt. ... Darüber hinaus zeigten die intensive Betreuung von Arbeits- losen sowie die systematische Überprüfung des Arbeitslosenstatus Wir- kung. Die Hartz-IV-Reform hat unter anderem dazu geführt, dass Arbeits- lose intensiver eine neue Beschäftigung suchen und offene Stellen leichter besetzt werden können.“406 Ohne an dieser Stelle eine weitere Analyse vorzunehmen, kann davon ausgegangen werden, dass gerade auch die Wettbewerbssituation zwischen verschiedenen organisatorischen Model- len dazu geführt hat, dass die Betreuung der Langzeitarbeitslosen so in- tensiv gestaltet wurde, dass die Integrationen in Arbeit durchgängig erheb- lich gesteigert werden konnten. Das IAB stellt hierzu fest: „Es gibt aber auch Indizien dafür, dass die Arbeitsmarktreform ´Hartz IV´ gerade im ge- ring qualifizierten Bereich Bewegung in die Arbeitskräftenachfrage ge- bracht und den wirtschaftlichen Aufschwung unterstützt hat.“407 Die mit dem SGB II zum 01.01.2005 eingeführten Veränderungen „... geben star- ke Hinweise darauf, dass die Reform mindestens einige der in sie gesetz- ten Erwartungen erfüllt, indem sie die Arbeitskräftenachfrage unterstützt und Stellenbesetzungsprozesse erleichtert.“408 Wäre im Zuge der Einfüh- rung der Grundsicherung für Arbeitsuchende bundesweit nur ein Organi- sationsmodell vorgesehen gewesen, wäre der Abbau der Langzeitarbeits- losigkeit – und zwar unabhängig vom gewählten Modell – mit hoher Wahr- scheinlichkeit geringer ausgefallen. Aufgrund der vielfältigen Einflussfakto- ren auf die Langzeitarbeitslosigkeit wie konjunkturelle Entwicklung, demo- grafische Entwicklung (z. B. beginnende Abnahme des Arbeitskräfteange- 406 IAB-Kurzbericht 3/2008, S. 1. 407 IAB-Kurzbericht 19/2007, S. 7. 408 IAB-Kurzbericht 19/2007, S. 7. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 105 botes), statistische Effekte etc. kann eine abschließende Analyse an die- ser Stelle nicht vorgenommen werden. Dies ist u. a. ein Handlungsfeld der Wirkungsforschung zur Experimentierklausel.409 Auf diese Wirkungsfor- schung nach § 6c SGB II wird in Abschnitt 4.4.9 näher eingegangen. Be- reits an dieser Stelle ist aber zu betonen, dass die dem Bundesministeri- um für Arbeit und Soziales seit Mai 2008 vorliegenden Endberichte zur Wirkungsforschung mit einem Umfang von mehr als 2.000 Seiten offen- sichtlich keine abschließende Einschätzung erlauben, welches Organisati- onsmodell das bessere zur Reduzierung der Langzeitarbeitslosigkeit ist. So kommt der Deutsche Landkreistag in einer ersten Bewertung zu dem Ergebnis, „... dass eine fundierte Empfehlung für eine Organisationsform nicht gegeben werden kann.“410 Insgesamt werden die wissenschaftlichen Endberichte wohl keine eindeutige Aussage für ein bestimmtes Organisa- tionsmodell treffen können. Die Komplexität der untersuchten Materie ist derart ausgeprägt, dass die Beteiligten bzw. Betroffenen jeweils lediglich Einzelergebnisse für ihre Zwecke werden einsetzen können. Die SGB II-Umsetzung in den 69 Optionskommunen ist – besonders in Bezug auf die Aufbaustruktur – differenziert ausgeprägt. Dies gilt auch für die Ablauforganisation, also die Gestaltung der Arbeitsprozesse. Es haben sich allerdings bei allen Optionskommunen die drei Kernprozesse Leis- tungsgewährung, Fallmanagement und Arbeitsvermittlung herausgebildet. Zur Leistungsgewährung gehören die Antragsbearbeitung und Zahlbar- machung der SGB II-Leistungen, Sanktionierungen, Unterhaltsheranzie- hung und die Widerspruchsbearbeitung. Hier geht es in erster Linie um die Abwicklung der finanziellen Leistungen. Der Frage, ob die im SGB II vor- 409 Vgl. § 6c SGB II: „Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales untersucht die Wahrnehmung der Aufgaben durch die zugelassenen kommunalen Träger im Vergleich zur Aufgabenwahrnehmung durch die Agenturen für Arbeit und berichtet den gesetzge- benden Körperschaften des Bundes bis zum 31. Dezember 2008 über die Erfahrungen mit den Regelungen nach den §§ 6a und 6b“. Gemeint sind jeweils die Vorschriften des SGB II. 410 Deutscher Landkreistag, Rundschreiben Nr. 668/2008 vom 14.11.2008. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 106 gesehenen Regelsätze411 für Erwachsene und Kinder/Jugendliche be- darfsdeckend und damit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind, wird an dieser Stelle nicht nachgegangen.412 PAPIER verweist in diesem Zusammenhang auf die anhängigen Verfahren vor dem Bundesverfas- sungsgericht und stellt in diesem Zusammenhang die Frage, „... ob die bundesgesetzlichen Leistungen isoliert zu betrachten sind oder ob eine Art Gesamtbetrachtung stattzufinden hat, bei der die Leistungen des jeweili- gen Landes einschließlich der Kommunen und die des Bundes im Zu- sammenhang gebracht werden“413. Das Fallmanagement beinhaltet Erstberatung, Profiling, diagnoseaktivie- rende Anamnese von SGB II-Leistungsempfängern, die Hilfeplanung und –steuerung sowie die Abschlüsse von Eingliederungsvereinbarungen. Aufgabe des Fallmanagements ist es, (teilweise multiple) Vermittlungs- hemmnisse von Leistungsbeziehern wie Verschuldung, Suchterkrankun- gen, psychosoziale Probleme zu erkennen und unter Einschaltung von Spezialdiensten (z. B. Drogenberatungsstellen, Schuldnerberatungsstel- len) diese Vermittlungshemmnisse abzubauen bzw. zu reduzieren. Ziel ist die Herstellung der Vermittlungsfähigkeit und noch nicht die eigentliche In- tegration in Arbeit. Der Gesetzgeber hat das Fallmanagement als „das Kernelement der neuen Leistung“414 beschrieben. „Im Rahmen des Fall- managements wird die konkrete Bedarfslage des Betroffenen erhoben; 411 Die Regelleistung nach § 20 Abs. 2 SGB II beträgt seit dem 01.07.2009 für Personen, die alleinstehend oder alleinerziehend sind, monatlich 359 €. Sind zwei Partner der Be- darfsgemeinschaft über 18 Jahre alt, reduziert sich die Regelleistung auf 323 € monat- lich. Das für Kinder und nicht erwerbsfähige Hilfebedürftige zu gewährende Sozialgeld beträgt – je nach Alter der Kinder - monatlich zwischen 60% und 80% der o.a. Regelleis- tung. Zu den Regelsätzen hinzuzurechnen sind noch die angemessenen Kosten für Un- terkunft und Heizung. Sozialversicherungsbeiträge zur gesetzlichen Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung übernimmt ebenfalls der Grundsicherungsträger. 412 Vgl. hierzu SPELLBRINK, 2008, S. 4 ff. Besonders die Regelleistungen für Kinder und Jugendliche stehen in der Kritik, da diese vom Gesetzgeber nicht auf einen konkreten Bedarf bezogen wurden, sondern ein prozentualer Anteil der Regelleistung für erwachse- ne Hilfeempfänger festgelegt wurde. Diese Art der Bemessung von Regelleistungen wird zurzeit vom Bundesverfassungsgericht überprüft. Vgl. hierzu beispielsweise BverfG, Pressemitteilung Nr. 96/2009 vom 19.08.2009, abrufbar unter: http://www.bundesver- fassungsgericht.de/pressemitteilungen /bvg09-096. 413 PAPIER, 2010, S. 16. 414 Bundestagsdrucksache 15/1516, S. 44. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 107 darauf aufbauend wird dann ein individuelles Angebot unter aktiver Mitar- beit des Hilfebedürftigen geplant und gesteuert.“415 Als dritter Kernprozess ist die Arbeitsvermittlung zu nennen. Hierunter fal- len Arbeitgeberkontakte, die Stellenakquise und das Erfassen der akqui- rierten Stellen, der Matchingprozess und die Stellenbesetzung. Die Integ- ration von Langzeitarbeitslosen in den „ersten“ Arbeitsmarkt ist die vorran- gige Aufgabe bei der Umsetzung des SGB II.416 Untersuchungsgegen- stand der vorliegenden Arbeit ist die Arbeitsvermittlung in diesem Sinne; auf die Kernprozesse Leistungsgewährung und Fallmanagement wird nur am Rande eingegangen. Die genannten Kernprozesse werden in den Optionskommunen in einer Vielzahl von Organisationsstrukturen erbracht. Bereits im Zuge der Eva- luationsforschung nach § 6c SGB II wurde im Mai 2007 festgestellt: „Nicht nur zwischen, sondern auch innerhalb der beiden Hauptformen der Auf- gabenwahrnehmung (gemeint sind Optionskommunen und Arbeitsge- meinschaften; K. E.) bestehen erhebliche Unterschiede hinsichtlich der organisatorischen Ausgestaltung, der Organisation der Kundenbetreuung, der arbeitsmarktpolitischen Strategien, der Kooperation mit anderen betei- ligten Institutionen, der Ausgestaltung von Entscheidungsprozessen sowie der Intensität des personellen und finanziellen Mitteleinsatzes.“417 In einer ersten Stufe läßt sich eine Unterscheidung nach dem Grad der Delegation der Aufgabendurchführung vornehmen. Die Aufgabenwahr- nehmung wird entweder im Rahmen einer Organisationseinheit direkt beim Kreis angesiedelt oder der Kreis delegiert die Aufgabenwahrneh- mung an seine kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Bei der letzt ge- nannten Variante handelt es sich um das Modell der Delegationsgemein- 415 Bundestagsdrucksache 15/1516, S. 44. 416 Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 SGB II soll „... die Grundsicherung für Arbeitsuchende er- werbsfähige Hilfebedürftige bei der Aufnahme oder Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit unterstützen...“. Nach § 1 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 SGB II sind die Leistungen der Grundsiche- rung insbesondere darauf auszurichten, dass „durch eine Erwerbstätigkeit Hilfebedürftig- keit vermieden oder beseitigt, die Dauer der Hilfebedürftigkeit verkürzt oder der Umfang der Hilfebedürftigkeit verringert wird.“ 417 IAW, 2007, S. 2. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 108 den, welches vielfach Ausdruck eines unterschiedlichen Kräfteverhältnis- ses zwischen Kreis und den kreisangehörigen Kommunen ist. Der Ur- sprung dieses Modells liegt in der Ausgestaltung der ehemaligen Aufga- benwahrnehmung nach dem früheren Bundessozialhilfegesetz (BSHG) durch die kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Im Rahmen der SGB II-Einführung wurden diese – sich im Rahmen der Ausführung des BSHG bewährten - dezentralen Strukturen häufig fortgeführt. Für die Kreise ge- hen mit dem Delegationsmodell nach Einführung des SGB II neue und komplexe Anforderung einher. Schwierig kann sich bei diesem Modell die Gewährleistung einer einheitlichen SGB II-Umsetzung gestalten. Diese steht vor höheren Voraussetzungen als bei einer zentralisierten Lösung. Dies gilt zum Beispiel bei einheitlichen Standards für Geschäftsprozesse, bei der Anwendung von Ermessenspielräumen etc. Nach der Unterscheidung in „zentrale Modelle“ und dem Modell der „Dele- gationskommunen“ kann in einer weiteren Stufe eine Differenzierung in Bezug auf die personelle Aufgabenwahrnehmung dargestellt werden. In dieser zweiten Stufe finden sich besonders häufig die Modelle der „spe- zialisierten Sachbearbeitung“ auf der einen Seite und die der „Einheits- sachbearbeitung“ auf der anderen Seite. Bei der spezialisierten Sachbearbeitung wird eine personelle Trennung der drei Kernprozesse „Leistungsgewährung“, „Fallmanagement“ und „Ar- beitsvermittlung“ vorgenommen. Häufig anzutreffende Konstellationen sind, dass die Leistungsgewährung von Verwaltungsmitarbeitern, das Fallmanagement von Sozialpädagogen, Sozialarbeitern oder Psychologen und die Arbeitsvermittlung von „Vertrieblern“ wahrgenommen werden. Im Rahmen der Zugangssteuerung muss eine Erstzuordnung zum Fallmana- gement oder der Arbeitsvermittlung erfolgen. Im Fallmanagement wird vor allem die Hilfeplanung vorgenommen, um bestehende Vermittlungs- hemmnisse zu beseitigen oder zu mildern. Die Integration in den Arbeits- markt ist hier oftmals noch sekundäres Ziel. Die Arbeitsvermittler führen für die arbeitsmarktnahen Langzeitarbeitslosen das Matching durch; Pri- märziel ist die Integration in den Arbeitsmarkt. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 109 Bei der Einheitssachbearbeitung gibt es entweder keine oder eine weniger ausgeprägte personelle Trennung der Aufgabenwahrnehmung. Die Lang- zeitarbeitslosen werden nicht nach dem Grad der Arbeitsmarktnähe grup- piert. In diesem Modell besteht somit eine umfassende Zuständigkeit. Die Zahl der Schnittstellen ist geringer als beim Modell der spezialisierten Sachbearbeitung. Dieses Modell findet sich bei rd. 15% der Optionskom- munen und nur bei 1 % aller ARGEN. Ursache hierfür ist, dass „... ein sol- cher Ansatz extrem hohe Anforderungen an die fachlichen Kompetenzen des Personals oder der betreffenden Grundsicherungsstelle stellt.“418 In einer dritten Stufe kann abschließend nach den Modellen der Aufbauor- ganisation differenziert werden. Bei der Bildung von Organisationsstruktu- ren orientiert sich die ganz überwiegende Zahl der Optionskommunen an den drei Kernprozessen „Leistungsgewährung“, „Fallmanagement“ und „Arbeitsvermittlung“. In Bezug auf die drei Bereiche „Widerspruchsbearbei- tung“, „Unterhaltsheranziehung“ und „Arbeitgeberservice“ gibt es zwei we- sentliche Modellvarianten. Bei den separierten Modellen werden die zu- letzt genannten drei Bereiche als eigenständige Organisationseinheiten im Gesamtmodell geführt. Bei der integrierten Variante werden die Wider- spruchsbearbeitung und die Unterhaltsheranziehung zumeist in die Leis- tungsgewährung eingebettet, während der Arbeitgeberservice bei der Ar- beitsvermittlung angedockt wird. Kombiniert man die verschiedenen Ansätze der drei genannten Stufen ergibt sich eine Vielzahl an unterschiedlichen Modellen. Bei der Berück- sichtigung lokaler Besonderheiten erhöht sich die Modellvielfalt weiter. Die Optionskommunen verfügen gegenüber den ARGEN und den ge- trennten Aufgabenträgerschaften über den Vorteil, „... dass die dezentrale Umsetzung in den Optionskommunen tendenziell zu einer engeren Zu- sammenarbeit mit anderen Akteuren vor Ort (etwa der Jugendhilfe) 418 KOCH/WALWEI, 2008, S. 61. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 110 führt,...“419 Insbesondere die sog. „kommunalen Eingliederungsleistungen“ nach § 16a SGB II fallen in die Zuständigkeit der Kommunen. Hierbei handelt es sich um die Kinderbetreuung, die Schuldnerberatung, die psy- chosoziale Betreuung und die Suchberatung. Die SGB II-Leistungs- bezieher nehmen häufig auch diese kommunalen Leistungen in Anspruch. „Die vorherrschenden Problemlagen der ALG II-Empfänger/innen sind stark mit weiteren kommunalen Politikfeldern verbunden, so dass auch zukünftig jede denkbare Aufgabenträgerschaft kommunale Kompetenz einbinden muss.“420 Die Optionskommunen sehen die Zuständigkeiten für die Aufgaben nach dem SGB II und die flankierenden Leistungen als eine ihrer wesentlichen Stärken an. So betont der Deutsche Landkreistag, dass der Gesetzgeber mit der Zusammenführung der früheren Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe zu einem einheitlichen Leistungssystem das Ziel ver- folgt hat, „... die Gewährung von aktivierenden Leistungen, die optimal auf den individuellen Hilfebedarf des Einzelnen zugeschnitten sind, ´aus einer Hand´“421 anzubieten. Der Gesetzgeber habe bewusst die Kommunen als Träger dieser Leistungen nach dem SGB II bestimmt, da diese „... auf jah- relang eingespielte, funktionierende Strukturen und Netzwerke mit den Leistungserbringern zurückgreifen“422 könnten. 4.2 Die Arbeitsvermittlung in den Optionskommunen 4.2.1 Arbeitsmarktpolitisches Instrumentarium im Überblick „Arbeitsvermittlung heißt, Arbeitsuchende und offene Stellen möglichst op- timal zusammenzuführen. Arbeitsvermittlung bewegt sich dabei als ein Ausgleichsmechanismus auf beiden Seiten des Arbeitsmarktes – sie ist 419 KOCH/WALWEI, 2008, S. 62. 420 OFFER, 2008, S. 112. 421 DEUTSCHER LANDKREISTAG, Leitlinien zur Umsetzung der sozialen Leistungen nach § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 – 4 SGB II (in der bis zum 31.12.2008 geltenden Fassung), Entwurf 23.05.2008, S. 3. 422 DEUTSCHER LANDKREISTAG, a.a.O., S. 3. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 111 ein dynamischer Prozess.“423 Die Arbeitsvermittlung ist somit als Service- stelle für Langzeitarbeitslose und als Schnittstelle zwischen Arbeitgebern und Arbeitsmarkt zu verstehen. Ziel ist die schnellstmögliche und passge- naue Vermittlung von SGB II-Leistungsempfängern in den „ersten“ Ar- beitsmarkt. Nicht verkannt werden darf allerdings die im SGB II teilweise auch vorliegende „Dienstleistungsbeziehung im Zwangskontext“424. HIEL- SCHER/OCHS weisen zu Recht darauf hin, dass „... der Tatsache Rech- nung zu tragen (ist), dass der Leistungsprozess der öffentlichen Arbeits- verwaltung stets auch unter dem Vorbehalt der rechtlich begründeten Pflichten der Leistungsadressaten und dem Zwang ihrer Mitwirkung steht.“425 Auf die Möglichkeiten der „Sanktionierung“ bei Nichtbeachtung der Mitwirkungspflichten wird weiter unten eingegangen. Die „passgenaue“ Vermittlung soll über den sog. Matchingprozess erreicht werden. „Der Matchingprozess ist ... erfolgreich, wenn ein Arbeitsverhält- nis geschlossen wird und in diesem eine hohe Übereinstimmung zwischen den Matchinganforderungen der beiden Parteien besteht.“426 Ziel hierbei ist auch, die Transaktionskosten für die Beteiligten möglichst gering zu halten.427 Es werden die wichtigsten arbeitsmarktpolitischen Instrumente kurz be- schrieben.428 Hierbei lassen sich sowohl die im SGB III („Arbeitsförde- rung“) als auch die im SGB II („Grundsicherung für Arbeitssuchende“) vor- gesehenen Instrumente der Aktiven Arbeitsmarktpolitik „... nach der auch international üblichen Abgrenzung Beratungs- und Vermittlungstätigkeiten der Arbeitsämter, Qualifizierungsmaßnahmen, Maßnahmen für Jugendli- 423 BOHRKE-PETROVIC u.a., 2007, S. 168. 424 HIELSCHER/OCHS, 2009, S. 31. 425 HIELSCHER/OCHS, 2009, S. 31. 426 BOHRKE-PETROVIC u.a., 2007, S. 169. 427 Vgl. hierzu BOHRKE-PETROVIC, 2007, S. 169. 428 Rechtsgrundlagen für die arbeitsmarktpolitischen Instrumente Arbeitsvermittlung und Qualifizierungsmaßnahmen sind §§ 16 Abs. 1 SGB II (Sozialgesetzbuch Zweites Buch – Grundsicherung für Arbeitssuchende) in Verbindung mit dem SGB III (Sozialgesetzbuch Drittes Buch – Arbeitsförderung). Rechtsgrundlage für die Arbeitsgelegenheiten ist § 16d SGB II. Darüber hinaus sieht das SGB II weitere eigene Arbeitsmarktinstrumente für langzeitarbeitslose Menschen vor (§ 16a SGB II SGB II „Kommunale Eingliederungsleistungen“, §16b SGB II „Einstiegsgeld“, § 16c SGB II „Leistungen zur Eingliederung von Selbständigen“, § 16e SGB II „Leistun- gen zur Beschäftigungsförderung“, § 16f SGB II „Freie Förderung“. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 112 che, beschäftigungsschaffende Maßnahmen (mit den drei Unterkatego- rien: Einstellungszuschüsse, Schaffung temporärer Beschäftigung im öf- fentlichen Sektor oder in gemeinnützigen Unternehmen sowie Existenz- gründungszuschüsse) sowie Maßnahmen für Behinderte zuordnen.“429 Unter „aktiver Arbeitsmarktpolitik“ wird insgesamt das Maßnahmenspekt- rum verstanden, dass darauf abzielt, „... Arbeitslosigkeit und Hilfebedürf- tigkeit zu vermeiden oder zumindest die Dauer solcher Zeiten zu verkür- zen.“430 Zu einer ähnlichen wie oben genannten Einteilung der in den Nie- derlanden, Schweden, Dänemark und Großbritannien vorhandenen In- strumente kommt das IAB: „Die angebotenen Maßnahmen und Program- me zur Aktivierung von Leistungsempfängern können für alle Länder grob in vier Kategorien eingeteilt werden: 1. Beratung, Monitoring und Vermitt- lung; 2. Qualifizierungs- und Trainingsprogramm; 3. Arbeitsbeschaffungs- maßnahmen oder Arbeitsgelegenheiten in öffentlichen oder privaten Un- ternehmen und 4. die Subventionierung von Löhnen.“431 Die in den deutschen Optionskommunen wichtigsten Instrumente der akti- ven Arbeitsmarktpolitik sind die Arbeitsvermittlung im engeren Sinne ein- schließlich der Gewährung von Lohnsubventionen, die Arbeitsgelegenhei- ten und die Qualifizierungsmaßnahmen. Arbeitsvermittlung im engeren Sinne Die Arbeitsvermittlung i.e.S. bezieht sich auf die Integration von arbeitslo- sen Menschen in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Vor Einfüh- rung des SGB II zum 01.01.2005 war die öffentliche Arbeitsvermittlung der Agentur für Arbeit vorbehalten. Bis zu diesem Zeitpunkt geriet die Qualität und die Effektivität der Arbeitsvermittlung durch die Agentur für Arbeit im- mer wieder in die Kritik. Die Modernisierungsbemühungen der Agentur für Arbeit zeitigten auch keine wissenschaftlich nachgewiesenen Effektivitäts- steigerungen, bei denen ein kausaler Zusammenhang zu den strukturellen 429 CALIENDO/STEINER, 2005, S. 398. 430 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 6. 431 IAB, Kurzbericht 4/2008, S. 3. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 113 und prozessualen Veränderungen evident gewesen wäre. Die HANS BÖCKLER STIFTUNG kommt bei einer Gesamtschau verschiedener Un- tersuchungen im Jahr 2006 zu dem Schluss: „..., dass die Arbeitsagentu- ren die Eingliederungsquoten nur geringfügig durch verändertes Handeln beeinflussen können. Die nach wie vor bescheidenen Erfolge beim Ver- such, Arbeitsuchende in den Arbeitsmarkt zu integrieren, haben ihre Ursa- che vor allem in einer mangelnden Nachfrage nach Arbeitskräften.“432 Auch erhebliche finanzielle Aufwände konnten an diesem Ergebnis nichts ändern. So kostete es im Jahr 2002 durchschnittlich „... 38.486 Euro, um einen Arbeitslosen über eine Fördermaßnahme - Arbeitsbeschaffungs- maßnahme, Fort- und Weiterbildung oder Eingliederungszuschuss in re- guläre Beschäftigung zu bringen.“433 Letztlich dürften auch diese wenig überzeugenden Daten den Gesetzgeber zu den deutlichen organisatori- schen und prozessualen Änderungen434, die mit den Hartz-Gesetzen ein- geführt wurden, bewogen haben. Die Vermittlung in Arbeit kann im Bedarfsfall mit Lohnsubventionen (z. B. Eingliederungszuschüsse, Kombilohn-Modelle, Einstellungsgutscheine435) unterstützt werden. Bei Eingliederungszuschüssen436 (EGZ) erhalten Ar- beitgeber zeitlich befristet einen Zuschuss zum Arbeitsentgelt, wenn sie einen bisher Arbeitslosen sozialversicherungspflichtig in einem Umfang von mindestens 15 Stunden pro Woche beschäftigen. Die Lohnkosten werden damit gemindert, so dass Minderleistungen des Arbeitnehmers, die zu Wettbewerbsnachteilen führen könnten, finanziell ausgeglichen 432 HANS BÖCKLER STIFTUNG, 2006, S. 43. 433 HANS BÖCKLER STIFTUNG, 2006, S. 43. 434 Vgl. hierzu vor allem die Ausführungen in den Abschnitten 1.5 und 4.1 der Arbeit. 435 Einstellungsgutscheine sind eine Art der Lohnsubvention, die in der Bundesrepublik Deutschland derzeit noch nicht eingesetzt wird. BOSS/BROWN/MERKL/SNOWER spre- chen sich in ihrer Analyse für den Einsatz von Einstellungsgutscheinen bei der Beschäfti- gung von Langzeitarbeitslosen ein. Sie kommen zu dem Ergebnis: „Einstellungsgutschei- ne wären damit folglich nicht nur ein geeignetes Instrument der Arbeitsmarktpolitik, son- dern auch der Konjunkturpolitik.“ (vgl. BOSS/BROWN/MERKL/SNOWER, 2009, S. 257). 436 Die gesetzlichen Vorschriften zu den Eingliederungszuschüssen sind im Sozialge- setzbuch III in den §§ 217 – 221 geregelt. Diese Regelungen für die „allgemeinen EGZ“ werden ergänzt durch Vorschriften für EGZ für Ältere ab 50 Jahren (§ 421 f SGB II), EGZ für jüngere Arbeitnehmer (§ 421 p SGB III), Qualifizierungszuschuss für jüngere Arbeit- nehmer (§ 421 o SGB III) sowie den Eingliederungsgutschein für Ältere ab 50 Jahren (§ 223 SGB III). Die Aufgabenträger nach dem SGB II können die Vorschriften für die EGZ über den Verweis in § 16 SGB II nutzen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 114 werden. EGZ dürfen nur gewährt werden „... bei der Einstellung von Per- sonen mit Vermittlungshemmnissen...“437 Der Standard-EGZ kann bis zu 50 % des tariflichen oder ortsüblichen Arbeitsentgeltes (bis zur Beitrags- bemessungsgrenze) sowie einen pauschalierten Arbeitgeberanteil am So- zialversicherungsbeitrag betragen. Für besondere Personengruppen (Älte- re, Schwerbehinderte) gelten teilweise längere und höhere Förderkonditi- onen. Bedeutsam für die Arbeitsvermittlung ist besonders, dass „Sowohl die Entscheidung über die Gewährung der Förderung als auch über Höhe und Dauer des Zuschusses...im Ermessen der Arbeitsvermittler... „438 liegt. Insoweit kommt dem Handeln der Arbeitsvermittlerinnen und Arbeitsver- mittler auch eine bedeutende fiskalische Verantwortung zu. Die Quantität der durch die Gewährung von EGZ erreichten Integrationen in den Arbeitsmarkt ist beträchtlich. So wurden im Jahr 2007 rd. 249.000 Arbeitslose unter Zuhilfenahme von EGZ in den Arbeitsmarkt integriert; hiervon waren rd. 125.000 Arbeitslosengeld-II-Empfänger und rd. 124.000 Arbeitslosengeld-I-Empfänger.439 Das Fördervolumen betrug insgesamt rd. 824 Mio. Euro. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) hat zuletzt im Jahr 2008 in einer Wirkungsanalyse festgestellt: „... knapp 70 Prozent der geförderten ALG-II-Empfänger waren 20 Monate nach Förderbeginn in re- gulärer Beschäftigung. In einer Vergleichsgruppe ähnlicher, aber ungeför- derter arbeitsloser Hilfebedürftiger traf dies auf weniger als 30 Prozent zu. Die geschätzte Förderwirkung beträgt damit rund 40 Prozentpunkte.“440 Insgesamt kommt das IAB zu dem Ergebnis: „Nach den mikroökonomi- schen Wirkungsstudien kann der Eingliederungszuschuss als eines der er- folgreichsten Instrumente im arbeitsmarktpolitischen Instrumentenkasten gelten.“441 Dies war nicht immer so. Ende der 1970er Jahre wurden rd. 8 % der Arbeitsvermittlungen mit Lohnkostenzuschüssen subventioniert. Hierbei kam es zu erheblichen Fehlsteuerungen. OSCHMIANSKY/EBACH 437 IAB, Kurzbericht 12/2008, S. 2. 438 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 33. 439 IAB, Kurzbericht 12/2008, S. 2. 440 IAB, Kurzbericht 12/2008, S. 1. 441 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 35. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 115 stellen hierzu fest, dass „... da eine Evaluation erhebliche Mitnahme- und Verdrängungseffekte diagnostizierte, schnell die Reißleine gezogen und eine Nachbeschäftigungspflicht eingeführt“442 wurde. Mit Einführung der Nachbeschäftigungspflicht, die eine (teilweise) Rückforderung der gewähr- ten Subventionen vor Ablauf bestimmter Beschäftigungszeiten vorsah, konnten die nicht erwünschten Mitnahmeeffekte reduziert werden. Kritisch anzumerken ist bei der Subventionierung von Löhnen insgesamt, dass dadurch die Marktmechanismen eingeschränkt werden können. BOSS/BROWN/MERKL/SNOWER zeigen am Beispiel des Einstellungs- gutscheines die möglichen Wirkungen von Instrumenten der Lohnsubven- tionierung. Hingewiesen wird auf mögliche Fehlsteuerungen durch Mit- nahme- und Substitutionseffekte, Lohneffekte, Drehtüreffekte und Sprung- effekte.443 Es besteht grundsätzlich die Gefahr, dass bei einer Lohnsub- vention die Konkurrenzsituation beeinflußt wird, und zwar in der Regel oh- ne Kenntnis des unterlegenen Mitbewerbers um den jeweiligen Arbeits- platz. Hier kann ein Gerechtigkeitsproblem auftreten, wenn die staatliche oder kommunale Arbeitsvermittlung den Arbeitsmarkt beeinflusst. Gedeckt wird dieser Eingriff über das Sozialstaatsprinzip. „Soziale Gerechtigkeits- politik ist der politische Eingriff in die Konkurrenz... . Theoretisch ausge- drückt: Der Widerspruch des staatlich organisierten Materialismus – der eigentlich zu einer Kritik an der Konkurrenzgesellschaft führen müsste – wird moralisiert und führt zur Forderung, der Staat möge Gerechtigkeit in den unterschiedlichen Bereichen garantieren oder herstellen.“444 Auch das IAB hat sich mit den Auswirkungen von Lohnsubventionen auf die Situati- on ungeförderter Personen auseinandergesetzt. Das IAB unterscheidet zwischen Substitutions- und Verdrängungseffekten. „Ersetzen geförderte Beschäftigte innerhalb eines Betriebes ungeförderte Arbeitnehmer, spricht man von Substitutionseffekten.“445 Verdrängungseffekte treten dann ein, „Wenn Unternehmen, die mit subventionierten Arbeitskräften arbeiten, da- durch Wettbewerbsvorteile erlangen, zum Rückgang von ungeförderter 442 OSCHMIANSKY/EBACH, 2009, S. 16. 443 Vgl. BOSS/BROWN/MERKL/SNOWER, 2009, S. 255 ff. 444 DAHME/WOHLFAHRT, 2008, S. 128. 445 IAB, Kurzbericht 12/2008, S. 7. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 116 Beschäftigung in anderen Unternehmen führt, ...“446. Ob Lohnsubventio- nen eingesetzt werden, um benachteiligten Personengruppen den Eintritt in den Arbeitsmarkt zu ermöglichen, ist letztlich politisch zu entscheiden. „Aus politischer Sicht mögen Substitutionseffekte aber akzeptiert werden, wenn Eingliederungszuschüsse bewirken, dass Langzeitarbeitslose an- stelle von Arbeitslosen mit besseren Beschäftigungschancen eingestellt werden.“447 Durch die Schaffung der rechtlichen Vorgaben und den zur Verfügung gestellten Haushaltsmitteln hat der Gesetzgeber diese Akzep- tanz in eine gesetzliche Regelung umgewandelt. Der Arbeitsvermittlung stehen allerdings nicht alle SGB II- Leistungsempfänger zur Verfügung, sondern nur diejenigen, bei denen „Erwerbsfähigkeit“ im Sinne des § 8 SGB II gegeben ist.448 Bereits weiter oben wurde angemerkt, dass die Definition der „Erwerbsfähigkeit“ im deutschen Sozialrecht dazu geführt, dass im europäischen Vergleich der Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit an der Gesamtarbeitslosigkeit über- durchschnittlich hoch ist.449 Die Erwerbsfähigkeit „...ist im Anwendungsbe- reich des SGB II von zentraler Bedeutung.“450 Der Begriff der Erwerbsfä- higkeit soll „,... so die wohl überwiegende Meinung unter den Juristinnen und Juristen, so verstanden werden, dass er arbeitsmarktintegrativ wirkt: Da das SGB II auf dieses Ziel ausgerichtet sei, müsse es möglichst weit- gehend Erwerbspotenziale erschließen.“451 Diese sollen sich auf dem „all- gemeine Arbeitsmarkt“452 entfalten. Der „allgemeine Arbeitsmarkt“ ist bis- her nicht positiv beschrieben worden. Bei einer Negativabgrenzung wird deutlich, dass „Teil des allgemeinen Arbeitsmarktes sind danach solche Arbeitsplätze nicht, die z. B. als sogenannte Schonarbeitsverhältnisse nur an leistungsgeminderte Betriebsangehörige ... vergeben werden .... Die Beschäftigung in einer Werkstatt für behinderte Menschen oder in einer 446 IAB, Kurzbericht 12/2008, S. 7 f. 447 IAB, Kurzbericht 12/2008, S. 8. 448 § 8 Abs. 1 SGB II: „Erwerbsfähig ist, wer nicht wegen Krankheit oder Behinderung auf absehbare Zeit außerstande ist, unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Ar- beitsmarktes mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig zu sein.“ 449 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 1.3 der Untersuchung. 450 EICHER/SPELLBRINK, 2008, S. 206. 451 RIXEN, 2008, S. 46. 452 Vgl. § 8 Abs. 1 SGB II. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 117 anderen beschützenden Einrichtung stellt ebenfalls keine Tätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt dar.“453 RIXEN geht davon aus, dass „´Richtige´ Arbeit ist jene auf dem allgemeinen Markt, weil dieser auch der zentrale Distributionsort sozialer Anerkennung ist.“454 Im Blick der Unter- suchung steht hier der „allgemeine Arbeitsmarkt“. RIXEN beschreibt, wie sich das „erwerbsarbeitszentrierte Design einer Gesellschaft“455 Orte „...gleichsam der gesellschaftlichen Vollmitgliedschaft (den allgemeinen Arbeitsmarkt) ... und regulierte Abseitsräume (besondere Arbeitsmärk- te)“456 schafft. Zum „allgemeinen Arbeitsmarkt“ gehört auch die Tätigkeit für Leiharbeitsunternehmen. Diese stellen keinen „besonderen Arbeits- markt“ dar, sondern lediglich eine rechtlich zulässige Form der Personal- gestellung. Im Bemühen, fixe Personalkosten zu variablen Kostenblöcken umzugestalten, nutzen Unternehmen die Möglichkeiten der Leiharbeit. Leiharbeit wird häufig auch als „Zeitarbeit“ bezeichnet. Koppelt man die Zeitarbeit mit den Zumutbarkeitsregeln aufzunehmender Arbeit nach dem SGB II kann es zu unerwünschten Effekten kommen. SPINDLER hält hierzu fest: „Der Staat hat sich hier nicht zurückgezogen, sondern im Ge- genteil in einer Abschwungphase das Kräfteverhältnis Arbeitgeber – Ar- beitnehmer einseitig zulasten der Arbeitnehmer verändert. Ein verschärf- tes Fordern bewirkt damit auch eine Marktverzerrung und verändert das Fordern zum Übervorteilen.“457 Die vergleichsweise gering entlohnte Leih- arbeit führt dazu, dass Zeitarbeitnehmer zunehmend ihren Lebensunter- halt nicht mehr aus ihrem Gehalt oder Lohn decken können. Es sind dann ergänzende oder aufstockende SGB II-Leistungen zu gewähren. BOSCH vermerkt hierzu, „Im Mai 2007 wurden bereits die Löhne von mehr als 1,2 Millionen Beschäftigten aufgestockt.“458 Die Zahl der aufstockenden Be- darfsgemeinschaften führte dazu, dass die Reduzierung der absoluten Zahl der SGB II-Leistungsempfänger zunächst nicht im erwünschten Um- fang eintrat. „Eigentlich war damit die in Deutschland bis dahin nicht zwin- 453 EICHER/SPELLBRINK, 2008, S. 215. 454 RIXEN, 2008, S. 49. 455 RIXEN, 2008, S. 50. 456 RIXEN, 2008, S. 50. 457 SPINDLER, 2008, S. 74. 458 BOSCH, 2007, S. 424. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 118 gend notwendige Mindestlohndebatte geboren.“459 Die Meinungen zu den Wirkungen von Mindestlöhnen sind breit gestreut. Die Diskussion für Min- destlöhne in Deutschland bewegt sich zwischen den Eckpunkten „Die For- schung hat nachgewiesen, dass es Handlungsspielräume für die Einfüh- rung von Mindestlöhnen gibt, wir also die soziale Schieflage auf dem deutschen Arbeitsmarkt korrigieren können.“460 und „Man kann es drehen und wenden wie man will, der Mindestlohn ist ein untaugliches Instrument mit erheblichen Kollateralschäden.“461 Die Vorteile der Leiharbeit wurden bisher aus Sicht der mit der Arbeitsför- derung betrauten Institutionen darin gesehen, dass diese zumindest den Einstieg in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ermöglichen sollte. Dahinter stand die Hoffnung der Arbeitsmarktpolitik, dass sich bewähren- de Zeitarbeitnehmer von der Entleihfirma in ein festes Arbeitsverhältnis übernommen würden. Ob diese Hoffnung sich erfüllt, ist durchaus umstrit- ten. So gehen BOHRKE-PETROVIC u.a. davon aus: „Die Übergangsquo- te von Zeitarbeit in reguläre Beschäftigung wird auf etwa 30 % geschätzt, wobei besonders jüngere Arbeitnehmer und Berufsanfänger von dieser Beschäftigungsform profitieren.“462 SPINDLER stellt hierzu allerdings fest: „Der legendäre ´Klebeeffekt´ der Leiharbeit mag vor vielen Jahren bei be- stimmten Berufsgruppen zu beobachten gewesen sein, aber heute finden sich sogar umgekehrt ehemals Festangestellte nach ihrer Entlassung als Leiharbeiter auf dem alten Arbeitsplatz wieder.“463 Diese Aussage wird gestützt durch eine Untersuchung des Institutes für Arbeitsmarkt- und Be- rufsforschung (IAB) aus dem Jahr 2008. In einer Verbleibsanalyse wurde untersucht, was aus den vollzeitbeschäftigten Geringverdienern der Jahre 1998/99 wurde. Das IAB kommt zu den Ergebnis: „Es zeigt sich, dass nur gut jeder Achte der ursprünglichen Geringverdiener von 1998/99 nach sechs Jahren den Aufstieg geschafft hatte.“464 459 SPINDLER, 2008, S. 74. 460 BOSCH, 2007, S. 429. 461 FRANZ, 2007, S. 437. 462 BOHRKE-PETROVIC u.a., 2007, S. 199. 463 SPINDLER, 2008, S. 73. 464 IAB, Kurzbericht Nr. 8/2008, S. 6. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 119 In der Öffentlichkeit wird die Leiharbeit als verantwortlicher Auslöser für die zunehmende Niedriglohnbeschäftigung angesehen. Während der An- teil der Niedriglohnbeschäftigten unter den insgesamt sozialversiche- rungspflichtig Beschäftigten von 1980 bis 1996 stabil um die 15 % schwankte, ist seit 1996 – also lange vor den Hartz-Reformen - ein konti- nuierlicher Anstieg zu verzeichnen.465 Im Jahr 2006 betrug der Anteil be- reits rd. 22 %; in absoluten Zahlen waren dies 5,5 Millionen Beschäftigte mit einem Stundenlohn von weniger als 7,50 €.466 Allerdings ist zu berück- sichtigen, dass weitere Ursachen für diese Entwicklung zumindest mitver- antwortlich sind. So weist BOSCH darauf hin, dass „Mit dem Verlust we- sentlicher Stützen des Tarifsystems in den Produktmärkten sowie abneh- mender Tarifbindung durch Mitgliederverluste der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände wurden Löhne in vielen Bereichen der Wirtschaft wieder zum entscheidenden Wettbewerbsparameter. Besonders betroffen sind davon arbeitsintensive Tätigkeiten mit schwacher Arbeitnehmervertre- tung.“467 LIEBIG/HENSE nennen weitere Gründe, die im Rahmen der betrieblichen Flexibilisierungsstrategien auch zu einer Ausweitung niedrig entlohnter Beschäftigung geführt haben. So wird auf externe Flexibilisierungsmög- lichkeiten wie die befristete Beschäftigung, Praktika oder Recalls (be- triebsbedingte Kündigung von Beschäftigten mit der Absicht, diese wieder erneut einzustellen) hingewiesen, die zusätzlich zur Zeitarbeit zu einer Reduzierung von Löhnen beitragen können.“468 Trotz dieser Gründe dürfte auch die Einführung des Sozialgesetzbuches II erheblich dazu beigetragen haben, dass die Zahl der niedrig entlohnten Beschäftigung zugenommen hat. BOSCH zieht hier den Schluss: „Das Ar- beitslosengeld wird zwar an Haushalte ausgezahlt, ökonomisch betrachtet handelt es sich aber vermutlich in hohem Maße um Subventionen für Un- ternehmer, die im Wissen um diese Aufstockung die Löhne niedriger an- 465 BOSCH, 2007, S. 423. 466 BOSCH, 2007, S. 423. 467 BOSCH, 2007, S. 422. 468 LIEBIG/HENSE, 2007, S. 401 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 120 setzen.“469 Insoweit müsste man konstatieren, dass es in Deutschland be- reits ein flächendeckendes Mindestlohnsystem gibt, allerdings finanziert aus Steuermitteln. BOSCH/WEINKOPF kommen in ihre Untersuchung zur Notwendigkeit eines Mindestlohns in Deutschland zu dem Ergebnis, dass im Zeitraum zwischen 1995 und 2006 die Zahl der niedrig entlohnten Per- sonen stark zugenommen hat. „The number of low wage workers in Ger- many grew from about 4,5 million (1995) to approxmately 6,5 million (2006), i.e. by 2 million or a good 43%.”470 Als Ursache wird angeführt: “This increasing prevelance of low wages can be reasonably attributed to the Hartz reforms of the year 2003.”471 Insgesamt haben die aufgezeigten Entwicklungen, die mit der Einführung der Grundsicherung für Arbeitsu- chende in Zusammenhang stehen, zu einer kritischen Distanz der Öffent- lichkeit geführt. „Vor allem mit den als ´Hartz IV´ bekannt gewordenen Maßnahmen hat sich eine kritische öffentliche Resonanz und ein Wider- stand der Betroffenen ergeben. ... Man kann dies in Anlehnung an Ha- bermas als Legitimations- und Motivationskrise interpretieren.“472 Die Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II erhalten zudem nur Er- werbsfähige, die das 15. Lebensjahr vollendet haben und die Regelalters- grenze von 65 Lebensjahren noch nicht überschritten haben. Darüber hin- aus muss Hilfebedürftigkeit vorliegen.473 Ziel der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu einer Grundsicherung für Arbeitssuchende ist, wirksamer als bisher den Zugang zum ersten Arbeitsmarkt zu eröffnen. Zur Verbesserung der Effektivität wird bei Organisations- und Prozessänderungen in der Verwaltung auch regelmäßig über die Privatisierung von Aufgaben befunden. Dies ist im Rahmen der Einführung des SGB II unterblieben. „Eine derartig umfas- sende Reorganisation wurde hingegen nicht in den Abschlussbericht der 469 BOSCH, 2007, S. 424. 470 BOSCH/WEINKOPF, 2009, S.355. 471 BOSCH/WEINKOPF, 2009, S.355. 472 SCHMID, 2009, S. 6. 473 Vgl. §§ 7, 7a und 9 SGB II. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 121 Hartz-Kommission aufgenommen.“474 Insoweit hat sich der Gesetzgeber bewusst für ein Beibehalten der grundsätzlich öffentlich-rechtlich organi- sierten Arbeitsvermittlung entschieden. Es wurden lediglich Ansätze zur Privatisierung der Arbeitsvermittlung in die Reformgesetze aufgenommen. Hierzu zählen der Vermittlungsgutschein und die Personal-Service- Agenturen (PSA).475 Diese werden durchaus kritisch gesehen. So werden nach Ansicht von SPINDLER „... bei der wirklich verbesserungsbedürfti- gen Arbeitsvermittlung ... ohne Not immer mehr Privatisierungsexperimen- te ohne Mitwirkungsrechte der Betroffenen durchgeführt.“476 Auch wissen- schaftliche Untersuchungen zeigen, dass die private Arbeitsvermittlung keine Gewähr dafür bietet, einen gegenüber der von öffentlichen Instituti- onen wahrgenommenen Arbeitsvermittlung höheren Integrationsgrad in den Arbeitsmarkt zu erreichen. So kommt eine Untersuchung des Institu- tes für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) zur Situation von Arbeits- losengeld II-Empfängern, die sich für eine private Arbeitsvermittlung ent- schieden haben, zu dem Ergebnis: „Mittelfristig hat die Überweisung von Arbeitsuchenden an private Vermittlungsdienstleister deren Chancen auf eine Beschäftigung oder die Wahrscheinlichkeit Arbeitslosigkeit und Maß- nahmenteilnahme zu vermeiden, insgesamt kaum verändert.“477 Hier wird deutlich, dass die Kreation neuer Arbeitsmarktinstrumente, deren Anwen- dung eine höhere Effektivität folgt, ausgesprochen schwierig ist. In einer Gesamtschau der im Rahmen der Hartz-Reformen eingeführten neuen In- strumente wie Existenzgründungszuschüsse („Ich-AG“), Personal-Service- Agenturen (PSA), Darlehensgewährungen an Unternehmen, die Arbeitslo- se einstellen („Job-Floater“) u.a. kommen OSCHMIANSKY/EBACH im Jahr 2009 zu dem Schluss: „... zeigte sich in umfangreichen Evaluations- studien, dass kaum eines dieser neuen Instrumente erfolgreich ist. Gerade die meisten der durch die ´Hartz-Gesetze´ implementierten Instrumente erwiesen sich als regelrechter ´Flop´“.478 Bereits im Jahr 2006 hatte die HANS BÖCKLER STIFTUNG festgestellt, dass vor allem die PSA in Ost- 474 BRUTTEL, 2005, S. 8. 475 Vgl. hierzu näher CALIENDO/STEINER, 2005, S. 403 f. 476 SPINDLER, 2008, S. 76. 477 IAB, Kurzbericht Nr. 5/2008, S. 6. 478 OSCHMIANSKY/EBACH, 2009, S. 20. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 122 deutschland zu einer Spirale von Lohnsenkungen führen würde. Die PSA mussten gewinnorientiert agieren. Die HANS BÖCKLER STIFTUNG prog- nostizierte, dass die PSA „... künftig verstärkt Leiharbeit anbieten werden, die erheblich unter denen für regulär Beschäftigte im Entleihbetrieb liegen. Damit stelle sich für die Entleihbetriebe die Frage, warum sie Personal überhaupt (von den PSA; K. E.) übernehmen sollten, wenn es für sie billi- ger sei, die benötigten Arbeitskräfte über Personal-Service-Agenturen... zuzukaufen.“479 Die PSA konnten die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllen. Nach einer in der Praxis der Arbeitsförderung ständigen zahlen- mäßigen Verringerung der PSA wurde das Instrument Ende 2008 endgül- tig wieder aus dem Arbeitsförderungsrecht entfernt.480 Trotz der kaum effektiveren Integrationserfolge der privaten Arbeitsvermitt- lungen gegenüber den öffentlichen Institutionen wird aus wissenschaftli- cher Sicht dennoch dafür plädiert, private Arbeitsvermittlungen ergänzend zu nutzen. Als Begründung wird angeführt, dass das Organisationslernen hierdurch gefördert werden kann. So empfiehlt das IAB die Nutzung der privaten Arbeitsvermittlungen durch die öffentliche Hand, da zu erwarten sei, dass „... auch die öffentliche Arbeitsvermittlung die Qualität Ihrer Dienstleistungen durch den Quasi-Wettbewerb verbessern“481 könnte. Durch die gemachten Erfahrungen mit der Kooperation mit privaten Ar- beitsvermittlungen könnte man „...- im Sinne einer lernenden Organisation – Wege finden, Dritte wirkungsvoller als bisher einzubinden.“482 Nach der Einführung des SGB II wurde die bis dahin verdeckte Arbeitslo- sigkeit weitgehend sichtbar. Insbesondere „..., weil vormals nicht erfasste Sozialhilfeempfänger als Arbeitslose gezählt wurden“483 und „Durch die Einführung des SGB II wurde die Dunkelziffer derjenigen Personen und Haushalte verringert, die zwar anspruchsberechtigt wären, aber bisher keinen Antrag vor allem auf Sozialhilfe- oder Wohngeldleistung gestellt 479 HANS BÖCKLER STIFTUNG, 2006, S. 36. 480 Mit dem Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente vom 21.12.2008 (Bundesgesetzblatt I, S. 2917) ist u.a. die PSA nicht mehr als Arbeitsmarktin- strument vorgesehen. 481 IAB, Kurzbericht Nr. 5/2008, S. 7. 482 IAB, Kurzbericht Nr. 5/2008, S. 7. 483 KOCH/WALWEI, 2008, S. 54. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 123 hatten. Nach Schätzung des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsfor- schung (IAB) hatten im alten Recht rd. 730.000 Personen, darunter viele Alleinstehende und Erwerbstätige im Niedriglohnbereich, ihre Leistungs- ansprüche nicht geltend gemacht, davon rd. 60% mit Ansprüchen über 100 €.“484 Im Jahresdurchschnitt 2004 waren rd. 4,4 Mio. Menschen als arbeitslos gemeldet (Arbeitslosenquote485: 11,7%). Nach der Einführung des SGB II stieg die Arbeitslosigkeit im Jahresdurchschnitt 2005 auf rd. 4,9 Mio. Menschen (Quote: 13,0%). Im Jahr 2006 sank die Arbeitslosen- quote auf 12,0%; für die Jahre 2007, 2008 und 2009 sind Arbeitslosenquo- ten von 10,1%, 8,7% und 9,1% zu verzeichnen. Ab Beginn des Jahres 2005 zeichnete sich ab, „dass wir es in Wirklichkeit nicht mit einem einheitlichen, sondern der Struktur nach mit zwei unter- schiedlichen Arbeitsmärkten zu tun haben. Sie sind ebenso verschieden wie die in ihnen auftretende Arbeitslosigkeit.“486 Unmittelbar nach Eintre- ten in die Arbeitslosigkeit beziehen die meisten Arbeitslosen das über Versicherungsbeiträge finanzierte Arbeitslosengeld I. In diesem Bereich „hat die staatliche Vermittlung lediglich eine subsidiäre Funktion.“487 Die meisten „Kurzzeitarbeitslosen“ vermitteln sich selbst wieder in Arbeit oder nehmen eine selbstständige Tätigkeit auf. Bei den „Selbstvermittlungen“ handelt es sich entweder um die Aufnahme einer Beschäftigung bei einem anderem als dem früheren Arbeitgeber, aber auch in steigendem Ausmaß um sog. „Recalls“. Unter Recall verstehen LIEBIG/HENSE „... die zeitwei- se Entlassung von Beschäftigten und ihre anschließende Wiedereinstel- 484 KOCH/WALWEI, 2008, S. 54. 485 Bei der Berechnung der hier genannten Arbeitslosenquoten wurde auf Daten des Sta- tistischen Bundesamtes Deutschland zurückgegriffen. Am 21.02.2010 einsehbar unter: http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Content/Statistiken/ Zeitreihen/LangeReihen/Arbeitsmarkt/Content100/lrarb01ga,templateId=renderPrint.psml. Die Arbeitslosenquote wurden jeweils auf Basis der abhängig zivilen Erwerbspersonen berechnet. Nur hierfür waren Daten seit dem Jahr 2004 zugänglich. In der monatlichen Arbeitsmarktberichterstattung wird hingegen zumeist die Arbeitslosenquote genannt, die auf Basis der gesamten zivilen Erwerbspersonen berechnet wird. Dies ist regelmäßig ge- ringer, da diese Personengruppe quantitativ umfassender als die der abhängig zivilen Erwerbspersonen ist. Da die Zahl der Arbeitslosen bei beiden Berechnungen identisch ist, ergeben sich abweichende Quoten. 486 OMBUDSRAT, 2006, S. 23. 487 OMBUDSRAT, 2006, S. 24. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 124 lung durch denselben Arbeitgeber.“488 Recalls werden aufgrund sich er- gänzender Handlungslogiken von Unternehmen und Beschäfti- gen/Arbeitslosen sozusagen im „gegenseitigem Einvernehmen“ getätigt.489 Im hier zu untersuchenden Geltungsbereich des SGB II geht es um die arbeitslosen Menschen, die als langzeitarbeitslos eingestuft werden. „Die Arbeitsvermittlung im stärker sozialpolitisch bestimmten Bereich des SGB II gestaltet sich wesentlich schwieriger.“490 In der Realität muss auch be- rücksichtigt werden, dass nicht alle nach dem Gesetz erwerbsfähigen langzeitarbeitslosen Menschen unmittelbar in Arbeit vermittelt werden können. KOCH/WALWEI stellen hierzu fest: „Dennoch ist klar, dass der Instrumenteneinsatz im SGB II nicht bei allen Personen auf eine unmittel- bare Arbeitsmarktintegration zielen kann, denn für die arbeitsmarktfernere Klientel wäre dieser Schritt zu groß. Als positiver Nebeneffekt des SGB II wird vermehrt anerkannt, dass ein Ziel des Förderns auch eine schrittwei- se Annäherung an den Arbeitsmarkt sein kann.“491 Darüber hinaus muss konstatiert werden, dass es eine Gruppe von erwerbsfähigen Langzeitar- beitslosen gibt, die auch dauerhaft und bei guter gesamtwirtschaftlicher Entwicklung nicht in den Arbeitsmarkt integriert werden können. Wie be- reits in Abschnitt 2.2.5 festgestellt, kommen KOCH/WALWEI zu dem Schluss: „Die Arbeitsmarktwirkungen des jüngsten Wirtschaftsaufschwun- ges haben gezeigt, dass der harte Kern der Arbeitslosigkeit nur schwer und mit Sicherheit nicht schnell aufzulösen ist.“492 Die langzeitarbeitslosen Menschen haben bei der Aufnahme einer Be- schäftigung zur Reduzierung der Hilfebedürftigkeit kein Wahlrecht, denn „Dem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen ist jede Arbeit zumutbar,...“.493 Nur wenn bestimmte Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Aus- übung einer bestimmten Arbeit nicht zumutbar (z. B. körperliche Ein- schränkungen, Notwendigkeit zur Erziehung eines minderjährigen Kindes, 488 LIEBIG/HENSE, 2007, S. 399. 489 Vgl. hierzu ausführlich LIEBIG/HENSE, 2007, S. 404 ff. 490 OMBUDSRAT, 2006, S. 24. 491 KOCH/WALWEI, 2008, S. 63. 492 KOCH/WALWEI, 2008, S. 64. 493 Vgl. § 10 SGB II. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 125 Pflege von Angehörigen).494 KOCH/WALWEI stellen hierzu fest, dass der Gesetzgeber mit dem SGB II „...verstärkte Mitwirkungspflichten sowie ver- schärfte Zumutbarkeitsbedingungen...“495 eingeführt hat. Die bei der Ge- währung des beitragsfinanzierten Arbeitslosengeldes I noch teilweise gel- tenden Zumutbarkeitsregeln sind bei Bezug des steuerfinanzierten Ar- beitslosengeldes II nicht zu beachten. Die Zumutbarkeitsregeln nach dem SGB II „... heben den Schutz der erreichten Qualifikation sowie des bishe- rigen Lohnes für Alg II-Beziehende weitgehend auf. Sie sind grundsätzlich verpflichtet, Tätigkeiten anzunehmen, die nicht ihrer ursprünglichen Aus- bildung entsprechen oder auch deutlich unterhalb ihrer vorherigen Entloh- nung liegen.“496 Da sich für viele Langzeitarbeitslose mit der Einführung des SGB II auch materielle Verschlechterungen einstellten und zugleich die nicht mehr vorhandenen bzw. deutlich abgesenkten Zumutbarkeitsre- geln mit „erheblichen Möglichkeiten der Sanktionierung“497 verknüpft wur- den, kommt das IAB zu dem Ergebnis: „Diese Veränderungen können da- zu geführt haben, dass sich Arbeitssuchende intensiver als früher um eine neue Arbeitsstelle bemühen, ...“498 Als Beleg hierfür werden die Ergebnis- se von Befragungen von Betrieben angeführt. Nach der Einführung des SGB II „... berichtete jeder fünfte Betrieb von einer Zunahme von Initiativ- bewerbungen“, auch würden Bewerber sich „... häufiger als früher auch um inadäquate Arbeitsplätze bemühen“ und „... jeder fünfte Betrieb gab an, dass die Konzessionsbereitschaft arbeitsloser Bewerber, in Hinblick auf Lohnhöhe, die Arbeitsbedingungen und das Qualifikationsniveau der Stelle gestiegen war.“499 KELLER/SEIFERT bestätigen diese Entwicklung, und zwar in Bezug auf die „... Dimensionen der Flexibilität“500, die nach ih- rer Einschätzung „... erheblich ausgeweitet.“501 wurde. Besonders der ge- 494 Vgl. zu den einzelnen Ausnahmetatbeständen § 10 Abs. 1 und Abs. 2 SGB II. 495 KOCH/WALWEI, 2008, S. 59. 496 KOCH/WALWEI, 2008, S. 59. 497 KOCH/WALWEI, 2008, S. 59. 498 IAB-Kurzbericht 19/2008, S. 2. 499 IAB-Kurzbericht 19/2008, S. 1. 500 KELLER/SEIFERT, 2009, S. 40. 501 KELLER/SEIFERT, 2009, S. 40. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 126 stiegene Einsatz von Leiharbeit502, befristeter und geringfügiger Beschäfti- gung zeige dies. Auf die Wirkungen weisen KELLER/SEIFERT ebenfalls hin: „Die Expansion dieser Beschäftigungsformen wirft neue Probleme auf, die sich nun in Form erhöhter Prekariatsrisiken niederschlagen.“503 Zu einem geringen Anteil dürften auch die Sanktionsmöglichkeiten nach dem SGB II für die erhöhte „Konzessionsbereitschaft“ mitverantwortlich sein. So kann beispielsweise die Weigerung, eine zumutbare Arbeit nicht aufzunehmen, mit einer Kürzung der Regelleistung504 von 30% sanktio- niert werden.505 Sanktionen gehen bis zu einer vollständigen Nichtzahlung der Regelleistung.506 Die Sanktionsquote, also der Teil der Bedarfsge- meinschaften, die wegen Pflichtverletzungen Kürzungen der Regelleistun- gen hinnehmen mussten, betrug im Oktober 2007 3,9%.507 In wie vielen Fällen eine drohende Sanktion zu einer Arbeitsaufnahme beigetragen hat, wurde bisher nicht erhoben. HIELSCHER/OCHS gehen aufgrund der erheblichen Sanktionsrisiken da- von aus, die „Vermittlungsberatung in ihrer gegenwärtigen Form kann da- her nur als personale Dienstleistung in verrechtlichtem Rahmen mit Zwangscharakter (kurz: Beratung unter Zwang) bestimmt werden.“508 Arbeitsgelegenheiten Arbeitsgelegenheiten (AGH) können für Langzeitarbeitslose genutzt wer- den, bei denen zurzeit noch keine Integration in den ersten Arbeitsmarkt (sozialversicherungspflichtige Beschäftigung) erreicht werden kann. Die 502 Der Anteil der Beschäftigten in der Leiharbeit hat sich von 1,0 % an den Gesamtbe- schäftigten im Jahr 2000 auf 2,2 % im Jahr 2007 erhöht; vgl. KELLER/SEIFERT, 2009, S. 42. 503 KELLER/SEIFERT, 2009, S. 40. 504 Die Regelleistung nach § 20 Abs. 2 SGB II beträgt zum Beispiel für Personen, die al- lein stehend oder allein erziehend sind 359 € monatlich. 505 § 31 Abs. 1 Ziffer 1 Buchstabe c SGB II: „Das Arbeitslosengeld II wird ... in einer ers- ten Stufe um 30 vom Hundert der für den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen nach § 20 maßgebenden Regelleistung abgesenkt, wenn der erwerbsfähige Hilfebedürftige sich trotz Belehrung über die Rechtsfolgen weigert, ... eine zumutbare Arbeit, Ausbildung, Ar- beitsgelegenheit, ... aufzunehmen.“ 506 Vgl. § 31 Abs. 3 SGB II: „... Bei jeder weiteren wiederholten Pflichtverletzung nach Abs. 1 wird das Arbeitslosengeld II um von 100 vom Hundert gemindert.“ 507 SPINDLER, 2008, S. 70. 508 HIELSCHER/OCHS, 2009, S. 33. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 127 Arbeitsgelegenheiten wurden in zwei Varianten509 eingeführt. Zum ersten gibt es die Arbeitsgelegenheit in der sog. Entgeltvariante. Die- se ist in rechtlicher Hinsicht ein reguläres Beschäftigungsverhältnis. Auf der anderen Seite gibt es die Arbeitsgelegenheit in der sog. Mehrauf- wandsvariante. Diese sind auf gemeinnützige und zusätzliche510 Tätigkei- ten begrenzt. Es wird kein normales Arbeitsverhältnis, sondern ein Sozial- rechtsverhältnis begründet. Die Teilnehmer erhalten zusätzlich zum Ar- beitslosengeld II eine Mehraufwandsentschädigung (MAE) von ein bis zwei Euro pro geleisteter Stunde. Beide Varianten der Arbeitsgelegenhei- ten sind nachrangig gegenüber der Arbeitsvermittlung oder der Teilnahme an Qualifizierungsmaßnahmen. In der Praxis hat die Arbeitsgelegenheit in der Entgeltvariante kaum Gewicht. Von dem im Jahr 2005 durchschnittlich vorhandenen Bestand von 201.145 Arbeitsgelegenheiten entfielen 193.232 (rd. 96%) auf die Mehraufwandvariante und lediglich 7.913 auf die Entgeltvariante (rd. 4 %).511 In der Praxis haben sich die Arbeitsgelegenheiten als Instrument für moti- vierte SGB II-Leistungsempfänger herausgestellt und bewährt. So „... zei- gen bereits die Erfahrungen mit den wesentlich unattraktiver ausgestalte- ten Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante (´Ein-Euro-Jobs´), dass es vermutlich mehr Interessentinnen und Interessenten für solche Maßnahmen geben dürfte als Plätze.“512 Das hohe Interesse der SGB II- Leistungsempfängerinnen und –Leistungsempfänger könnte daraus er- wachsen, dass die gezahlte Mehraufwandsentschädigung von einem Euro bis zwei Euro pro geleisteter Stunde nicht auf das Arbeitslosengeld II an- gerechnet wird. Nicht zu vernachlässigen ist allerdings eine monetär nicht bezifferbare Größe. So sind gerade die Arbeitsgelegenheiten offensichtlich geeignet, „... die soziale Integration der Geförderten...“513 zu unterstützen, und zwar dadurch „... indem sie während der Maßnahme soziale Kontakte 509 Vgl. § 16 d SGB II. 510 Das Kriterium der „Zusätzlichkeit“ bedingt, dass nur solche Tätigkeiten Gegenstand der Maßnahme sein dürfen, die sonst nicht oder erst viel später durchgeführt würden; vgl. hierzu IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 43. 511 IAB-Kurzbericht Ausgabe Nr. 24/14.12.2006, S. 3. 512 KOCH/KUPKA, 2007, S. 19. 513 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 40. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 128 knüpfen können sowie einen geregelten Tagesablauf haben.“514 Insoweit ist den Arbeitsgelegenheiten neben der arbeitsmarktpolitischen Kompo- nente auch eine sozialpolitische Funktion zuzuschreiben. Ziel der Arbeitsgelegenheiten bleibt aber letztlich ebenfalls die Integration in den Arbeitsmarkt. Das IAB stellt hierzu fest, auch die Arbeitsgelegenhei- ten „... verfolgen das Ziel, die Beschäftigungsfähigkeit von Teilnehmern zu erhöhen und auf die Weise ihre Aussichten auf Beschäftigung zu verbes- sern.“515 Hier ist kritisch zu hinterfragen, ob dieses arbeitsmarktpolitische Instrument geeignet ist, den Zugang zum Arbeitsmarkt zu öffnen. KOCH/WALWEI weisen darauf hin, dass sich bei den Arbeitsgelegenhei- ten „Sogar leicht negative Effekte finden...“.516 Allerdings weisen die Ar- beitsgelegenheiten „... aber eine positive Tendenz bei allen Gruppen am Ende des Beobachtungszeitraumes und tendenziell positive Wirkungen, wenn die letzte Beschäftigung länger zurückliegt“517 auf. Neben der Gefahr, dass Teilnehmende in ihren Beschäftigungschancen eingeschränkt werden, seien auch „... erste Indizien für die Substitution von sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnissen durch AGH“518 er- kennbar. Auch SPINDLER stuft die Arbeitsgelegenheiten als kritisch ein: „Am problematischsten ist die praktisch nicht überprüfte und letztlich auch nicht zu überprüfende Zusätzlichkeit dieser Tätigkeiten. Denn auch hier taucht das Problem der Marktverzerrung auf.“519 Qualifizierungsmaßnahmen Langzeitarbeitslose, die nicht direkt in den ersten Arbeitsmarkt integriert werden können, können an Qualifizierungsmaßnahmen teilnehmen, wenn hiermit ein bestehendes Vermittlungshemmnis beseitigt bzw. gemildert 514 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 40. 515 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 39. 516 KOCH/WALWEI, 2008, S. 63. 517 KOCH, Vortrag „Evaluationsforschung zum SGB II: Ansatzpunkte für eine wirksame Betreuung der Grundsicherungsempfänger“, gehalten auf der Fachtagung Sozialrecht des Kommunalen Bildungswerkes, Berlin, 26.09.2008. 518 KOCH/WALWEI, 2008, S. 63. 519 SPINDLER, 2008, S. 77. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 129 werden kann (z. B. Sprachkurse, Aufbauqualifizierung für Schweißer, Er- langen eines LKW-Führerscheins, Wiederherstellen einer Tagesstruktur bei Personen mit multiplen Vermittlungshemmnissen etc.). Die Wirksam- keit von Qualifizierungsmaßnahmen kann mit der Eingliederungsquote gemessen werden. Diese zeigt an, wie viele Teilnehmer sechs Monate nach dem Austritt aus der Maßnahme sozialversicherungspflichtig be- schäftigt sind. Ein bundesweiter Vergleich der Eingliederungsquoten kann zwar angestellt werden, dessen Ergebnisse sind aber auch auf der In- strumentenebene kaum verwertbar, „da sich die einzelnen Maßnahmen in Zielsetzungen und Inhalten teilweise stark unterscheiden.“520 In Bezug auf den Instrumenteneinsatz sind die Förderung der beruflichen Weiterbildung (FbW)521 und Eignungsfeststellungs- und Trainingsmaß- nahmen zu unterscheiden, die seit dem 01.01.2009 als Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung (MAbE)522 bezeichnet werden. FbW wurden im Jahr 2006 in 247.000 Fällen eingesetzt, und zwar mit grundsätzlich positiven Wirkungen. „Analysen im Rahmen der Hartz- Evaluation ... legen ebenfalls nahe, dass sich FbW tendenziell positiv auf die Integration in ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung auswirken.“523 Insgesamt dürfte die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende zum 01.01.2005 auch die Qualität der FbW gesteigert ha- ben, denn während die „... FbW-Maßnahmen in Westdeutschland in den Jahren 2000 bis 2002 im Durchschnitt nicht zu einer Verbesserung der Beschäftigungschancen der Geförderten beitragen konnten.“524 stellt das IAB bei seiner o.a. Wirkungsanalyse auch fest: „Nach der Reform scheint die Effektivität der Maßnahmen gestiegen zu sein.“525 520 MUSATI/FALK, 2008, S. 93. 521 Vgl. § 77 SGB III. 522 Vgl. § 46 SGB III. 523 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 29. 524 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 29. 525 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 29. Als Gründe für die gesteigerte Effektivität führt das IAB in erster Linie an, dass eine Verkürzung der durchschnittlichen Maßnahmendau- er den sog. „Lock-in-Effekt“, also das „Gefangensein“ in der Maßnahmen deutlich abge- schwächt hat. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 130 MAbE bzw. die früheren Trainingsmaßnahmen sind kurze Qualifizierun- gen. Bis zum 31.12.2008 betrug die maximale Dauer 12 Wochen526 für den einzelnen Teilnehmer. Seit dem 01.01.2009 wird lediglich die Dauer der beruflichen Kenntnisvermittlung zeitlich eingeschränkt, und zwar auf maximal acht Wochen.527. Es können aber mehrere Module nacheinander geschaltet werden. Im Jahr 2006 traten rd. 996.000 Personen in eine Eig- nungsfeststellungs- oder Trainingsmaßnahme528 ein. Im Jahr 2006 absol- vierten rund 57 % der Teilnehmer die Maßnahme bei einem Bildungsträ- ger (z. B. Bewerbungstrainings), während 43 % diese in einem Betrieb durchliefen, beispielsweise in der Form eines Praktikums. Das IAB kommt in einem Forschungsbericht zu dem Ergebnis, dass die Wirkungen der Eignungsfeststellungs- und Trainingsmaßnahmen zwar oft untersucht wurden, aber „Verglichen mit anderen Maßnahmen der aktiven Arbeits- marktpolitik gibt es wenig Evidenz über die individuellen Wirkungen ... .“529 Ursache könnte in erster Linie sein, dass die Maßnahmen ein breites und wenig reglementiertes Spektrum aufweisen; die den einzelnen Maßnah- men zu Grunde liegenden Konzepte einheitlich auszuwerten, dürfte daher kaum möglich sein. Das IAB kommt in seiner Meta-Auswertung verschie- dener Untersuchungen zu der Schlussfolgerung, dass „... die Ergebnisse, die es bisher gibt, beinahe durchweg positiv“530 sind. 4.2.2 Arbeitsvermittlung als Kerninstrument der Arbeitsmarktpolitik Die Arbeitsvermittlung in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung wird als das Kernstück des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums angese- hen. „Die Beratung und Vermittlung erwerbsfähiger Arbeitssuchender er- folgt auf der Grundlage des § 16 Abs. 1 S. 1 SGB II i. V. m. §§ 29 – 44 526 Vgl. § 48 SGB III in der bis zum 31.12.2008 geltenden Fassung. 527 Vgl. § 46 SGB III in der seit dem 01.01.2009 geltenden Fassung. 528 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 10. 529 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 31. 530 IAB, Forschungsbericht 2/2008, S. 31. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 131 SGB III (K. E.: in der bis zum 31.12.2008 geltenden Fassung).“531 Zu den Vermittlungsstrategien auf der operativen Ebene rechnen BOHRKE- PETROVIC u.a. beispielsweise die beratungsunabhängige Informations- gewinnung, das Networking, die Integration durch Beratung und Vermitt- lung, die Integration mit Vermittlungshilfen, die Integration durch Qualifizie- rung sowie die Integration durch Kreativität.532 Die Vermittlung in sozialversicherungspflichtige Arbeit kann bei Bedarf mit Lohnsubventionen533 unterstützt werden. Diese sind geeignet, Vermitt- lungsdefizite (z. B. Alter, Schwerbehinderung, fehlende oder nicht mehr zeitgemäße Ausbildung) auszugleichen, um die Integration in den Ar- beitsmarkt zu erreichen. KOCH/WALWEI kommen zu dem Ergebnis: „Stark positive Wirkungen erzielen danach auch im SGB II solche Maß- nahmen, die auf die Beschäftigungsaufnahme am ersten Arbeitsmarkt ausgerichtet sind, wie ... der Eingliederungszuschuss.“534 Der Arbeitsver- mittlung stehen zudem die Qualifizierungsmaßnahmen und die Arbeitsge- legenheiten zur Verfügung, um eine Vermittlung in den Arbeitsmarkt vor- zubereiten. Die wesentliche Konzentration auf die Arbeitsvermittlung, die weitere In- strumente wie Qualifizierung, öffentliche Beschäftigung und auch das seit dem 01.01.2009 im SGB III eingeführte Vermittlungsbudget535 als imma- nente Bestandteile des Vermittlungsprozesses auffasst, läßt eine tiefe Analyse der komplexen Materie zu. Die Ergebnisse der Untersuchung können ggfls. auf die anderen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten (teil- weise) übertragen werden. Der Ergebnistransfer könnte auch aus Sicht der weiteren Fortentwicklung der Arbeitsmarktinstrumente bedeutsam 531 LÜHMANN, 2005, S. 68. 532 Vgl. hierzu näher BOHRKE-PETROVIC u.a., 2007, S. 216 ff. 533 Vgl. hierzu Abschnitt 4.2.1 der Untersuchung. 534 KOCH/WALWEI, 2008, S. 62 f. 535 Das Vermittlungsbudget nach § 45 SGB III wird von OSCHMIANSKY/EBACH, 2009, S. 18 f., wie folgt beschrieben: „Ein weiteres zentrales neues Instrumente ist das Vermitt- lungsbudget (§ 45 SGB III), in dem alle bisherigen Leistungen bei Anbahnung und Auf- nahme eines Arbeits- und Ausbildungsverhältnisses zusammengeführt sind. So gehen al- le Leistungen zur Unterstützung der Beratung und Vermittlung, Mobilitätshilfen, Einzel- fallhilfen im Rahmen der Freien Förderung sowie Einzelfallhilfen als ´Weitere Leistungen´ im Vermittlungsbudget auf. Was künftig konkret aus dem Budget geleistet wird, entschei- det der Vermittler oder Fallmanager.“ Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 132 sein. So hat der Gesetzgeber zum 01.01.2009 mit dem Gesetz zur Neu- ausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente im SGB II und im SGB III zwar deutliche Änderungen im Instrumentenbaukasten vorge- nommen, aber als ein evolutionär bedeutsamer Schritt dürfte die Instru- mentenreform nicht wirken. So kommen OSCHMIANSKY/EBACH in einer ersten Analyse auch zu dem Ergebnis: „Der Ansatz der Reformen der ver- gangenen Jahre, Maßnahmen der Arbeitsvermittlung ins Zentrum der neuen Förderphilosophie zu stellen, bleibt bei der gegebenen Angebots- und Nachfragerelation für das SGB III zumindest fragwürdig, im SGB II ist er aber zweifellos ein Irrweg. Die Reform der arbeitsmarktpolitischen In- strumente zum Jahresbeginn 2009 darf daher nicht als vorläufiger Schlusspunkt arbeitsmarktpolitischer Reformgesetze verstanden wer- den.“536 Die Optionskommunen haben neben der Arbeitsvermittlung einen Arbeit- geberservice aufgebaut, um eine professionelle Unternehmensansprache gewährleisten zu können. Der Arbeitgeberservice kann eine eigene Orga- nisationseinheit sein oder auch im Rahmen von Direktvermittlungskonzep- ten von jedem Arbeitsvermittler selbst wahrgenommen werden. Durch passgenaue Vermittlung und Besetzung von Stellen (sog. Matching) soll den Erwartungen der Arbeitgeber entsprochen werden, um dadurch die Voraussetzung für eine dauerhafte und kontinuierliche Akquise und Be- setzung weiterer offener Stellen zu sichern. Konzepte für Integrationspro- zesse gibt es viele. MUSATI/FALK kommen allerdings zu dem Ergebnis: „Was in der Integrationsarbeit derzeit oft noch fehlt, ist ein systematisier- tes, strukturiertes Vorgehen.“537 Dieses Vorgehen sollte geeignet sein, In- tegrationsfortschritte abzubilden. 536 OSCHMIANSKY/EBACH, 2009, S. 20. 537 MUSATI/FALK, 2008, S. 85. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 133 4.2.3 Eingrenzung des zu untersuchenden Problemfeldes In Abschnitt 2 der Untersuchung wurde die Theorie der Lernenden Orga- nisation beschrieben. Es wurde herausgestellt, dass den Methoden des Organisationslernens besonders Rückkoppelungen gemein sind. Hieraus wurde abgeleitet, dass Rückkoppelungen das Kernelement einer lernen- den Organisation sind. Oben wurde aus dem Aufgabenspektrum der Kommunalverwaltung die „Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Sozialgesetzbuch II“ als ein mögliches Feld der Lernenden Organisation herausgegriffen. Die Auf- gabe ist prädestiniert für eine Untersuchung zum Stand des Organisati- onslernen, da eine bisher einmalige zeitlich befristete Konkurrenzsituation zwischen verschiedenen Organisationsmodellen (Optionskommunen, ARGEN und getrennte Aufgabenträgerschaften) geschaffen wurde. Er- gebnis des Modellwettbewerbs soll das dauerhafte Bestehen der „besten“ Lösung sein. Um feststellen zu können, ob die Optionskommunen tatsäch- lich entsprechend der Theorie der Lernenden Organisation lernen, wird das Untersuchungsfeld auf den Kernprozess der Arbeitsvermittlung kon- zentriert. EMDE empfiehlt, offene Fragen zum Organisationslernen aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht zunächst in abgesteckten Untersu- chungsfeldern zu stellen und zu beantworten, denn: „Dabei kann mangels einschlägiger Erfahrungen kaum eine `flächendeckende Erhebung´ in Be- tracht kommen, vielmehr werden zunächst geeignete Fallstudien anzufer- tigen sein. Zwar können die Fallstudien mangels Repräsentativität keine verallgemeinerungsfähigen Resultate hervorbringen, gleichwohl erlauben sie die Formulierung von Hypothesen, die wiederum als Basis für weitere Untersuchungen dienen können.“538 Hieraus folgend ist es sinnvoll, einen Ausschnitt des Gesamtkomplexes „Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II“ zu untersuchen. Die Bedeutung der Arbeitsvermittlung als eben diesen Ausschnitt hebt der Bund in seinem Gesetzesentwurf zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpoli- tischen Instrumente hervor: „Arbeits- und Ausbildungsvermittlung bilden 538 EMDE, 2006, S. 206. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 134 einen Kernbereich der Arbeitsmarktpolitik. Sie sind Dreh- und Angelpunkt für den Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt. Deshalb soll die öffentliche Vermittlung durch weitere Entbürokratisierung effektiver und effizienter gestaltet werden.“539 Nicht Gegenstand der Un- tersuchung soll die Anwendung einzelner arbeitsmarktpolitischer Instru- mente nach dem Sozialgesetzbuch II oder III sein. Deren Wirksamkeit wird über die gesetzlich vorgeschriebene Wirkungsforschung der Leistungen zur Eingliederung nach § 55 SGB II540 geprüft. Im Rahmen der im folgenden Abschnitt beschriebenen Erhebung über den Stand des Einsatzes von Methoden zum Organisationslernen soll festge- stellt werden, ob die Optionskommunen den vom Gesetzgeber initiierten Wettbewerb als Surrogat eines (mindestens) oligopolistischen geprägten Marktes anerkennen und sich entsprechend marktkonform verhalten. Dies kann dann bejaht werden, wenn die Methoden des Organisationslernens in einem ausgeprägten Maße genutzt werden und hieraus Änderungen und Anpassungen von Strukturen und Prozessen abgeleitet werden. SCHERF-BRAUNE spricht in Bezug auf das Organisationslernen von den wichtigsten Kategorien „Veränderung der Strukturen“ und „Optimierung des Verhaltens“.541 Bei der Auswertung der Ergebnisse sollen die Lernstu- fen nach ARGYRIS/SCHÖN berücksichtigt werden, also das „single loop learning“, das „double loop learning“ und das „Deuterolernen“.542 Von be- sonderer Bedeutung ist, ob Deuterolernen bereits stattfindet oder ob aus den Erhebungsergebnissen abzuleiten ist, dass dieses stattfinden könnte, wenn die Theorie der Lernenden Organisation besser in den Options- kommunen implementiert wäre. 539 Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales für ein Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente, Bearbeitungsstand 26.05.2008, 17:09 Uhr. Am 16.06.2008 veröffentlicht unter http://www.bag-shi.de/sozialpolitik/arbeits- losengeld2/referentenentwurf-arbeitsmarktinstumente-20080526/view 540 § 55 SGB II lautet (Auszug): „Die Wirkungen der Leistungen zur Eingliederung und der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes sind regelmäßig und zeitnah zu unter- suchen und in die Arbeitsmarkt- und Berufsforschung nach § 282 SGB des Dritten Bu- ches einzubeziehen, ... „ 541 SCHERF/BRAUNE, 2000, S. 10. 542 Vgl. Abschnitt 2.1 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 135 Die Ergebnisse können ergänzend auch für die Wirkungsforschung zur Experimentierklausel nach § 6c SGB II543 genutzt werden. 4.3 Erhebung zum Organisationslernen in Optionskommunen Durchgeführt wurde eine Erhebung bei den Optionskommunen, mit der festgestellt werden soll, welche der in Abschnitt 2.2 genannten Methoden zur Steigerung der Effektivität bereits von den kommunalen Arbeitsvermitt- lungen genutzt werden. In Abschnitt 2 der Untersuchung wurde aufge- zeigt, dass das Organisationslernen durch Rückkoppelungsmechanismen gefördert werden kann. Derartige Rückkoppelungen sind den in Abschnitt 2.2 kurz erörterten Methoden immanent. Insoweit ist es konsequent, den Nutzungsgrad dieser Methoden zu erheben, um hieraus Bezüge zum or- ganisationalen Lernen herzustellen. Zurzeit sind entsprechende Daten nicht verfügbar. Neuere wissenschaftliche Veröffentlichungen enthalten zwar Erhebungen zum Stand des Organisationslernens in Behörden544 oder ein Praxisbeispiel zur kommunalen Sozial- und Arbeitsmarktpolitik in einem einzelnen Kreis545. Für das Untersuchungsziel dieser Untersu- chung, also der Suche nach Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivi- tät des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie der Ler- nenden Organisation, reichen die bisher vorliegenden allgemeinen und punktuellen Erhebungen nicht aus. Insoweit besteht eine Wissenslücke, die durch eine „Vollerhebung“ geschlossen werden soll. Die der Untersuchung zu Grunde liegende Kernhypothese soll unter Heranziehung der Ergebnisse der Erhebung überprüft werden. Insoweit wird eine empirische Forschungsmethode eingesetzt. Empirische For- 543 § 6c SGB II lautet: „Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales untersucht die Wahrnehmung der Aufgaben durch die zugelassenen kommunalen Träger im Vergleich zur Aufgabenwahrnehmung durch die Agenturen für Arbeit und berichtet den gesetzge- benden Körperschaften des Bundes bis zum 31. Dezember 2008 über die Erfahrungen mit den Regelungen nach den §§ 6a und 6b. Die Länder sind bei der Entwicklung der Untersuchungsansätze und der Auswertung der Untersuchung zu beteiligen.“ 544 Z. B. EMDE, 2006. 545 Vgl. STOCK, 2005. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 136 schungsmethoden werden vor allem bei der wissenschaftstheoretischen Grundposition des kritischen Rationalismus546 eingesetzt. Aus den Ergeb- nissen der standardisierten Erhebung sollen zunächst deskriptive und explanatorische Aussagen abgeleitet werden. In diesem ersten Schritt sol- len präskriptive Aussagen unberücksichtigt bleiben, um eine vorzeitige Vermengung der „Wissenschaft im engeren Sinne“ und der „Philosophie der entsprechenden Disziplin“547 zu vermeiden. Aus diesem Grund wurde auch auf Interviews im Zuge des ersten Erhebungsschrittes verzichtet. Experteninterviews, bei denen eine Konzentration auf deskriptive und explanatorische Aussagen schwierig sein kann, wurden daher ausschließ- lich als ergänzendes Erhebungsmittel eingesetzt. Dieses Vorgehen wurde auch gewählt, um typische Probleme der Datenerhebung in der empiri- schen Sozialforschung auszuklammern. DIEKMANN nennt beispielsweise die Probleme der selektiven Wahrnehmung und der erwartungsabhängi- gen Beobachtung.548 Die Befragung mittels eines standardisierten Fragebogens sollte bei allen 63 Optionskreisen durchgeführt werden. Nicht in die Erhebung einbezo- gen wurden die sechs (kreisfreien) Optionsstädte, da die Strukturen und deren Schnittstellen sowie die Arbeitsprozesse zwischen Kreisen und kreisfreien Städten teilweise voneinander abweichen. 4.3.1 Planung der Erhebung Eine Differenzierung nach den unter 4.2.1 aufgeführten arbeitsmarktpoliti- schen Instrumenten soll teilweise vorgenommen werden, um auch Er- kenntnisse darüber zu gewinnen, welchen Schwerpunkt die jeweilige Op- tionskommune setzt (in Ostdeutschland könnte zum Beispiel der Fokus auf den Arbeitsgelegenheiten liegen, in den süddeutschen Ländern wegen 546 Vgl. hierzu MINTKEN/EMDE, 2009, S. 22 mit Verweisen auf weitere Quellen. 547 MINTKEN/EMDE, 2009, S. 10. 548 DIEKMANN, 2009, S. 47 ff. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 137 der bis Ende des Jahres 2008 guten Arbeitsmarktlage auf der Qualifizie- rung des noch vorhandenen Arbeitskräftepotenzials). Neben den unter 4.2.1 genannten Instrumenten wurde auch erhoben, wel- che sonstigen Maßnahmen eingeleitet worden sind, die das Organisati- onslernen ermöglichen bzw. zumindest zu diesem hinführen können. Hie- runter könnte beispielsweise eine zielgruppenorientierte Öffentlichkeitsar- beit verstanden werden, die weniger Daten und Fakten verarbeitet, son- dern auf die Beeinflussung von bestimmten Personengruppen abzielt. Die Optionskommunen in Nordrhein-Westfalen haben zum Beispiel im April 2008 eine Broschüre mit dem Titel „Kommunale Arbeitsmarktpolitik – Zehn Erfolgsbeispiele in Nordrhein-Westfalen“ aufgelegt.549 Zielgruppe der Bro- schüre sind Politiker der kommunalen Ebene, Mitglieder des Landtages Nordrhein-Westfalen sowie die aus Nordrhein-Westfalen stammenden Mitglieder des Deutschen Bundestages. Auf lediglich drei Seiten (von ins- gesamt 28 Seiten) wird in der Broschüre komprimiert auf die kommunalen Stärken der Optionskommunen hingewiesen. Besonders verwiesen wird auf die „Hilfen aus einer Hand“, also das Vorhalten von verschiedenen und miteinander vernetzten kommunalen Hilfeleistungssystemen wie Arbeits- förderung, Schuldnerberatung, Drogenberatung, Jugendhilfe, soziale Dienste (sozialpsychiatrische Basisversorgung). Dass die Optionskommu- nen auch tatsächlich enger mit den anderen lokalen Hilfeleistungssyste- men kooperieren, wurde bereits im Jahr 2007 nachgewiesen. Im Rahmen der Wirkungsforschung zur Experimentierklausel nach § 6c SGB II wurde u.a. festgestellt: „Formen der Kommunikation und Koordination zwischen den Beschäftigten im Bereich Eingliederungsleistungen und den Mitarbei- tern/innen der Schuldnerberatung bzw. der Sucht- und Drogenberatung wurden im Jahr 2006 sehr viel häufiger von zkT als von ARGEN prakti- ziert.“550 Auf die weiteren kommunalen Netzwerke mit Wohlfahrtsverbän- den, Kirchen und Weiterbildungseinrichtungen wird in der Broschüre aus- drücklich verwiesen. Es folgen eine zusammenfassende positive Darstel- lung zu den Optionskommunen und eine klare Abgrenzung zu der „staatli- 549 LANDKREISTAG NORDRHEIN-WESTFALEN, Düsseldorf 2008. 550 IAW, 2007, S. 8. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 138 chen“ Arbeitsverwaltung durch die ARGEN: „Durch die enge Einbindung der kreisangehörigen Gemeinden in die gemeinsame Umsetzung und ko- operative Steuerung des SGB II ist es vielmehr gelungen, die Arbeits- marktpolitik gerade für Langzeitarbeitslose zum regionalen Projekt zu ma- chen. Während man ohne eigene Zuständigkeiten die Dinge gern den ´anderen in Berlin und Nürnberg´ überlässt, wirkt die gemeinsame Ver- antwortung identitätsstiftend für die ganze Arbeits- und Wirtschaftsregi- on.“551 Insgesamt wird in der Broschüre von jeder der zehn NRW- Optionskommunen ein arbeitsmarktpolitisches Instrument vorgestellt. Es handelt sich um Berichte, die zur Öffentlichkeitsarbeit erstellt wurden; es finden sich wenig Daten und Fakten. Jeder Adressat bzw. Leser der Bro- schüre wird aber ein positives Beispiel in seiner Umgebung finden. Ziel ist, bewusst auf die Darstellung der Komplexität der Materie zu verzichten; es soll vielmehr anhand von lebensnahen Schilderungen der Maßnahmen- teilnehmer eine positive Stimmung für die Option geschaffen werden. Dies kann durchaus als Lernergebnis der Optionskommunen eingestuft werden. Dahinter könnte die Erkenntnis stehen, eine „Zahlenschlacht“ mit den ARGEN nicht gewinnen zu können. So müssen die Optionskommu- nen – wie die ARGEN auch – definierte Datensätze der Agentur für Arbeit zur Verfügung stellen.552 Die Bundesagentur erstellt aus den bei der Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende übermittelten Daten Statistiken. Aus den zu Grunde liegenden Vorschriften geht hervor, dass die Bundesagentur für Arbeit „Herrin der Daten“ ist. Die Notwendigkeit, bundesweit eine zentrale Stelle für die Erstellung der Arbeitsmarktstatisti- ken zu führen, ist unstreitig. Die Agentur für Arbeit sowie das Bundesmi- nisterium für Arbeit präferieren die ARGE-Systeme gegenüber den Opti- onskommunen.553 Exemplarisch kann dies gezeigt werden anhand einer Veröffentlichung der Regionaldirektion Nordrhein-Westfalen der Bundes- agentur für Arbeit. Die vor der Landespressekonferenz Nordrhein- 551 LANDKREISTAG NORDRHEIN-WESTFALEN, Düsseldorf 2008, S. 5. 552 Vgl. §§ 51b, 53 SGB II. 553 Vgl. hierzu die Ausführungen zu den „kooperativen Job-Centern“ in Abschnitt 4.1 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 139 Westfalen vorgestellte Bilanz „3 Jahre Sozialgesetzbuch II in Nordrhein- Westfalen“ stellt die Erfolge der ARGEN in den Vordergrund der Betrach- tung. Der Optionskreis Steinfurt wird als Negativbeispiel bei der Entwick- lung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften dargestellt. Die für den Ver- gleich herangezogenen Daten stammen aus einer der bundesweiten Da- tensammlungen der Bundesagentur für Arbeit; der betroffene Kreis hatte hierauf selbst keinen Zugriff. Eine Information im Vorfeld durch die Bun- desagentur für Arbeit erfolgte nicht. Ergänzend sind die verfügbaren Ergebnisse der zurzeit bereits laufenden Evaluationen zu der Umsetzung der Hartz IV-Reformen zu berücksichti- gen.554 Betont werden muss, dass im Rahmen der Untersuchung keine Rangfolge der Wirkungen einzelner arbeitsmarktpolitischer Instrumente erstellt werden soll und kann. Aussagen wie die des IAB zu den Übergän- gen in Beschäftigung durch Lohnsubventionen: „Von den Programm im engeren Sinn hat in allen Ländern Lohnsubventionierung den stärksten positiven Effekt“555 sind daher nicht beabsichtigt. Ziel der Erhebung ist es vielmehr, festzustellen, was unter Berücksichti- gung der Theorie des Organisationslernens bereits unternommen wird, um die Effektivität des Handelns besonders in Bezug auf die Arbeitsvermitt- lung zu erhöhen. Da in diesem Zusammenhang besonders das Deuterolernen bedeutsam ist, sollen auch die folgenden Leitfragen in der Erhebung und der sich an- schließenden Expertenbefragung berücksichtigt werden:556 • Wie erfolgt die Umwandlung von Lernergebnissen der Organisations- angehörigen in ein Lernergebnis der Organisation? • Wie und wo werden die Lernergebnisse der Organisation gespeichert und gesichert? 554 Z. B. ISE – Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften, a.a.O.. 555 Vgl. IAB Kurzbericht 4/2008, S. 6. 556 Vgl. EMDE 2006, S. 119 f. mit Bezug auf eine Aufzählung von MINTKEN/SCHENK, 2005, S. 15. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 140 • Wie und wo werden neue Lernergebnisse bereitgestellt? • In welcher Weise wird das Lernergebnis der Organisation handlungsre- levant für die Angehörigen? • Wie wird das Verhältnis zwischen Lernen und Verändern einerseits und Stabilität der Organisation andererseits austariert? • Wie können „Schwellenwerte“ für das double loop-Lernen und für das Meta-Lernen definiert werden? • Welche Rolle spielt die „Organisationskultur“ für das Organisationsler- nen? • In welcher Weise beeinflussen informelle Gruppen das Organisations- lernen? • Welche Anforderungen stellt das Organisationslernen an die Individu- en? • Welche institutionellen Bedingungen sind lernförderlich für das Organi- sationslernen? • Welches Methodenspektrum kommt für das Organisationslernen in Be- tracht? • Welche Lernhilfen kommen für das Organisationslernen in Betracht? • Wie kann der Erfolg des Organisationslernens ermittelt werden? Die Fragen sind in geeignete Blöcke zu gruppieren. Eine Hilfestellung bie- tet hier EMDE, die aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht zum Organisa- tionslernen besonders die folgenden Ebenen für untersuchungsbedürftig hält:557 • Ebene 1: Möglichkeiten der Steuerung des Deuterolernens • Ebene 2: Möglichkeiten zu Unterstützung des Wandels/der Verände- rung 557 Vgl. EMDE, 2006, S. 205 ff. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 141 • Ebene 3: Strukturelle Anpassungen der Organisation • Ebene 4: Lernende Organisation als Teil eines Gesamtsystems Die schriftliche Erhebung wurde mittels eines Fragebogens558 durchge- führt, der – neben einigen allgemeinen erhobenen Daten - Fragen zu den im Abschnitt 2.2 kurz dargestellten Methoden des Organisationslernens unter Berücksichtigung der o.a. Fragestellungen enthält. Zu diesen Merk- malen wurden insgesamt 25 Fragen gestellt. Die Antworten zu den Fragen konnten überwiegend im Ankreuz-Verfahren gegeben werden. Nur bei wenigen Fragen wurden Daten erhoben bzw. Freitextangaben erwartet. Die Konzentration auf geschlossene Fragen trägt zur Objektivität der Er- hebung bei. DIEKMANN geht davon aus, dass „Bei quantitativen Erhe- bungsmethoden die Auswertungsobjektivität ..., von Kodierfehlern einmal abgesehen, maximal“559 ist. Insgesamt kommt DIEKMANN zu der Ein- schätzung, dass „... die Standardisierung des Messinstruments den Krite- rien der Objektivität und Reliabilität wohl stärker Rechnung tragen“560 wird. Dies trägt auch zu einer handhabbaren Operationalität der Daten in Bezug auf die Messung der Effektivität des Handelns der einzelnen Options- kommunen bei.561 Durch den Aufbau der empirischen Erhebung, den nachgeschalteten Ex- perteninterviews und der vorgesehenen Auswertung in Bezug auf die zu bildenden Rangfolgen zum Stand des Organisationslernens und zur Ent- wicklung der Arbeitslosigkeit werden die von DIEKMANN angeführten Gü- tekriterien einer Messung, nämlich die Objektivität, die Reliabilität und die Validität in ausreichendem Maß erfüllt.562 Hierzu dürfte auch beitragen, dass den an der Erhebung teilnehmenden Optionskreisen die ausschließ- lich anonymisierte Darstellung der ermittelten Daten zugesichert wurde.563 558 Der Erhebungsbogen liegt der Arbeit als Anhang C bei. 559 DIEKMANN, 2009, S. 249. 560 DIEKMANN, 2009, S. 438. 561 Vgl. hierzu besonders Ziffer 4.5 der Untersuchung. 562 Vgl. zu den Gütekriterien von Messungen DIEKMANN, 2009, S. 247 ff. 563 Vgl. hierzu die der Untersuchung als Anhang A beigefügte E-Mail vom 23.12.2008, mit der der Erhebungsbogen an die Optionskreise versandt wurde. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 142 Es wird erwartet, dass Optionskreise, die in der Rangliste des Organisati- onslernens vordere Plätze einnehmen auch bei der Entwicklung der Kennzahlen des Arbeitsmarktes entsprechend gute Platzierungen vorwei- sen. 4.3.2 Durchführung der Erhebung Die Optionskreise wurden per E-Mail564 am 23.12.2008 gebeten, sich an der Erhebung zu beteiligen. Die Erhebung wurde vom Deutschen Land- kreistag, dem Spitzenverband der deutschen Kreise/Landkreise, mit einem Empfehlungsschreiben unterstützt.565 Der Erhebungsbogen566 wurde den 63 Optionskreisen mit der Bitte um ausgefüllte Rückgabe bis zum 23.01.2009 zugesandt. Die sechs „Optionsstädte“, also die kreisfreien Städte, die als zugelassene kommunale Träger tätig sind, wurden in die Erhebung nicht einbezogen. Grund hierfür ist, dass Kreise und kreisfreie Städte deutlich verschiedene Strukturen aufweisen; die Erhebung wurde daher auf die Kreise konzentriert. Bis zum ersten Rückgabetermin am 23.01.2009 wurden 26 Erhebungsbö- gen ausgefüllt; die Rückgabequote betrug rd. 41 %. Der Grund für die zu- nächst verhaltene Beteiligung lag in erster Linie in der hohen Arbeitsbelas- tung der Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende zum Jahreswech- sel 2008/2009. Der Deutsche Bundestag hat im Dezember 2008 umfang- reiche Änderungen des Sozialgesetzbuches II (Grundsicherung für Arbeit- suchende) und des Sozialgesetzbuches III (Arbeitsförderung) beschlos- sen, die zum 01.01.2009 in Kraft traten. Erhebliche Teile des bis Ende 2008 geltenden arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums wurden verän- dert. Folge hiervon waren entsprechende Umstellungs- und Anpassungs- arbeiten durch die Grundsicherungsträger ab dem Jahresbeginn 2009. 564 Die E-Mail liegt der Arbeit als Anhang A bei. 565 Das Empfehlungsschreiben liegt der Arbeit als Anhang B bei. 566 Der Erhebungsbogen liegt der Arbeit als Anhang C bei. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 143 Die Optionskreise, die bis zum 23.01.2009 den Fragebogen nicht ausge- füllt zurück sandten, wurden am 02.02.2009 nochmals um ihre Unterstüt- zung gebeten. Bis zum 28.02.2009 gingen darauf hin elf weitere ausgefüll- te Erhebungsbögen ein. Die Rückgabequote konnte somit auf 59 % ge- steigert werden. Über die Antworten im Fragebogen hinaus, erklärten sich 26 der antwor- tenden Kreise bereit, im Rahmen der vorgesehenen ergänzenden Exper- tenbefragung zur Verfügung zu stehen. Dies sind immerhin 41 % aller deutschen Optionskreise. In Bezug auf die vorgelegten 37 ausgefüllten Erhebungsbögen beträgt die Bereitschaft zur Teilnahme an den Experten- interviews sogar rd. 70 %. Aufgrund der umfangreichen Ergebnisse der schriftlichen Erhebung konn- te die Expertenbefragung als Ergänzung eingestuft werden. Aus diesem Grund wurden nur zwei Interviews mit den entsprechenden Leitungskräf- ten geführt. Der erste befragte Experte ist der Leiter des Optionskreises, der den in der Erhebung höchsten Stand des Organisationslernens auf- weist, der zweite interviewte Experte ist Leiter der SGB II-Einheit, die den stärksten Rückgang bei der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im betrachte- ten Zeitraum vorweisen kann.567 Beide Experteninterviews568 wurden im September 2009 geführt. Zur schriftlichen Erhebung (Versand der Frage- bögen im Dezember 2008) bestand somit ein deutlicher zeitlicher Abstand. 567 In Abschnitt 4.5 der Untersuchung wird auf die Rangfolgen in Bezug auf den Stand des Organisationslernens und des Rückganges der Bedarfsgemeinschaften näher einge- gangen. Die Experteninterviews wurden mit Vertretern der Optionskreise geführt, denen bei der Anonymisierung im Rahmen der Erhebung die Kennziffern 24 und 26 zugeordnet wurden. Diese beiden Kreise wurden aufgrund ihrer erreichten Ränge bei den beiden ge- nannten Determinanten ausgewählt. Der Kreis mit der Kennnummer 24 weist den Rang 1 beim Grad des Organisationsler- nens auf, bei der Entwicklung des Rückganges des Bedarfsgemeinschaften allerdings le- diglich den 16 Rang. Hier wird evident, dass ein hohes Maß an Organisationslernen zu- mindest nicht zeitgleich zu einer hohen Effektivität („Reduzierung der Zahl der Bedarfs- gemeinschaften“) führt. Der Kreis mit der Kennnummer 26 weist den Rang 25 beim Grad des Organisationsler- nens auf, bei der Entwicklung des Rückgangs der Bedarfsgemeinschaften allerdings den ersten Rang. Hier wird evident, dass eine hohe Effektivität anscheinend nicht zwangsläu- fig mit einem hohen Grad an Organisationslernen einhergehen muss. 568 Die Kurzprotokolle über die beiden geführten Experteninterviews sind der Untersu- chung als Anhänge D und E beigefügt. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 144 Die Beteiligung der Optionskreise an der Erhebung in den einzelnen Län- dern kann der folgenden Tabelle entnommen werden: Tab. 2: Beteiligung der Optionskreise an der Erhebung Land Zahl der Op- tionskreise An der Erhebung teil- nehmende Options- kreise Bereitschaft zur Teil- nahme an der Exper- tenbefragung absolut prozentual absolut prozentual Baden-Württemberg 5 3 60 % 2 40 % Bayern 2 1 50 % 1 50 % Brandenburg 5 1 20 % 1 20 % Hessen 12 6 50 % 3 25 % Mecklenburg- Vorpommern 1 0 0 % 0 0 % Niedersachsen 13 12 92 % 10 77 % Nordrhein-Westfalen 8 6 75 % 4 50 % Rheinland-Pfalz 2 1 50 % 0 0 % Saarland 1 1 100 % 1 100 % Sachsen 6 2 33 % 1 17 % Sachsen-Anhalt 5 2 40 % 1 20 % Schleswig-Holstein 2 1 50 % 1 50 % Thüringen 1 1 100 % 1 100 % Summen 63 37 59 % 26 41 % Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 145 4.4 Methodenspektrum in den Optionskommunen Die vollständige Grundauszählung der Befragung ist als Anhang F beige- fügt, die Protokolle der Experteninterviews sind als Anhänge D und E bei- gefügt. In die folgende Auswertung wurden 18 der 25 gestellten Fragen einbezo- gen. Die Auswahl der in den weiteren Analysen berücksichtigten Fragen wird in den folgenden Abschnitten begründet. Von den 18 Fragen, die in der Auswertung verarbeitet wurden, entfielen jeweils zwei Fragen auf je eine Methode des Organisationslernens. Jede Methode wurde somit in der Auswertung gleichrangig berücksichtigt. Ebenfalls in die Bewertung auf- genommen wurde eine Frage zu strukturellen Organisationsänderungen der Grundsicherungsstellen seit dem 01.01.2005 und eine Frage, welche außerhalb der Grundsicherungsstelle stehenden Prüfinstanzen seit dem 01.01.2005 Prüfungen/Untersuchungen in der jeweiligen Grundsiche- rungsstelle durchgeführt haben. Die folgenden Fragen des Erhebungsbogens wurden in den Auswertun- gen berücksichtigt: Tab. 3: Fragen des Erhebungsbogens Gliederungs- ziffer des Erhe- bungsbogens Erfragte Me- thode des Or- ganisationslern ens Kurzbezeichnung der Frage 3.3 Organisations- struktur Ist die Struktur Ihre SGB II-Systems seit dem 01.01.2005 geändert worden? 4.1.1 Leitbild Besteht für Ihre gesamte Kreisverwaltung bzw. Ihre gesamte kreisfreie Stadt zurzeit ein Leitbild? 4.1.2 Leitbild Besteht für Ihr SGB II-System (besondere Einrich- tung einschl. etwaiger Delegationsgemeinden und Eigengesellschaften) ein Leitbild? Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 146 Gliederungs- ziffer des Erhe- bungsbogens Erfragte Me- thode des Or- ganisationslern ens Kurzbezeichnung der Frage 4.2.1 Controlling Sind Mitarbeiter in Ihrem SGB II-System ausdrück- lich mit Controlling-Aufgaben betraut? (nicht ge- meint ist hier das Benchmarking-System der Opti- onskommunen) 4.2.3 Controlling Bestehen Controlling-/Berichtspflichten auch ge- genüber Leitungsinstanzen des Kreises bzw. der kreisfreien Stadt (z. B. im Rahmen eines zentralen Controllings für die gesamte Kreis- bzw. Stadtver- waltung)? 4.3.1 Benchmarking Nehmen Sie am Benchmarking-System der Opti- onskommunen teil? 4.3.2 Benchmarking Nutzen Sie die Ergebnisse des Benchmarking überwiegend (bitte nur 1 Nennung vornehmen):  für die Außendarstellung des zkT  für die Steuerung der aktiven arbeitsmarktpoli- tischen Instrumente  zur Gestaltung der internen Arbeitsprozesse  sonstige Angaben: ______________ 4.4.1 Monitoring Haben Sie seit dem 01.01.2005 Projekte zum Thema „Arbeitsmarkt-Monitoring“ durchgeführt? (z. B. „Prospect“, „RMQ - Regionales Monitoring- System Qualifikationsentwicklung“) 4.4.2 Monitoring Haben Sie ein regionales Arbeitsmarktmonitoring implementiert, mit dem regelmäßig und strukturiert Arbeitskräftenachfrage und Arbeitskräfteangebot gegenüber gestellt werden? 4.5.2 Produktkritik Enthalten die Produktbeschreibungen operationali- sierte Zielvorgaben (z. B. „Ziel ist die Reduzierung der Zahl der BG von X auf X bis zum 31.12.20xx“)? 4.5.3 Produktkritik Setzen Sie in Ihrem SGB II-Bereich regelmäßig produktkritische Verfahren ein (vgl. z. B. KGSt- Bericht Nr. 2/2005)? 4.6.1 Kontinuierlicher Verbesserungs- prozess Nutzen Sie den Kontinuierlichen Verbesserungs- prozess (KVP) systematisch, um Ihre Arbeitspro- zesse zu verbessern? 4.6.2 Kontinuierlicher Verbesserungs- prozess Wie schätzen Sie die Ausprägung der Fehlertole- ranz Ihres SGB II-Systems ein? (markieren Sie auf der Geraden mit „x“) __________________________________ sehr hoch hoch normal gering Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 147 Gliederungs- ziffer des Erhe- bungsbogens Erfragte Me- thode des Or- ganisationslern ens Kurzbezeichnung der Frage 4.7.1 Qualitätsmana- gement Haben Sie Ihre SGB II-Einheit einem förmlichen Qualitätsmanagement unterzogen? (z. B. EFQM- Modell, DIN EN ISO 9000:2005) 4.7.2 Qualitätsmana- gement Ist Ihre SGB II-Einheit in einem anerkannten Ver- fahren zertifiziert worden? 4.8.1 Evaluation Wurde Ihre SGB II-Einheit im Rahmen der Wir- kungsforschung nach § 6c SGB II beteiligt? 4.8.2 Evaluation Haben Sie einzelne arbeitsmarktpolitische Instru- mente evaluiert oder evaluieren lassen? 4.9.1 Personalent- wicklung Finden in Ihrem SGB II-System regelmäßig Mitar- beitergespräche zwischen unmittelbarem Vorge- setzten und Mitarbeiterin/Mitarbeiter statt? 4.9.2 Personalent- wicklung Sind in Ihrem SGB II-System verbindliche Fortbil- dungen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vorgesehen (z. B. jährliche Fortbildung von min- destens 24 Stunden je Mitarbeiterin und Mitarbei- ter) 4.10 Prüfungen/ Un- tersuchungen Wurde in Ihrem SGB II-System seit dem 01.01.2005 - eine Organisationsuntersuchung oder eine Mitarbeiterbefragung durch ihre Kreis- /Stadtverwaltung oder von beauftragten Firmen/Unternehmensberatern - eine Prüfung durch den Bundesrech- nungshof - eine Prüfung durch die SGB II-Prüfgruppe des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales - eine Prüfung durch das zuständige Lan- desministerium im Rahmen der Fachauf- sicht - eine Prüfung durch ihr kreis-/stadteigenes Rechnungsprüfungsamt oder die zustän- dige Gemeindeprüfungsanstalt o.ä. durchgeführt? (Mehrfachnennungen sind möglich) Die Antwort auf die Frage, ob das Organisationslernen die Effektivität des Handelns positiv beeinflussen kann, soll in einem zweistufigen Verfahren Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 148 gegeben werden. Die Prüfung der nomologischen Hypothese dient dazu, das Explanadum mittels einer empirischen Methode auf vorliegende Ge- setzmäßigkeiten zu untersuchen. Im ersten Schritt wird geprüft, ob und wenn ja, welche Methoden des Or- ganisationslernens in den einzelnen Optionskreisen genutzt werden. Hie- raus ableitend wird eine Rangfolge der Optionskreise in Bezug auf den Stand des Organisationslernens gebildet. Im zweiten Schritt wird die Rangfolge der Optionskreise in Bezug auf den bereits erreichten Stand des Organisationslernens in Beziehung gesetzt zur Entwicklung wichtiger Kennzahlen zur Entwicklung der Arbeitslosigkeit im Zeitraum von Juni 2006 zu Dezember 2008 (z. B. Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften, Entwicklung der Arbeitslosenquote). Auf ei- nen Rückgriff auf Daten des Jahres 2005 wird verzichtet, da diese über- wiegend noch nicht valide waren, da nicht alle Träger der Grundsicherung für das gesamte Jahr 2005 valide Daten liefern konnten. Im weiteren Ver- lauf der Untersuchung ist noch festzulegen, welche Kennzahl die Effektivi- tät der Entwicklung des Arbeitsmarktes am besten abbildet. Nur dieses Datum soll dann für die Bildung der Effektivitätsrangfolge genutzt werden. Die Konzentration auf die Verknüpfung der Rangfolge des Standes des Organisationslernens und der nur auf einer Effektivitätskennzahl basie- renden Rangfolge zur Darstellung der Entwicklung des Arbeitsmarktes vermeidet die von DIEKMANN genannten Probleme der Scheinkorrelation und Drittvariablenkontrolle bzw. reduziert diese auf ein vertretbares Maß.569 Bedeutsam ist auch, dass die Vergleichbarkeit der festgelegten Kennzah- len beachtet wird. WOLLMANN kommt zu der Erkenntnis, dass „Theoreti- sche wie praktische Erfahrungen zeigen, dass die Formulierung brauchba- rer Indikatoren um so schwieriger ist, je weicher und diffuser die Ziele sind, was wiederum um so ausgeprägter gilt, je weiter die Untersuchungsfrage die Wirkungskette abschreitet und insbesondere outcomes-Wirkungen zu 569 DIEKMANN, 2009, S. 61. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 149 erfassen sucht.“570 BURMEISTER weist darauf hin, „... dass nur solche Einrichtungen, Dienste und Projekte u.a. sinnvoll miteinander verglichen werden können, die auch vergleichbar sind, weil sich die Rahmenbedin- gungen und das Klientel im Wesentlichen entsprechen.“571 Diese Voraus- setzung ist gegeben, da nur Optionskreise miteinander verglichen werden, die die Aufgabe „Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II“ wahrnehmen. Insoweit sind grundsätzlich die Rahmen- bedingungen und die Klientel vergleichbar. Sollten dennoch gewichtige Unterschiede (z. B. Besonderheiten auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt) festgestellt werden, „... müssen diese bei der Interpretation der Kennzah- len angemessen berücksichtigt werden, um nicht zu völlig verzerrten Er- gebnissen zu gelangen.“572 Auch muss beachtet werden, dass die Beschaffung der empirischen Da- ten in der Realität durchaus schwierig sein kann. Dies gilt auch oder gera- de für Verwaltungssysteme. WOLMANN stellt fest, dass die Erhebung verwaltungsprozessgenerierter Daten in der Praxis zeigt, „... dass unge- achtet des Einzugs, den die Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwal- tung längst gemacht hat die Nutzung von ´Verwaltungsvollzugsdaten´ ... nach wie vor noch auf überraschende Grenzen (und Blockierungen) stößt.“573 Aus diesem Grund wurde in der Erhebung weitgehend auf die Abfrage von statistischem Datenmaterial verzichtet. Bei den erhobenen statistischen Daten wurde darauf geachtet, dass diese durch öffentlich zu- gängliche Quellen nachprüfbar sind. So können beispielsweise die in Ziffer 2 des Erhebungsbogens abgefragten Kerngrößen zum Arbeitsmarkt (Ar- beitslosenquoten getrennt nach den Rechtskreisen SGB II und SGB III, Zahl der arbeitslosen SGB II-Bezieher, Zahl der SGB II- Bedarfsgemeinschaften) mit den veröffentlichten Statistikdaten der Bun- desagentur für Arbeit abgeglichen werden. 570 WOLLMANN, 2002, S. 79. 571 BURMEISTER, 2007, S. 221. 572 BURMEISTER, 2007, S. 221. 573 WOLLMANN, 2002, S. 79. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 150 4.4.1 Ergebnisse im Überblick Bedeutsam für die noch vorzunehmenden Auswertungen sind insbeson- dere die von den Optionskommunen getätigten Angaben zu den verschie- denen Methoden, die der Theorie der Lernenden Organisation zugeordnet werden können. Einen ersten Eindruck zum Nutzungsgrad gibt die folgen- de Tabelle, in der die Methoden entsprechend der Häufigkeit ihrer Nut- zung sortiert sind. Eine Differenzierung nach den einzelnen im Erhe- bungsbogen aufgenommenen Fragen zu den verschiedenen Methoden wird an dieser Stelle noch nicht vorgenommen. Tab. 4: Nutzungsgrad einzelner Methoden des Organisationslernens Methode des Organisationslernens Prozentualer Anteil der an der Er- hebung teilnehmenden Options- kommunen, die die genannten Me- thoden nutzen Benchmarking 85 % Controlling 84 % Personalentwicklung 68 % Evaluation 55 % Prüfungen/Untersuchungen (mind. drei) 41 % Leitbild 38 % Organisationsstruktur (Änderung) 30 % Produktkritik 30 % Kontinuierlicher Verbesserungsprozess 20 % Monitoring 12% Qualitätsmanagement 4 % Detaillierte Auswertungen folgen in den weiteren Abschnitten. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 151 Differenziert man die Beteiligung der Optionskreise an der Erhebung nach Ost- und Westdeutschland ergibt sich folgendes Bild: Tab. 5: Beteiligung an der Erhebung von differenziert nach westdeutschen und ostdeutschen Optionskreisen Land Zahl der Op- tionskreise An der Erhebung teil- nehmende Optionskreise Bereitschaft zur Teilnahme an der Expertenbefragung absolut prozentual absolut prozen- tual Länder in Ost- deutschland 18 6 33 % 4 22 % Länder in West- deutschland 45 31 69 % 22 49 % Summen 63 37 59 % 26 41 % Die deutlich unterschiedlichen Beteiligungen der ostdeutschen und der westdeutschen Optionskreises wirft die Frage auf, ob Verzerrungen bei der Auswertung der Erhebung zu befürchten sind. Dies könnte vor allem darin begründet sein, dass die Arbeitsmärkte in Ost- und Westdeutschland auch nahezu 20 Jahre nach der deutschen Wiedervereinigung immer noch deutlich voneinander abweichen. So betrug die Arbeitslosenquote (auf Basis aller zivilen Erwerbspersonen) im Februar 2009 in Ostdeutsch- land 14,1 %, während die Arbeitslosenquote in Westdeutschland sich nur auf 7,0 % belief.574 Die bundesweite Arbeitslosenquote betrug im Dezem- ber 2009 zusammengefasst 7,8 %. 574 Bundesagentur für Arbeit, Arbeitslosenquoten im Februar 2009 – Länder und Kreise -, Eckwerte des Arbeitsmarktes. Veröffentlicht am 26.02.2009 unter der Internet-Adresse: http://www.arbeits-agentur.de/zentraler-Content/A01-Allgemein-Info/A011-Presse/Publi- kationen/pdf/Landkarten-Eckwerte-2009-02.pdf Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 152 Die Arbeitslosenquoten zu einem bestimmten Stichtag werden in den fol- genden Analysen nicht herangezogen. Berücksichtigt werden bei der Un- tersuchung u.a. die Entwicklungen der Arbeitslosenquote und der Zahl der Bedarfsgemeinschaften in jedem Optionskreis im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008. Die folgende Tabelle zeigt, dass die auf ost- und westdeutsche Kreise bezogenen Mittelwerte nicht bzw. kaum voneinander abweichen. Insoweit wirken sich die unterschiedlichen Ar- beitsmärkte in Ost- und Westdeutschland im Rahmen des Untersuchungs- feldes der Arbeit nicht verzerrend aus. Tab. 6: Entwicklung der SGB II-Arbeitslosenquote und der Bedarfsgemein- schaften differenziert nach ostdeutschen und westdeutschen Opti- onskreisen Optionskreise in Ost- und West- deutschland, die sich an der Er- hebung beteiligt haben Mittelwert „Entwicklung der SGB II-Arbeitslosenquote im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008“ Mittelwert „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemein- schaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008“ 6 Optionskreise in Ostdeutschland, die sich an der Erhebung beteiligt haben -28,7 % -15,4 % 31 Optionskreise in Westdeutsch- land, die sich an der Erhebung be- teiligt haben -29,7 % -15,3 % 37 Optionskreise gesamt - 29,5 % -15,3 % Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 153 4.4.2 „Leitbilder“ in den Optionskommunen In Abschnitt 2.2.1 wurde dargelegt, dass Leitbilder eine zentrale Voraus- setzung sind, um organisationales Lernen überhaupt zu ermöglichen; hierbei ist entscheidend eine Vision, die die Angehörigen der Organisation mitreißt. SENGE fasst dies prägnant zusammen: „Es gibt keine lernende Organisation ohne eine gemeinsame Vision.“575 HOPP/GÖBEL sprechen in Bezug auf die interne Ausrichtung des Leitbildes, also die Wirkung auf die Mitglieder der Verwaltung von der „Identifikations- und Motivations- funktion“, hierbei handele es sich um die „Corporate Identity“ 576. Die inter- ne Ausrichtung der Leitbilder ist für die vorliegende Untersuchung bedeut- samer als die externe Ausrichtung („Transparenz- und Legitimationsfunk- tion“), die HOPP/GÖBL unter dem Begriff „Marketing“577 subsumieren. Im Rahmen der Erhebung bei den Optionskreisen wurden drei Fragen zum Bereich „Leitbild“ erstellt. Die Fragen Nr. 4.1.1 und 4.1.2 wurden in die Auswertung aufgenommen. Die Frage 4.1.3 umfasst inhaltlich eine Konkretisierung der Frage 4.1.2; eine zusätzliche Erkenntnis in Bezug auf das Organisationslernen entsteht nicht. Insoweit gäbe die Aufnahme der Frage 4.1.3 in die Auswertung der Methode „Leitbilder“ ein zu hohes Ge- wicht. Alle Antworten konnten mit „ja“ oder „nein“ beantwortet werden. Freitext- einträge waren nicht vorgesehen. Der auf der folgenden Seite abgedruck- ten Tabelle können die Häufigkeiten der Antworten auf die gestellten Fra- gen entnommen werden. 575 SENGE, 1998, S. 256. 576 Vgl. HOPP/GÖBEL, 2008, S. 65. 577 Vgl. HOPP/GÖBEL, 2008, S. 65. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 154 Tab. 7: Auswertung „Leitbilder“ in den Optionskommunen Antwortkategorie Frage 4.1.1 „Besteht für Ihre gesamte Kreisver- waltung zurzeit ein Leitbild?“ Frage 4.1.2 „Besteht für Ihr SGB II- System (besondere Ein- richtung einschl. etwaiger Delegationsgemeinden und Eigengesellschaften) ein Leitbild?“ Frage 4.1.3 „Besteht für Ihre besondere Ein- richtung ein ei- genes Leitbild?“ Antworten „Ja“ 19 (51 %) 9 (24 %) Nicht in der Auswertung berücksichtigt Antworten „Nein“ 18 (49 % 28 (76 %) Antworten Summe 37 (100 %) 37 (100 %) Auffällig ist der deutliche Unterschied zwischen dem Vorhandensein eines Leitbildes der gesamten Kreisverwaltung (51 %) und eines eigenen Leit- bildes für das SGB II-System (24 %). Diese Abweichung dürfte aber nicht atypisch sein. Wie bereits in Abschnitt 2.2.1 festgestellt, stellt ein Leitbild die Verdichtung des Handlungswissens eines Unternehmens bzw. einer Organisation dar. Insoweit dürfte es schon als Ausnahmetatbestand zu werten sein, dass nahezu ein Viertel der Optionskreise für ihre SGB II- Systeme eigene Leitbilder erarbeitet hat. Neben den üblichen Leitbildern in komprimierter Form, die im Rahmen der Erhebung abgefragt wurden, können auch die Arbeitsmarktprogramme der einzelnen Träger der Grundsicherung als eine Art Leitbild verstanden wer- den. Die überwiegende Zahl der Grundsicherungsträger verabschiedet jährliche Arbeitsmarktprogramme, die die Strategie der kommunalen Ar- beitsmarktpolitik enthalten. HESSE hat auf Basis von Fallstudien bei Grundsicherungsstellen vier verschiedene Geschäftsstrategien festge- Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 155 stellt.578 Aus der Strategie werden Ziele abgeleitet, zu deren Erreichung die operativen Systembestandteile ausgerichtet werden. KALTENBORN kommt in einer Studie zu dem Ergebnis, dass die SGB II- Träger ihre arbeitsmarktpolitischen Strategien insgesamt auf drei Grund- strategien stützen, und zwar die 1. Grundstrategie „Zielgruppen“, 2. Grundstrategie „Umfeld“ und 3. Grundstrategie „Übergeordnete Ziele“.579 KALTENBORN hat im Jahr 2008 bei allen 439 Grundsicherungsstellen die dort verabschiedeten Arbeitsmarktprogramme für eine wissenschaftliche Auswertung angefordert. Von den 228 vorgelegten Arbeitsmarktprogram- men konnten 217 für die Untersuchung analysiert werden. KALTENBORN hat vier Typen von Grundsicherungsstellen in Bezug auf die Arbeitsmarkt- strategie gebildet. Die lethargischen Grundsicherungsstellen (15 %), die zurückhaltenden Grundsicherungsstellen (23 %), die fokussierten Grund- sicherungsstellen (21 %) und die pluralistischen Grundsicherungsstellen (41 %).580 Problematisch sind nach Einschätzung von KALTENBORN die als lethar- gisch eingestuften Grundsicherungsstellen zu werten: „Kritisch muss zu- mindest ein Teil der lethargischen Grundsicherungsstellen betrachtet wer- den.“581 Die lethargischen Träger der Grundsicherung nutzen von dem ge- samten Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik nur einen geringen Teil. Es „... lassen sich in den lokalen Arbeitsmarktprogrammen nur wenige ar- beitsmarktpolitische Strategien erkennen.“582 KALTENBORN geht davon aus, dass die Effektivität der Arbeitsmarktpoli- tik umso höher ist, je ausgeprägter die arbeitsmarkpolitische Strategie ist. Dies ist nach seiner Schlussfolgerung allerdings nicht immer der Fall. „Ins- gesamt ist eine ausgeprägte arbeitsmarktpolitische Strategie – je nach Maßstab – mindestens bei einem Drittel (durchgehende Grundstrategie) und höchstens zwei Dritteln (fokussierte und pluralistische Arbeitsmarkt- 578 Vgl. HESSE, 2006, S. 26. Unterschieden wird in 1. Förderansatz zur Verbesserung der Arbeitsmarktchancen, 2. Vermittlungsansatz, 3. Beschäftigungsansatz (Beschäfti- gung im zweiten Arbeitsmarkt) und 4. Subventionsansatz (Lohnsubventionen). 579 Vgl. KALTENBORN, 2008, S. 11 ff. 580 Vgl. KALTENBORB, 2008, S. 36 f. 581 KALTENBORN, 2008, S. 37. 582 KALTENBORN, 2008, S. 36. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 156 programm aus der Clusteranalyse) der Grundsicherungsstellen erkennbar, d.h. Handlungsspielräume werden strategisch genutzt.“583 Im Ergebnis können Leitbilder, aus denen die strategischen Eckpunkte der Arbeitsmarktprogramme abgeleitet werden können, effektivitätssteigernd wirken. Es wird empfohlen, die strategischen Eckpunkte mit operationialisierten (Teil-)zielen zu versehen. Die wichtigsten operationialisierten Ziele sollten im Arbeitsmarktprogramm enthalten sein. Die Arbeitsmarktprogramme werden bei den Optionskommunen regelmä- ßig von den politischen Instanzen584 beschlossen. Hierin enthaltene ope- rationalisierte Zielmarken erhöhen die Verbindlichkeit. KALTENBORN geht davon aus, dass „Eine derartig explizite konsequente Ausrichtung der lokalen Arbeitsmarktprogramme an politisch prioritären Zielen ... nicht zu erkennen (ist); bei 6 % der ausgewerteten Arbeitsmarktprogramme war immerhin eine durchgehende Ausrichtung an der Grundstrategie ´Übergeordnete Ziele´ erkennbar... .“585 Der Grad des Organisationslernens könnte positiv beeinflusst werden, wenn die Optionskommunen Leitbilder erstellen und diese konsequent als Ausgangspunkt ihrer in den jährlichen Arbeitsmarktprogrammen niederge- legten strategischen Arbeitsmarktpolitik ansehen. Darüber hinaus spre- chen besonders die von KALTENBORN angestellten Analysen dafür, Ar- beitsmarktprogramme als kritische Erfolgsfaktoren einzustufen; werden sie mit operationalisierten Zielvorgaben verknüpft, können sie mehr sein als reine Sitzungsvorlagen für die Kommunalpolitik. Aufgrund der hohen Bedeutung von Leitbildern für das organisationale Lernen ist bei den noch vorzunehmenden Analysen der Zusammenhang von nachgewiesener überdurchschnittlicher Effektivität des jeweiligen SGB II-System und dem Vorhandensein eines Leitbildes zu untersuchen. 583 KALTENBORN, 2008, S. 41. 584 Je nach Zuständigkeitsregelung in den einzelnen Kreisen/kreisfreien Städten können dies beispielsweise der Sozialausschuss, der Kreisausschuss/Haupt- und Finanzaus- schuss oder der Kreistag/Stadtrat sein. 585 KALTENBORN, 2008, S. 14. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 157 Die der Erhebung nachgeschalteten Experteninterviews bei den Kreisen mit den Kennnummern 24 und 26 bestätigten die Bedeutung der Leitbil- der. Beide Kreise haben in der Erhebung bejaht, ein eigenes Leitbild für das SGB II-System (Frage 4.1.2 des Erhebungsbogens) entwickelt zu ha- ben. Die Ausrichtung der beiden Leitbilder ist deutlich voneinander abwei- chend. Beim Optionskreis Nr. 24 ist das Leitbild wenig konkret, es wird aber vom Leiter der SGB II-Einheit ausdrücklich als Identifikationsgrundla- ge für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verstanden. Im Rahmen des Experteninterviews trat hervor, dass hier weniger das Leitbild im Vorder- grund steht, sondern eher die Leitungskraft als „Leitfigur“ bzw. als Chan- ge-Manager. Die bereits oben angesprochene interne Ausrichtung des Leitbildes mit dem Ziel, eine „Identifikations- und Motivationsfunktion“ im Sinne von HOPP/GÖBEL zu erreichen, trat im Rahmen des Interviews deutlich zutage. Das Leitbild beim Optionskreis Nr. 26 enthält abweichend hiervon – neben „Allgemeinplätzen“586 - auch quantitative Vorgaben. Über die Identifikati- onsfunktion hinaus ist dieses Leitbild um die von KALTENBORN angeführ- ten operationalisierten „(Teil-)Ziele“ angereichert. Oben wurde ausgeführt, dass KALTENBORN davon ausgeht, dass hieraus effektivitätssteigernde Wirkungen ausgehen können. Tatsächlich belegt der Optionskreis mit der Kennnummer 26 den ersten Rang bei der Entwicklung des Rückganges der Bedarfsgemeinschaften. Der Interviewpartner brachte seine Überzeu- gung zum Ausdruck, dass die Verknüpfung von Leitbild und operationialisierten Vorgaben die Belegschaft ermutige, die gesetzten Zie- le auch zu erreichen. Aus Sicht dieses Leiters war es unbedeutend, dass man mit dem Leitbild dieser Art die „reine Lehre“ verlasse. Bewusst ist dem Vertreter dieses Kreises auch, dass es sich bei dem hier vorliegen- den „Leitbild“ eher um eine „lesbare Produktbeschreibung“ handelt. Die beiden Experteninterviews zeigen, dass – so unterschiedlich die Leit- bilder auch gestaltet sind – diese nicht erarbeitet wurden, weil die jeweilige Verwaltung dies verlangt hatte, sondern weil die Leitungen der SGB II- 586 Den Ausdruck „Allgemeinplätze“ nutzte der interviewte Leiter der SGB II-Einheit des Optionskreises mit der Kennnummer 26. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 158 Systeme davon überzeugt waren, hiermit primär einen Beitrag zur Identifi- kation bzw. zur Effektivität leisten zu können. 4.4.3 „Controlling“ in den Optionskommunen Das Controlling als eine Methode des Organisationslernens wurde in Ab- schnitt 2.2.2 allgemein dargestellt. Controlling wurde als ein funktions- übergreifendes Steuerungssystem bezeichnet. In die Erhebung wurden vier Fragen zum Controlling aufgenommen. Die Fragen 4.2.1 und 4.2.3 fanden in der Auswertung Berücksichtigung. Die Frage 4.2.2 blieb bei den weiteren Analysen außen vor. Sie zielte auf den Zeitpunkt des Beginns der Wahrnehmung von Controllingaufgaben ab („seit welchem Jahr?“). Es handelt sich um eine Konkretisierung der Frage 4.2.1, die als Hintergrundwissen von Interesse ist. Nur wenn Mitarbeiter ausdrücklich mit Controllingaufgaben betraut sind, ist die Frage nach dem „Seit wann?“ sinnvoll. Wären die Antworten zu Frage 4.2.2 in die Auswer- tung aufgenommen worden, hätten sich eine Redundanz eingestellt und die Gewichtung der Methode Controlling wäre zu hoch ausgefallen. Die Frage 4.2.4 wurde ebenfalls nicht in den weiteren Auswertungen be- rücksichtigt. Die Kenntnis, ob zwischen strategischem Controlling („Wer- den die richtigen Dinge getan?“) und operativem Controlling („Werden die Dinge richtig getan?“) differenziert wird, ist besonders vor dem Hintergrund der zeitlichen Befristung des Optionsmodells von Interesse587. Allerdings wurde bereits darauf hingewiesen, dass eine eindeutige Trennung von strategischem und operativem Controlling nicht immer möglich ist und da- rüber hinaus Interdependenzen bestehen. Die Antworten im Erhebungsbogen konnten mit „ja“ oder „nein“ bzw. bei Frage 4.2.1 mit dem Ankreuzen einer Jahreszahl beantwortet werden. Freitexteinträge waren nicht vorgesehen. Der folgenden Tabelle können 587 Vgl. hierzu näher Abschnitt 2.2.2. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 159 die Häufigkeiten der Antworten auf die gestellten Fragen entnommen wer- den. Tab. 8: Auswertung „Controlling“ in den Optionskommunen Antwort- kategorie Frage 4.2.1 „Sind Mitarbei- ter in ihrem SGB II-System ausdrücklich mit Control- ling-Aufgaben betraut?“ Frage 4.2.2 „Seit wann sind Mitarbeiter im SGB II-System ausdrücklich mit Controlling- Aufgaben be- traut?“ Frage 4.2.3 „Bestehen Control- ling- / Berichts- pflichten auch ge- genüber Leistungs- instanzen des Kreises (z. B. im Rahmen eines zentralen Control- lings für die ge- samte Kreisverwal- tung)?“ Frage 4.2.4 „Unterscheiden Sie in Ihrem Controlling zwi- schen strategi- schem Control- ling und operati- ven Control- ling?“ Antworten „Ja“ 35 (95 %) Nicht in der Auswertung berücksichtigt 27 (73 %) Nicht in der Auswertung berücksichtigt Antworten „Nein“ 2 (5 %) 10 (27 %) Antworten Summe 37 (100 %) 37 (100 %) Dass in rd. 95 % der Optionskreise Mitarbeiter ausdrücklich mit SGB II- Controllingaufgaben betraut sind, weist auf den zugeordneten Grad der Notwendigkeit einer Steuerungsunterstützung hin. Überraschend hingegen ist, dass nur bei 73 % der Optionskreise Control- ling-/Berichtspflichten gegenüber Leitungsinstanzen der Kreisverwaltung bejaht werden. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Aufgabe „Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II“, der zeitlichen Be- fristung der Aufgabenübertragung bis zunächst Ende 2010 und auch des finanziellen Volumens im Vergleich zu anderen Kreisaufgaben, ist dieses Ergebnis erwartungswidrig. Im Umkehrschluss müsste auch konstatiert Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 160 werden, dass bei den 10 Optionskreisen, bei denen keine Berichtspflich- ten gegenüber der Leitung der Kreisverwaltung bestehen, ein Zusammen- laufen der wichtigsten Steuerungsgrößen der gesamten Kreisentwicklung nicht praktiziert wird. Dies würde dann auch bedeuten, dass zumindest 27 % der Optionskreise kein auf die Leitung zugeschnittenes vollständiges förmliches Berichtswesen unterhalten. Ob dieser Wert auf alle 439 deut- schen Kreise und kreisfreien Städte verallgemeinert werden kann, wäre sicherlich eine eigene Untersuchung wert. Bezugspunkt könnte hier die Implementation von Instrumenten des Neues Steuerungsmodells sein. Wie bereits in Abschnitt 1.1 vermerkt, haben BOGUMIL/KUHLMANN ver- schiedene empirische Studien zum Implementationsstand des NSM aus- gewertet.588 EMDE hat diese zusammengestellt und bewertet.589 In Ihrer Gesamtschau zum Bereich Controlling hält EMDE fest, dass das operative Controlling fast flächendeckend eingeführt ist, während allerdings das strategische Controlling unterentwickelt ist. Hierbei ist insbesondere das Problem der adressatengerechten Datenaufbereitung als Hinderungs- grund festgestellt worden. Unabhängig von den weiteren Analysen wird hier Handlungsbedarf gesehen, denn gerade für das strategische Control- ling ist die Unternehmens-/Verwaltungsleitung Adressat. Berücksichtigt man in diesem Kontext, dass bei einer Zuordnung von strategischem und operativem Controlling zum Ebenenmodell von ARGYRIS/SCHÖN das strategische Controlling dem double loop learning zuzuordnen wäre590, wird ein Problemfeld deutlich. Das Controlling als Rückkoppelungs- und Steuerungssystem ist für das organisationale Lernen von wesentlicher Bedeutung. Die besonders en- gen Wechselwirkungen zwischen Leitbild und Controllingsystem einer Or- ganisation wurde bereits in Abschnitt 2.2.1 erwähnt. Hieraus folgt, dass bei den noch vorzunehmenden Analysen der Zusammenhang von nach- gewiesener überdurchschnittlicher Effektivität des jeweiligen SGB II- System und dem Bestehen von Controlling-/Berichtspflichten gegenüber 588 Vgl. BOGUMIL/KUHLMANN, 2004, S. 54 – 62. 589 EMDE, 2006, S. 89 f. 590 Vgl. hierzu Abschnitt 2.2.2. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 161 Verwaltungsleitung besonders zu untersuchen ist. Im Weiteren wäre dann noch zu untersuchen, ob die Nutzungsgrade der Methoden „Leitbilder“ und „Controlling“ in Bezug auf die erreichte Effektivität der SGB II-Systeme kongruent sind. Im Rahmen der beiden geführten Experteninterviews wurde besonders die Frage nach den Berichtspflichten gegenüber den Leitungsinstanzen des Kreises (Frage Nr. 4.2.3 des Erhebungsbogens) in den Fokus der Be- trachtung genommen. Beim Optionskreis mit der Kennnummer 24 wird die bestehende Berichtspflicht gegenüber den Leitungsinstanzen zwar als wichtig eingeschätzt aber nicht als erfolgskritischer Faktor betrachtet. Be- sonders intensiv werde nicht über die Arbeitsergebnisse des SGB II- Systems informiert. Der Vertreter des Optionskreises mit der Kennnummer 26 schätzt die Berichtspflichten gegenüber den Kreisinstanzen als eben- falls wichtig an; allerdings besteht hier ein offenbar sehr intensiver Infor- mationsaustausch zwischen Leitung des Kreises und SGB II-System, der aus einem engen Controlling-Beziehungsgeflecht mit entsprechenden Be- richtspflichten resultiert. Berücksichtigt man hier die erreichten Ränge bei der Effektivität – gemessen am prozentualen Rückgang der Zahl der Be- darfsgemeinschaften –, scheint der Rang Nr. 1 beim Kreis mit der Kenn- nummer 26 und der Rang 16 beim Kreis mit der Kennnummer 24 schlüs- sig. Allerdings lässt sich allein hieraus noch nicht die Regel „Intensive Be- richtspflichten gegenüber Leitungsinstanzen des Kreises wirken sich posi- tiv auf die Effektivität aus“ ableiten. Es könnte sich auch um ein Zufallser- gebnis handeln. 4.4.4 „Benchmarking“ in den Optionskommunen Alle 63 Optionskreise beteiligen sich an einem gemeinsamen Benchmar- king. Grundlage hierfür war ein Kennzahlensystem, welches bereits seit Beginn des Jahres 2005 entwickelt wurde. Aufgrund der Wettbewerbssitu- ation zwischen ARGEN und Optionskommunen, haben die Letzteren un- mittelbar nach Aufbau ihrer Strukturen auch die Notwendigkeit gesehen, Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 162 ein Benchmarking einzuführen.591 Ziel war es, schnell Lerneffekte zu er- zielen, um im Wettbewerb mit dem Agentur für Arbeit-System bestehen zu können. Mitte des Jahres 2005 haben die Optionskommunen begonnen, über Gremienarbeit der kommunalen Spitzenverbände (Landkreistage in den Ländern und Deutscher Landkreistag) ein Benchmarking-System zu ent- wickeln. Bewusst nicht genutzt werden sollten die bestehenden Kennzah- lensysteme der Bundesagentur für Arbeit. Diese speisen sich aus den bundesweiten Datenlieferungen der Agenturen für Arbeit, der ARGEN und auch der Optionskommunen. Die Optionskommunen vertraten die Auffas- sung, dass die Vielzahl der vorhandenen Daten den Blick auf die eigent- lich steuerungsrelevanten Größen verbaut. Die bereits in Abschnitt 2.2.3 von HILL beschriebene Gefahr, dass „... die Durchschnittsleistung zum Maßstab genommen wird...“592, sollte bereits bei der Konzeption des Sys- tems vermieden werden. Es sollte daher ein von dem Agentur-System losgelöstes Kennzahlenset erarbeitet werden. PREIßLER beschreibt: „Ziel und Orientierungsgrößen des Benchmarking sind Methoden, Prozesse, Abläufe, Strukturen aber auch Produkte, Dienstleistungen u.a.“593. Im Be- reich des Controlling lässt sich Benchmarking idealerweise über ein Kenn- zahlensystem durchführen. Kern des Benchmarking-Systems bildet ein abgestimmtes Datengerüst. Bereits Ende 2005 hatten sich alle 69 Optionskommunen auf ein Kenn- zahlenset verständigt, welches in den Folgejahren moderat angepasst wurde. Das Set besteht aus 26 Basiszahlen SGB II (z. B. Einwohner, Be- darfsgemeinschaften, erwerbsfähige Hilfebedürftige, Arbeitslose SGB II, in den Arbeitsmarkt gewechselte Hilfeempfänger, Gesamtausgaben etc.), sieben Strukturkennzahlen (z. B. Arbeitslosenquote SGB II, Anteil der Ar- beitslosen an erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, durchschnittliche Größe der Bedarfsgemeinschaften) und 22 Kennzahlen. Die Kennzahlen sind das in Zahlen dargestellte Benchmarkingergebnis. Hier werden die Blöcke 591 Vgl. z. B. Benchmarking der 69 Optionskommunen, Entwicklung der Aktivitäten, Er- folgreiche Arbeitsvermittlung, Berichtsjahr 2007, 2007, S. 4. 592 HILL, 2008, S. 791. 593 PREIßLER: 2000, S. 260. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 163 „Aktivierung“ (z. B. Eingliederungsquote, Beschäftigungsquote, Aktivie- rungsquote, Sanktionsquote) und „Kostenstrukturen“ (z. B. Durchschnittli- che Kosten pro Person, durchschnittliche Transferleistungen pro Person, durchschnittliche Kosten der Unterkunft pro Bedarfsgemeinschaft) unter- schieden. Das Benchmarking konnte bereits ab dem 01.01.2006 ganzjährig genutzt werden. Bis zum 31.12.2006 hat die Bertelsmann-Stiftung diesen Prozess unterstützt.594 Um das System arbeitsfähig zu gestalten, wurden die 69 Optionskommunen in sieben Vergleichsringe gruppiert, um das Ziel eines systematischen Erfahrungsaustausches und das Voneinanderlernen zu ermöglichen. Die Mitglieder der Vergleichsringe wurden auf der Grundlage der siedlungsstrukturellen Kreistypen des Bundesamtes für Bau- und Raumplanung (BBR) vorgenommen. Daneben wurde die jeweilige SGB II- Quote für den Zuschnitt der Vergleichsringe berücksichtigt. Ziel des SGB II-Benchmarking der Optionskommunen sollte sein, „den zu- gelassenen kommunalen Trägern eine Hilfestellung bei der Weiterentwick- lung ihrer neu gegründeten Organisationseinheiten und deren inhaltlich strategischer Ausrichtung zu geben.“595 Das Wort „Weiterentwicklung“ weist darauf hin, dass Strukturen und Prozesse – so neu sie in den Opti- onskommunen noch waren – angepasst werden sollten, wenn sich zeigen würde, dass ein Optimierungspotenzial gegeben ist. Deutlich wird dies auch an der Formulierung „Das Projekt hat den zugelassenen kommuna- len Trägern die Möglichkeit gegeben, sich auf Basis eines einheitlichen Kennzahlenkataloges inhaltlich auszutauschen, Unterschiede der Organi- sationen und ihrer strategischen Zielrichtung zu diskutieren und gegebe- nenfalls Anregungen für die Weiterentwicklung der eigenen Organisation mitzunehmen.“596 594 Vgl. Pressemitteilung „Kompetenzzentrum Kommunen und Regionen übergibt kom- munales Benchmarking-Projekt an Deutschen Landkreistag“ der Bertelsmann-Stiftung vom 07.03.2007, am 18.05.2008 unter http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xchg /SID-0A000F0A-4602411A/bst/hs.xsl/nachrichten_ 49984.htm einsehbar. 595 BERTELSMANN-STIFTUNG, Jahresbericht 2006, S. 5. 596 BERTELSMANN-STIFTUNG, Jahresbericht 2006, S. 5. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 164 Dass das Benchmarking-System der Optionskommunen insgesamt auch von dritter Seite als ernst zu nehmendes Instrument zur Steigerung der Ef- fektivität angesehen wird, kann an den Reaktionen verschiedener Instituti- onen abgelesen werden. So hat sich der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) im Oktober 2008 kritisch mit dem Benchmarking auseinander ge- setzt. „Teils mauern die Kommunen und legen ihre ´Karten´ nicht auf den Tisch. Dies gilt besonders für den Deutschen Landkreistag als die Lobby- vertretung der optierenden Kommunen.“597 Gleichwohl werden die von den Optionskommunen veröffentlichten Benchmarkingergebnisse zu einer Bewertung herangezogen und für Vergleiche mit den Arbeitsgemeinschaf- ten genutzt. Bei einigen Punkten räumt der DGB Vorteile der Options- kommunen ein. Das wichtige Ziel der Reduzierung der Arbeitslosigkeit „... konnte in Regionen mit optierenden Kommunen etwas stärker abgebaut werden als im Hartz IV-System insgesamt.“598 So reduzierte sich – nach Angaben des DGB - die Arbeitslosigkeit im Jahr 2007 insgesamt um 10,6 %. In den Optionskommunen betrug der Rückgang 11,7 %. Der DGB führt dies allerdings nicht ursächlich auf die gute Arbeit der Optionskommunen zurück, sondern darauf, „... dass die 69 zugelassenen kommunalen Träger keinen repräsentativen Querschnitt aller Arbeitsmarktregionen darstel- len.“599 Der Grund für die überdurchschnittliche Reduzierung der Arbeits- losigkeit liege vielmehr an den „... oftmals relativ günstigen Arbeitsmarkt- bedingungen....“ und „... relativ günstige beschäftigungspolitische Rah- menbedingungen.“600 Darüber hinaus hätten die Optionskommunen „... Fördermaßnahmen in 2007 stärker ausgeweitet. ... Der etwas stärkere Abbau der Arbeitslosigkeit bei den optierenden Kommunen wird so relati- viert. Der verdeckten Arbeitslosigkeit in optierenden Regionen kommt eine leicht stärkere Bedeutung zu.“601 Hier wird deutlich, wie Ergebnisse auf unterschiedliche Weise interpretiert werden können. Die Nutzung von För- dermaßnahmen zur Qualifizierung und Herstellung von Beschäftigungsfä- higkeit für langzeitarbeitslose Menschen wird an dieser Stelle vom DGB 597 Deutscher Gewerkschaftsbund, Bundesvorstand, Berlin, Oktober 2008, S. 2 598 Deutscher Gewerkschaftsbund, Bundesvorstand, Berlin, Oktober 2008, S. 3. 599 Deutscher Gewerkschaftsbund, Bundesvorstand, Berlin, Oktober 2008, S. 3. 600 Deutscher Gewerkschaftsbund, Bundesvorstand, Berlin, Oktober 2008, S. 3. 601 Deutscher Gewerkschaftsbund, Bundesvorstand, Berlin, Oktober 2008, S. 4. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 165 als Mittel zur Kaschierung von Arbeitslosigkeit eingestuft. Unter Berück- sichtigung der Ziele des SGB II und der vom Bund zur Verfügung gestell- ten Haushaltsmittel zum Abbau der Langzeitarbeitslosigkeit eine bemer- kenswerte Überlegung. In diesem Zusammenhang scheint der DGB eine Präferenz für das ARGE-Modell zu haben. Fraglich ist, ob das SGB II-Benchmarking-System bereits Organisations- lernen ermöglicht hat. Sollte dies der Fall sein, wäre zu prüfen, auf wel- cher Ebene dieses Organisationslernen stattgefunden hat. Aus dem Jahresbericht 2006 der Bertelsmann-Stiftung lassen sich erste Schlüsse ableiten. So wird in der Zusammenfassung u.a. darauf hinge- wiesen: „Die erhobenen Kennzahlen bilden die Grundlage für ein struktu- riertes ´Voneinanderlernen´“ sowie „Die Kennzahlen geben den Options- kommunen die Möglichkeit die richtigen Fragen zu stellen; sie geben kei- neswegs bereits Antworten.“ und „Erste Wirkungszusammenhänge kön- nen auf aggregierter Ebene festgestellt werden.“602 In der Erhebung zu den von den Optionskommunen eingesetzten Informa- tionen wurden die obigen drei Aussagen in zwei Fragen formuliert. Die Antworten im Erhebungsbogen konnten mit „ja“ oder „nein“ (Frage 4.3.1) bzw. bei Frage 4.3.2 mit dem Ankreuzen einer Nennung beantwortet wer- den. Der folgenden Tabelle kann entnommen werden, wie viele der an der Er- hebung teilnehmen Optionskreise am Benchmarking-System der Options- kommunen teilnehmen. 602 BERTELSMANN-STIFTUNG, Jahresbericht 2006, S. 9. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 166 Tab. 9: Auswertung „Benchmarking“ in den Optionskommunen Antwortkategorie Frage 4.3.1 „Nehmen Sie am Benchmarking-System der Optionskommunen teil?“ Antworten „Ja“ 37 (100 %) Antworten „Nein“ 0 (0 %) Antworten Summe 37 (100 %) Die Antworten auf die Frage 4.3.2 können der folgenden Tabelle entnom- men werden. Zur Auswahl auf die Frage für welchen Zweck die Ergebnis- se des Benchmarking-Systems vorrangig genutzt werden, standen die Antworten „für die Außendarstellung des zkT“, „für die Steuerung der akti- ven arbeitsmarktpolitischen Instrumente“, „für die Gestaltung der internen Arbeitsprozesse“ und „sonstige Angaben“ (Freitextangabe). Aus den vier möglichen Antworten musste bzw. durfte nur eine Antwort ausgewählt werden. Aufgrund der den Methoden des Organisationslernens immanenten Rück- koppelungsnotwendigkeiten wurden nur die Antworten „für die Steuerung der aktiven arbeitsmarktpolitischen Instrumente“ und „für die Gestaltung der internen Arbeitsprozesse“ als Nutzen stiftend für das organisationale Lernen eingestuft. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 167 Tab. 10: Nutzungszweck der Benchmarkingergebnisse Antwortkategorie Frage 4.3.2 „Nutzen Sie die Er- gebnisse des Benchmarking überwiegend für Antworten - „die Außendarstellung des zkT“ - „sonstige Angaben“ (mit Freitextangabe) 11 (30 %) Antworten - „für die Steuerung der aktiven arbeitsmarktpolitischen In- strumente“ - „für die Gestaltung der internen Arbeitsprozesse“ 26 (70 %) Antworten Summe 37 (100 %) Die Auswertung der Antworten läßt den Schluss zu, dass 30 % der Opti- onskreise, die sich an der Erhebung beteiligt haben, die Ergebnisse des Bechmarking-Systems vorrangig nicht nutzen, um hieraus Organisations- lernen zu generieren. Die anderen 70 % geben Antworten, die zumindest auf die Förderung organisationalen Lernens hinwirken bzw. dieses unter- stützen könnten. Kritisch zu betrachten sind die tatsächlich von dem Benchmarking-System der Optionskommunen ausgehenden Lernerfolge. Zwar nehmen alle 63 Optionskreise am Benchmarking-System teil. Die Auswertung der Erhe- bung zeigt, dass die Ergebnisse des Benchmarking nur in 70 % der Opti- onskommunen vorrangig zur Gestaltung der internen Arbeitsprozesse ge- nutzt werden. Gerade das Überdenken und Neugestalten der internen Geschäftsprozesse kann jedoch als Indiz auf funktionierendes Organisati- onslernen gewertet werden. Offensichtlich gelingt es den Optionskommu- nen nicht flächendeckend, die Ergebnisse des Benchmarking-Systems zur Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 168 Optimierung in die eigenen Organisationen zu transportieren. Wie bereits in Abschnitt 2.2.3 angeführt, hat HILL dieses Problem erkannt, denn nach seiner Ansicht besteht die Gefahr, „... dass die Kennzahlen zum Zwecke des Vergleichs von ihrem Kontext abgelöst werden, und daher die Identität der jeweiligen Organisation sowie die System- bzw. Pfadabhängigkeit ih- res Modernisierungsansatzes nicht mehr erkennen lassen.“603 Das Er- gebnis der Erhebung könnte darauf hindeuten, dass das Benchmarking der Optionskommunen in seinen Ansätzen zwar richtig angelegt war, aber in der fortschreitenden Entwicklung dann ein „Eigenleben“ entwickelt hat, dessen Selbstständigkeit eine so hohen Grad erreicht hat, dass es um seiner Selbst Willen weiter existiert. Ausschlaggebend hierfür könnte eine Effekt sein, den WOLLMANN wie folgt beschreibt: „Auch wenn mithin interkommunale Leistungsvergleiche in der kommunalen Verwaltungspoli- tik inzwischen einen gefestigten Platz haben dürften, weisen sie darin eine erhebliche Schwäche auf, dass ihre Ergebnisse bislang weitgehend ver- waltungsintern (für verwaltungsinterne Steuerung und Kontrolle) vorgese- hen und verwendet werden, während die den kommunalen Parlamenten und der kommunalen Öffentlichkeit nicht oder eingeschränkt, jedenfalls keineswegs verbindlich zugänglich sind.“604 Gerade das Verfügbarmachen der Ergebnisse der interkommunalen Leistungsvergleiche an die Kommu- nalpolitik dürfte wesentliche Impulse für die Nutzung von Optimierungspo- tenzial ermöglichen. Idealtypisch beschreibt PÜNDER dieses Vorgehen mit den Worten „Den Vertretungsorganen und der Verwaltungsführung werden die für eine steuernde Einflussnahme erforderlichen Daten an die Hand gegeben. Insbesondere wird das Wissensgefälle zwischen Politik und Verwaltung reduziert.“605 Ein Unterlassen der Einbindung der kommu- nalpolitischen Entscheidungsebene in die Benchmarkingergebnisse dürfte einem bewussten Verzicht auf Lerneffekte gleichkommen. Dieser Aspekt wurde in den Experteninterviews, die der Erhebung nachgeschaltet waren, verifiziert. Die SGB II-Systeme der beiden interviewten Experten haben in der schriftlichen Erhebung angegeben, dass sie die Ergebnisse des 603 HILL, 2008, S. 791. 604 WOLLMANN, 2002, S. 88. 605 PÜNDER, 2008, S. 115. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 169 Benchmarking für die Steuerung der aktiven arbeitsmarktpolitischen In- strumente und/oder für die Gestaltung der internen Arbeitsprozesse nut- zen. Interessant ist, dass die Leiter beider SGB II-Systeme das oben von HILL bezeichnete Problem in Bezug auf das SGB II-Benchmarking be- schrieben haben. Beide Leitungskräfte kritisierten, dass die Inhalte des Benchmarking eher einem „allgemeinen Erfahrungsaustausch“606 entsprä- chen und weniger dem Streben nach dem Erreichen des jeweils identifi- zierten Bestwertes607 förderlich seien. Bedeutsam ist, dass der Vertreter des Optionskreises mit der Kennnummer 26 deutlich formulierte, dass „auch Lerneffekte eintreten würden, wenn die Gestaltung der Arbeitspro- zesse diskutiert würde. Auch die vorgestellten best-practice-Beispiele sei- en brauchbar.“ Berücksichtigt man in diesem Zusammenhang, dass der Kreis mit der Kennnummer 26 bei den Ausführungen zum Controlling608 zum Ausdruck brachte, dass ein intensiver Austausch mit der Verwal- tungsleitung zu wichtigen SGB II-Themen betrieben werde und dies auch für die Ergebnisse des Benchmarking gelte, da „eine Abgrenzung in der Praxis schwierig ist“, so wird deutlich, dass das oben von WOLLMANN beschriebene Problem der geringen Informationsversorgung von Verwal- tungsleitung und Kommunalpolitik im Kreis mit der Kennnummer 26 nicht gegeben ist. Zwar wurde im Interview nicht der oben von PÜNDER skiz- zierte Idealzustand des Abbaus des Wissensgefälles auch zur Kommu- nalpolitik beschrieben, aber es könnte sein, dass die Informationsgabe über die Ergebnisse des Benchmarking an die Verwaltungsleitung einen lernförderlichen Effekt zeitigten. Hierbei ist der Rang 1 des Kreises mit der Kennnummer 26 in Bezug auf die Entwicklung der Zahl der Bedarfsge- meinschaften besonders zu berücksichtigen. Der Vertreter des Kreises mit der Kennnummer 24 war insgesamt gegen- über dem Benchmarking-System kritischer eingestellt. Antworten, die auf Organisationslernen hindeuten könnten, wurden nicht gegeben. Interes- sant ist, dass – und dies ist dann unter Berücksichtigung der zum Control- 606 Beide Interviewpartner nutzten übereinstimmend den Begriff „allgemeiner Erfahrungs- austauch“. 607 Vgl. zu den Zielen des Benchmarking Abschnitt 2.2.3 der Untersuchung. 608 Vgl. Abschnitt 4.4.3 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 170 ling getroffenen Aussagen609 für die verwaltungsinterne Kommunikation dieses Kreises konsequent – dass die Leitung der Kreisverwaltung nicht oder nur selten über die Benchmarkingergebnisse informiert wird. Bei aller Kritik und offenbar vorhandenem Verbesserungspotenzial in Be- zug auf das Benchmarking besteht aber offenbar die Möglichkeit für die Mitwirkenden, lernförderliche Prozesse aus den Benchmarkingergebnissen abzuleiten. 4.4.5 „Monitoring“ in den Optionskommunen In Abschnitt 2.2.4 wurde die Möglichkeit für die kommunalen SGB II- Systeme aufgezeigt, eine neue Art des regionalen/lokalen Arbeitsmarktmonitorings zu kreieren und damit einen Weg zum organisa- tionalen Lernen ebnen. Als bedeutende Bestandteile eines regiona- len/lokalen Arbeitsmarktmonitorings wurden die kontinuierliche Beobach- tung des regionalen/lokalen Arbeitsmarktes bzw. ausgewählter Beschäfti- gungssegmente sowie die Implementierung systematischer Rückkoppe- lungsschleifen zu den Entscheidungsebenen herausgearbeitet. Die Erhebung bei den Optionskreisen enthielt zwei Fragen zur Methode Monitoring. Beide Fragen konnten jeweils im Ankreuzverfahren mit „ja“ oder „nein“ beantwortet werden. Die folgende Tabelle zeigt die Häufigkeiten und die prozentualen Anteile der jeweiligen Antwortkategorien: 609 Vgl. zu den Aussagen in Bezug auf das Controlling den Abschnitt 4.4.3 der Untersu- chung. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 171 Tab. 11: Auswertung „Monitoring“ in den Optionskommunen Antwortkategorie Frage 4.4.1 „Haben Sie seit dem 01.01.2005 Projekte zum Thema Arbeits- markt-Monitoring durchgeführt? (z. B. Prospect, RQM – Regiona- les Monitoring-System Qualifikati- onsentwicklung)“ Frage 4.4.2 „Haben Sie ein regionales Ar- beitsmarktmonitoring imple- mentiert, mit dem regelmäßig und strukturiert Arbeitskräfte- nachfrage und Arbeitskräftean- gebot gegenüber gestellt wer- den?“ Antworten „Ja“ 5 (14 %) 4 (11 %) Antworten „Nein“ 32 (86 %) 33 (89 %) Antworten Summe 37 (100 %) 37 (100 %) Die Ergebnisse zeigen, dass ein Arbeitsmarkt-Monitoring bisher keine breit eingeführte Methode ist, um die Wirkungsergebnisse der SGB II- Systeme der Optionskreise in ihrer Effektivität zu verbessern. Besonders die Messung der Abweichungen in quantitativer und qualitativer Sicht in Bezug darauf, in welchen Ausmaß die Arbeitskräftenachfrage durch das bestehende Angebot an Arbeitskräften gedeckt wird, könnte sich durch entsprechende Schlussfolgerungen positiv auf die Effektivität der Vermitt- lungsprozesse auswirken. Auch die Nachhaltigkeit von Integrationen in Arbeit wäre zu prüfen. Zur Entlastung des eigenen Vermittlungssystems ist eine möglichst ausge- prägte Nachhaltigkeit vorteilhaft. Die in Arbeit integrierten Menschen ha- ben allerdings den größten Vorteil von stabilen Beschäftigungsverhältnis- sen. MUSATI/FALK haben ermittelt: „Rd. 25 % der Hilfeberechtigten ver- Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 172 lassen die Grundsicherung nur vorübergehend. Sie sind nach drei Mona- ten wieder auf SGB II-Leistungen angewiesen.“610 Die noch folgenden Analysen werden zur Methode Monitoring vorrangig genutzt, um zu prüfen, ob die Optionskreise, die bereits Erfahrungen mit dem Arbeitsmarktmonitoring gesammelt haben bzw. angegeben haben, dies bereits implementiert zu haben, auch effektiver arbeiten als die ande- ren Grundsicherungsträger. Im Zuge der Experteninterviews wurden die Antworten der Kreise mit den Kennnummern 24 und 26 zum Monitoring erörtert. Der Kreis mit der Kennnummer 26 hat beide o. a. Fragen mit „nein“ beantwortet. Weder wurden Projekte zum Arbeitsmarktmonitoring durchgeführt noch ein ent- sprechendes Instrument implementiert. Der Leiter dieses SGB II-Systems brachte deutlich seine kritische Haltung zum Thema „Monitoring“ zum Ausdruck. Dies „könne gar nicht funktionieren“, insoweit würde sein Kreis auch „keine Experimente“ betreiben. Überraschend ist die deutlich negati- ve Haltung zum Monitoring. Dies könnte damit zusammen hängen, dass die Leitungskraft die bisherigen Ergebnisse von Monitoring-Systemen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik611 kennt und hieraus entsprechende Folge- rungen ableitet. Im Ergebnis ebenfalls negativ zum Monitoring äußerte sich der Vertreter des Kreises mit der Kennnummer 24. Ein Monitoringsystem sei nicht im- plementiert; es sei allerdings ein Projekt zum Arbeitsmarktmonitoring durchgeführt worden. Die Ergebnisse seien allerdings kaum verwertbar. Auf Nachfrage teilte der Leiter mit, dass Kerninhalt des Projektes eine Be- fragung von Unternehmen zum Arbeitskräftebedarf612 gewesen sei. Die 610 MUSATI/FALK, 2008, S. 94. 611 Vgl. zu den bisherigen Ergebnissen von Monitoring-Systemen im Bereich der Arbeits- marktpolitik Abschnitt 2.2.4 der Untersuchung. 612 In Abschnitt 2.2.4 wurde als eine wichtige Aufgabe eines Arbeitsmarktmonitoring- systems die „kontinuierliche Beobachtung des Arbeitsmarktes“ beschrieben. Dies wurde mit dem Projekt im Optionskreis mit der Kennnummer 24 offensichtlich versucht. Die In- halte der Unternehmensbefragung wurden im Rahmen des Experteninterviews nicht erör- tert. Es können daher keine Gründe genannt werden, warum das Projekt als nicht erfolg- reich eingestuft wurde. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 173 Ergebnisse hätten allerdings nicht zur Vermittlung von langzeitarbeitslosen Personen beigetragen. Sowohl die Ausführungen in der Literatur als auch die Antworten der bei- den Interviewpartner zeigen, dass das Arbeitsmarktmonitoring zurzeit of- fensichtlich noch kein Instrument ist, dem lernförderliche Wirkungen zuge- schrieben werden können. Es bleibt abzuwarten, ob im Rahmen des in dieser Untersuchung noch folgenden zweistufigen Auswertungsverfah- rens613 bestätigt wird, dass die Methode „Monitoring“ zurzeit noch kein Er- folgsfaktor für das Organisationslernen in Optionskommunen ist. Anzumerken ist, dass die Einführung von funktionierenden Monitoringsystemen im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen insge- samt als Herausforderung angesehen werden muss. So kommt FALTER- MEIER bei seinen Empfehlungen zur Weiterentwicklung Kommunaler Bil- dungslandschaften zu dem Schluss: „Ein kommunales Bildungsmonitoring wird sich auf empirisch fundierte Indikatoren stützen müssen, die eine ver- lässliche thematische Orientierung im Zeitverlauf bieten, wobei eine Kon- zentration auf die wesentlichen Kernindikatoren sinnvoll erscheint.“614 Hie- raus können auch die hohen Anforderungen abgeleitet werden, die an ein aussagefähiges Arbeitsmarktmonitoring zu stellen wären. Wenn im kom- munalen Bildungsbereich, der tradierte kommunale Leistungen beinhaltet (z. B. Jugendhilfe, Schulentwicklung, Stadtentwicklung), erst heute die Forderungen nach Implementierung von Monitoringsystemen gestellt wer- den, so verwundert es nicht, dass die erst seit rd. fünf Jahren bestehen- den Optionskommunen hier noch Zurückhaltung üben. 613 Vgl. hierzu Abschnitt 4.4 der Untersuchung. In der ersten Stufe wird ermittelt, welche Methoden des Organisationslernens genutzt werden. In der zweiten Stufe werden diese Ergebnisse in Relation zur Effektivität der SGB II-Systeme gesetzt. Die Analyse folgt in Abschnitt 4.5 der Arbeit. 614 FALTERMEIER, 2010, S. 21 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 174 4.4.6 „Produktkritik“ in den Optionskommunen In Abschnitt 2.2.5 wurde ausgeführt, dass die Produktkritik im Sinne der KGSt-Definition als Motor für Innovation fungieren kann. In den Abschnit- ten 2.1 und 2.2 wurde der Zusammenhang zwischen einer hohen Lernbe- reitschaft und einer entsprechenden Innovationsfähigkeit dargelegt. Die Methode „Produktkritik“ besteht in ihrer Abgegrenztheit zu anderen Me- thoden des Organisationslernens erst seit ca. dem Jahr 2005. Die KGSt hat damals ein produktkritisches Verfahren zur Steuerung der Produkt- haushalte615 der Kommunen entwickelt. Produkthaushalte wurden in den deutschen Kommunen seit ca. Mitte der 90´er Jahre des vorigen Jahrtau- sends eingeführt. Es besteht ein enger Zusammenhang zur sukzessiven Ablösung der Kameralistik durch die Doppik.616 Während die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) bzw. des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (NKR) zügig voranschritt, wurden ent- sprechende Prüfroutinen – wie beispielsweise die Produktkritik – eher zö- gerlich eingeführt. Insoweit kann auch an dieser Stelle auf die Untersu- chung von EMDE617 verwiesen werden, die festgestellt hat, dass operative Komponenten des NSM zügig eingeführt wurden (z. B. das doppische Buchführungssystem als Rechnungswesentyp), während strategische Komponenten, zu denen auch die Produktkritik gezählt werden kann, eher noch unterentwickelt sind. Hieraus folgend wurde bei der Erhebung unter den Optionskreisen nicht erwartet, dass die zur Produktkritik gestellten Fragen eine bereits umfas- sende Nutzung dieser Methode zu Tage fördern würden. Es wurden drei Fragen zur Produktkritik gestellt, die alle im Ankreuzver- fahren mit „ja“ oder „nein“ zu beantworten waren. Freitexteinträge waren nicht vorgesehen. Die Frage 4.5.1 bezieht sich auf die grundsätzliche De- finition der kommunalen Arbeitsförderung als Produkt. Konkretisierungen, die für diese Untersuchung bedeutsam sind, finden sich dann in den fol- 615 Vgl. KGSt-Bericht Nr. 2/2005. 616 Vgl. hierzu auch die in Abschnitt 3.3 gemachten Ausführungen zum Neuen Kommuna- len Finanzmanagement (NKF) bzw. zum Neuen Kommunalen Rechnungswesen (NKR). 617 Vgl. hierzu Abschnitt 1.1. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 175 genden zwei Fragen, deren Antworten in den weiteren Auswertungen ver- arbeitet werden. Die Antworten auf die Frage 4.5.1 wurden bei der Bildung der Rangfolge des Organisationsgrades der Optionskreise618 nicht be- rücksichtigt, um Redundanzen zu vermeiden. In der unten stehenden Ta- belle wurden die Antworten zu dieser Frage der Information halber aufge- nommen, damit die zu Frage 4.5.2 herzuleitende Relation nachvollziehbar ist. Der Tabelle können die Häufigkeiten der Antworten auf die gestellten Fragen sowie deren prozentuale Anteile entnommen werden: Tab. 12: Auswertung „Produktkritik“ in den Optionskommunen Antwort- kategorie Nur informatorisch: Frage 4.5.1 „Wird Ihr SGB II- System als Produkt oder als mehrere Produkte im Sinne des NKR (Neues Kommunales Rech- nungswesen), NKF (Neues Kommunales Finanzmanagement) o.ä. geführt?“ Frage 4.5.2 „Enthalten die Pro- duktbeschreibungen operationalisierte Zielvorgaben (z. B. „Ziel ist die Reduzie- rung der Zahl der BG von x auf X bis zum 31.12.20xx)?“ Frage 4.5.3 „Setzen Sie in Ih- rem SGB II- Bereich regelmä- ßig produktkriti- sche Verfahren ein (vgl. z. B. KGSt- Bericht Nr. 2/2005)?“ Antworten „Ja“ 27 (73 %) 19 (51 %) 3 (8 %) Antworten „Nein“ 10 (27 %) 18 (49 %) 34 (92 %) Antworten Summe 37 (100 %) 37 (100 %) 37 (100 %) Die Bedeutung des NKF bzw. des NKR und seinen grundsätzlichen be- reits erreichten Implementationsgrad verdeutlicht die Quote von 73 % der Optionskreise, die ihr SGB II-System bereits als Produkt führen. Überra- 618 Vgl. hierzu Abschnitt 4.5. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 176 schend hingegen ist, dass nur 19 Optionskreise operationalisierte Zielvor- gaben aufgenommen haben. In Bezug auf die 27 Kreise, die die Produkt- bildung bereits durchgeführt haben, haben somit nur rd. 70 % auch kon- krete Zahlen in ihre Produktbeschreibungen aufgenommen. Im Umkehr- schluss bedeutet dies, dass 30 % der bereits als Produkte geführten SGB II-Systeme keine quantitativen oder qualitativen Zielvorgaben in den Pro- duktbeschreibungen aufweisen; insoweit dürfte es sich um reine textliche Beschreibungen der Produkte handeln. Der eigentliche Zweck der Pro- duktbeschreibungen, die Zielsteuerung und auch Zielerreichungskontrolle, kann so nicht gefördert werden. Die KGSt weist in ihren Ausführungen zu den kommunalen Produkten re- gelmäßig darauf hin, dass besonders auch die Aufnahme operationialisierter Zielgrößen ein Kernelement der Produktbeschreibun- gen ist.619 Denkbar ist, dass bei den 8 Optionskreisen, die solche Größen noch nicht in ihre Produktbeschreibungen aufgenommen haben, die Pro- duktbildung noch in den Anfängen steckt. Auf der anderen Seite ist gerade im SGB II-Bereich das Definieren von Zielgrößen durch zahlreiche „Hilfe- stellungen“ von eher geringer Schwierigkeit. So könnte beispielsweise auf die Kennzahlen des Benchmarking-Systems620, an dem alle Optionskom- munen teilnehmen, zurückgegriffen werden. Geeignet wären auch ausge- wählte Kennzahlen aus der Datensammlung nach § 51b SGB II621. Offen- sichtlich wurden entsprechende Zusammenhänge zu den Produktbe- schreibungen bisher nicht hergestellt oder den Produktbeschreibungen wird keine so hohe Bedeutung zugemessen, aus denen das Erfordernis abgeleitet würde, die von der KGSt empfohlenen Bestandteile tatsächlich aufzunehmen. Idealtypisch wäre die Aufnahme vollständiger Produktbe- schreibungen in die jährlichen kommunalen Arbeitsmarktprogramme. In diesem Zusammenhang ist auch nochmals auf die von KALTENBORN angestellten Analysen622 hinzuweisen, dass Arbeitsmarktprogramme als 619 Vgl. hierzu z. B. den KGSt-Bericht Nr. 2/2005 „Produkte auf dem Prüfstand – Die Ver- fahren zur Produktkritik“, KGSt-Handbuch Organisationsmanagement, Kapitel 9 u.a. 620 Vgl. hierzu Abschnitt 4.4.4. 621 Vgl. hierzu Abschnitt 4.4. 622 Vgl. hierzu Abschnitt 4.4.2. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 177 kritische Erfolgsfaktoren einzustufen sind; werden sie mit operationalisier- ten Zielvorgaben verknüpft, können sie mehr sein als reine Sitzungsvorla- gen für die Kommunalpolitik. In den beiden geführten Experteninterviews wurde auch auf die von KALTENBORN empfohlene Verknüpfung von Produkthaushalt und Ar- beitsmarktprogramm hingewiesen. Die Vertreter beider Kreise, die im Üb- rigen die Frage Nr. 4.5.2 des Erhebungsbogens („Enthalten die Produkt- beschreibungen operationalisierte Zielvorgaben (z. B. „Ziel ist die Redu- zierung der Zahl der BG von x auf x bis zum 31.12.20xx)?“) mit „ja“ beant- worteten, haben dies bisher nicht ernsthaft in Erwägung gezogen. In den Gesprächen entstand der Eindruck, dass dies für die Leiter der jeweiligen SGB II-Systeme selbst überraschend war. Die Planungsprozesse „Pro- dukthaushalt“ und „Arbeitsmarktprogramm“ verlaufen nahezu im selben jährlichen Zeitkorridor, werden gedanklich aber offensichtlich (noch) von- einander getrennt erarbeitet. Hier scheint eine Zusammenführung dieser beiden Teilkomponenten angezeigt zu sein. Die Antworten zu Frage 4.5.3 zeigen deutlich, dass die strategische Be- deutung der Produktbildung noch nicht von den SGB II-Trägern verinner- licht wurde. Wenn nur 8 % der Grundsicherungsträger, die an der Erhe- bung teilgenommen haben, produktkritische Verfahren einsetzen, muss konstatiert werden, dass bisher überwiegend keine Routinen geschaffen wurden, um die Produkte kritisch zu hinterfragen und entsprechend weiter zu entwickeln. Dies bedeutet allerdings nicht, dass diese strategische Auf- gabe nicht wahrgenommen wird, nur wird sie nicht in einer definierten strukturierten Vorgehensweise durchgeführt. Diese Annahme wurde in den beiden Experteninterviews bestätigt. Die Leitungen der SGB II- Systeme der Optionskreise mit den Kennnummern 24 und 26 beantworte- ten die Frage Nr. 4.5.3 des Erhebungsbogens („Setzen Sie in Ihrem SGB II-Bereich regelmäßig produktkritische Verfahren ein (vgl. z. B. KGSt- Bericht Nr. 2/2005)?“) mit „nein“. Trotz dessen wird regelmäßig Produktkri- Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 178 tik betrieben; allein die seit 2005 mehrfachen Änderungen des arbeits- marktpolitischen Instrumentariums623 bedingten dies. 4.4.7 „Kontinuierlicher Verbesserungsprozess“ in den Options- kommunen Der Kontinuierliche Verbesserungsprozess (KVP) wurde in Abschnitt 2.2.6 als eine geeignete Methode identifiziert, um organisationales Lernen zu fördern. In Frage 4.6.1 des Erhebungsbogens wurde im Rahmen des An- kreuzverfahrens eine Aussage erwartet, ob der KVP bereits bewusst „sys- tematisch“ genutzt wird. Die zahlenmäßige Zusammenstellung der Antwor- ten kann der folgenden Tabelle entnommen werden: Tab. 13: Auswertung „Kontinuierlicher Verbesserungsprozess“ in den Opti- onskommunen Antwortkategorie Frage 4.6.1 „Nutzen Sie den Kontinuierlichen Verbesserungsprozess (KVP) systematisch, um Ihre Arbeitsprozesse zu verbessern?“ Antworten „Ja“ 8 (22 %) Antworten „Nein“ 29 (78 %) Antworten Summe 37 (100 %) 623 Vgl. hierzu beispielhaft die Ausführungen in den Abschnitten 4.2.2 und 4.2.3 der Un- tersuchung. Das SGB II wurde seit dem In-Kraft-Treten am 01.01.2005 bis zum 31.12.2009 insgesamt unmittelbar oder mittelbar durch 38 Gesetzesänderungen ange- passt. Insbesondere das Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsu- chende vom 20.07.2006 (BGBl. I, S. 2407) und das Gesetz zur Neuausrichtung der ar- beitsmarktpolitischen Instrumente vom 21.12.2008 (BGBl. I, S. 2917) sahen umfangrei- che Änderungen der Arbeitsmarktinstrumente vor. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 179 Lediglich 22 % der an der Erhebung teilnehmenden Optionskreise geben an, dass sie den KVP als Methode systematisch einsetzen. Dass kein hö- herer Wert erreicht wurde, könnte daran liegen, dass der KVP innerhalb der deutschen Verwaltungssysteme bisher nicht protegiert wurde. Der KVP fand nicht bzw. nur untergeordnet Eingang in den Instrumentenkoffer des NSM; eine Verbreitung innerhalb der kommunalen Verwaltungen war daher seit Beginn der 90´er Jahre des vorigen Jahrtausends nicht zu er- warten gewesen. Hier wurden Prozessoptimierungen unter dem Begriff „Output-/Prozessveränderung“ subsumiert, denen innerhalb des NSM al- lerdings keine hohe Priorität zukam.624 Bei den Expertenbefragungen wur- de die geringe Akzeptanz des KVP in der öffentlichen Verwaltung deutlich. Der Optionskreis mit der Kennnummer 26 hat im Erhebungsbogen mar- kiert, den KVP nicht systematisch zur Verbesserung der Arbeitsprozesse (Frage Nr. 4.6.1 des Erhebungsbogens) zu nutzen. Der Leiter dieses SGB II-Systems unterstrich dies im Interview mit dem Ausdruck „das sind doch nur Worte“. Der zweite im Rahmen der Expertenbefragung berücksichtigte Kreis mit der Kennnummer 24 antwortete auf die Frage Nr. 4.6.1 des Er- hebungsbogens zwar mit „ja“, allerdings betonte der Leiter des SGB II- Systems, dass der „KVP nicht in einer standardisierten Form, sondern aus innerer Überzeugung“ eingesetzt werde. Dies deutet eher auf einen im Einzelfall anzutreffenden selbstkritischen Umgang mit Problemlagen hin und weniger auf einen strukturierten permanenten Optimierungsprozess. Besonderes Gewicht kommt dem KVP in Bezug auf den Umgang mit Fehlern zu. Lernfähige Organisationen sind demnach solche, die gerade- zu nach Fehlern suchen, um diese aktiv abzustellen bzw. deren negative Wirkungen zu mildern. Gegenüber den häufig anzutreffenden Vorgehens- weisen, Fehler zu verschweigen bzw. nicht einzuräumen, ist „Der Weg zu einer lernenden und innovationsfreudigen Organisation ... mit der Verbes- serung der Fehlerkultur verbunden. Die Bereitschaft, nicht nur eigene An- 624 Vgl. hierzu die Übersicht nach BOGUMIL/KUHLMANN in Abschnitt 1.1. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 180 nahmen und Handlungen vor den KollegInnen zu testen, sondern auch Fehler einzugestehen, sind notwendige Elemente organisationalen Ler- nens und die Garanten effektiven Handelns in und von Unternehmen.“625 Im Rahmen der Erhebung unter den Optionskreisen wurde daher auch die Einschätzung zu den Fehlertoleranzen des jeweils eigenen Systems (Fra- ge Nr. 4.6.2 des Erhebungsbogens) und von relevanten externen Instituti- onen (Frage Nr. 4.6.3) erfragt. Die Einschätzungen zur Ausprägung der Fehlertoleranz konnten jeweils auf einer Skala an den Wertpunkten „sehr hoch“, „hoch“, „normal“ und „niedrig“ markiert werden. In die Auswertung zur Erstellung der Rangfolge des Grades zum Stand des Organisations- lernens wurde nur die Frage 4.6.2 aufgenommen, da gerade die Fehlerto- leranz innerhalb der jeweils eigenen Organisation Auswirkungen auf das organisationale Lernen haben kann. Die Erhebungsergebnisse enthält die folgende Tabelle: Tab. 14: Ausprägung der Fehlertoleranz in den SGB II-Systemen Antwortkategorie Frage 4.6.2 „Wie schätzen Sie die Ausprägung der Fehlertoleranz Ihres SGB II-Systems ein? (bitte markieren Sie mit x)“ Antworten „sehr hoch“ und „hoch“ 7 (19 %) Antworten „normal“ und „gering“ 30 (81 %) Antworten Summe 37 (100 %) Nur rund ein Fünftel der Optionskreise, die den Erhebungsbogen ausge- füllt haben, schätzen die Fehlertoleranz ihres eigenen SGB II-Systems als 625 HARTMANN/BRENTEL/ROHN, 2006, S. 6. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 181 „sehr hoch“ oder „hoch“ ein. Dies sind keine guten Voraussetzungen, um den KVP effektivitätssteigernd einzusetzen. Das Ergebnis ist nahezu kon- gruent zu dem o.a. Wert von 22 % der Optionskreise, die angaben, den KVP systematisch einzusetzen. Von Bedeutung im Zusammenhang mit der gering ausgeprägten eigenen Fehlertoleranz ist, dass die Erhebungs- bogen in fast allen Fällen von Leitungskräften der Optionskreise ausgefüllt wurden. Hieraus kann abgeleitet werden, dass das Führungsverhalten auch gegenüber den Belegschaftsmitgliedern nur unterdurchschnittlich von Fehlertoleranz geprägt ist. In den Experteninterviews konnte diese Annahme allerdings nicht bestätigt werden. Beide Kreise hatten im Erhe- bungsbogen die Ausprägung der Fehlertoleranz des eigenen SGB II- Systems (Frage Nr. 4.6.2 des Erhebungsbogens) nicht als „sehr hoch“ oder „hoch“ markiert. Im Gespräch bezeichneten sich beide Leitungskräfte als fehlertolerant. Der Vertreter des Kreises mit der Kennnummer 26 stufte schließlich die Fehlertoleranz als „sehr hoch“ ein. Diese Änderung der Ei- nordnung wurde bei den weiteren Auswertungen nicht berücksichtigt. Der Vertreter des Kreises mit der Kennnummer 24 äußerte, die Einordnung sei „relativ zu verstehen. Man sei schon fehlertolerant, aber dies habe seine Grenzen.“ Wie bereits oben und zudem in Abschnitt 2.2.6 ausgeführt, kann eine ge- ringe Fehlertoleranz auch zum Verschweigen von Fehlern bzw. im Extrem- fall zur aktiven Fehlerverdeckung führen. Aufgrund der bestehenden Prüf- rechte externer Prüfinstanzen626 in Zusammenschau mit der temporären Stellung der Optionskommunen (zeitliche Befristung zunächst bis zum 31.12.2010) ist zu besorgen, dass eine geringe eigene aktive Fehlerbesei- tigung zu entsprechenden Prüfbemerkungen Dritter mit möglicherweise negativen Folgen für das Options-Modell führen könnte. Im Ergebnis deuten die Erhebungsergebnisse an, dass eine lernförderli- che Kultur, in der Fehler „... als Quelle für die Generierung neuen Wissens betrachtet.“627 werden, bisher nur in relativ wenigen Optionskreisen anzu- 626 z. B. Prüfgruppe SGB II des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, Bundes- rechnungshof; vgl. hierzu näher die Ausführungen in Abschnitt 4.4.10. 627 SCHRIDDE, 2004, S. 45. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 182 treffen ist. Dies bestätigen auch die Gesprächsergebnisse der beiden Ex- perteninterviews. Es entstand der Eindruck – der allerdings nicht objektiv nachweisbar ist – einer tendenziell hohen Fehlertoleranz, die aber nicht dokumentiert werden sollte. Dieser subjektive Eindruck kann nicht in den weiteren Analysen berücksichtigt werden. Bezieht man diesen Eindruck auf das Kernthema des Organisationslernens, wird sichtbar, was ARGYRIS/SCHÖN mit der Differenzierung in eine „vertretene Theorie (espoused theory)“ und eine „handlungsleitende Theorie (theory-in- use)“628 verdeutlichen wollen. 4.4.8 „Qualitätsmanagement“ in den Optionskommunen Bereits in Abschnitt 2.2.7 wurde erwähnt, dass die Entscheidung für ein Qualitätsmanagement die Entscheidung für eine Führungskonzeption be- deutet, die kontinuierlich hinterfragt und Prozessabläufe überprüft. Die Kontinuität des Wandels, der mit der Einführung von Qualitätsmanage- mentsystemen einhergehen muss, zeigt die Verknüpfung zum Organisati- onslernen. Insoweit besteht zwischen dem Qualitätsmanagement und dem kontinuierlichen Verbesserungsprozess (KVP)629 ein enger Zusammen- hang. Die Erhebungsergebnisse zum KVP zeigen, dass die Optionskreise diese Methode nur in geringem Umfang nutzen. Ursache hierfür ist offen- sichtlich besonders eine geringe systemimmanente Fehlertoleranz. We- gen des engen Zusammenhangs zwischen Qualitätsmanagement und KVP ist von Interesse, ob die Erhebungsergebnisse beider Methoden stimmig sind. Im Rahmen der Erhebung wurden zwei Fragen zur Methode „Qualitäts- management“ gestellt, die im Ankreuzverfahren mit „ja“ oder „nein“ zu be- antworten waren. Bei Frage 4.7.1 konnte bei Bejahung der Frage in einem Freitextfeld das gewählte Modell des Qualitätsmanagements benannt werden. 628 Vgl. hierzu z. B. die Ausführungen in Abschnitt 2.1 der Untersuchung. 629 Vgl. zum KVP die Abschnitte 2.2.6 und 4.4.7. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 183 Die folgende Tabelle zeigt die Häufigkeiten der Antworten auf die gestell- ten Fragen sowie deren prozentuale Anteile: Tab. 15: Auswertung „Qualitätsmanagement“ in den Optionskommunen Antwort- kategorie Frage 4.7.1 „Haben Sie Ihre SGB II-Einheit einem förmlichen Qualitätsma- nagement unterzogen? (z. B. EFQM-Modell, DIN EN ISO 9000:2005)“ Frage 4.7.2 „Ist Ihre SGB II-Einheit in einem anerkannten Verfahren zertifi- ziert worden?“ Antworten „Ja“ 2 (5 %) 1 (3 %) Antworten „Nein“ 35 (95 %) 36 (97 %) Antworten Summe 37 (100 %) 37 (100 %) Die Antwortverteilung zeigen deutlich, dass ein förmliches Qualitätsmana- gement noch weniger genutzt wird als der KVP630. Auf mögliche Gründe hierfür wird unten eingegangen. Von der Möglichkeit der Freitexteingabe zu Frage 4.7.1 wurde von einem Optionskreis als Antwort gegeben „Kundenorientierte Qualitätstestung für Soziale Dienstleistungsanbieter“. Diese Kreis war zudem der einzige, der sich in dem entsprechenden Anerkennungsverfahren hat zertifizieren las- sen. Der zweite die Frage 4.7.1 bejahende Kreis hat mitgeteilt, dass als förmli- ches Qualitätsmanagement das „Service Assessment nach ISO 9000 ff. und das EFQM-Modell“ gewählt wurde. 630 Vgl. zu den Ergebnissen des KVP den Abschnitt 4.4.7. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 184 Die Erhebungsergebnisse zeigen, dass das Qualitätsmanagement zurzeit eine nur untergeordnete Rolle bei den Optionskommunen spielt. Die Gründe für die offensichtliche Ablehnung von förmlichen Qualitätsmana- gementsystemen wurden in den der Erhebung nachgeschalteten Exper- teninterviews erfragt. Beide in der Expertenbefragung beteiligten Kreise hatten die Fragen Nr. 4.7.1 und Nr. 4.7.2 des Erhebungsbogens jeweils mit „nein“ beantwortet. Insgesamt waren die Interviewten der Auffassung, dass die förmlichen Qualitätsmanagementsysteme und auch die Zertifizie- rungsverfahren eher bürokratieförderlich wären; hieraus resultiere bei- spielsweise ein Mangel an Flexibilität, die gerade die Vertreter der Opti- onskommunen als einen der wesentlichen Vorteile gegenüber den ande- ren SGB II-System als Vorteil anführen. Diese Einschätzung ist zuneh- mend auch in der Literatur zu finden. Auf die in Abschnitt 2.2.7 von HILL formulierte Kritik wird verwiesen. Die kommunalen Praktiker sehen beson- ders den von HILL als „Schematismus“631 bezeichneten Hang zu einer „... Schönung der Sachverhalte oder krampfhaften Befolgung von Re- geln...“632 als nicht förderlich an. Interessant ist in diesem Zusammenhang eine Äußerung des Leiters der SGB II-Einheit des Kreises mit der Kenn- nummer 24. Dieser betonte zwar auch die o.a. Äußerungen, wies aber er- gänzend darauf hin, dass ab dem Jahr 2010 ein Qualitätsmanagement- system für den Kreis mit der Kennnummer 24 aufgebaut werden solle. Ziel sei auch eine Zertifizierung des SGB II-Systems. Auf Nachfrage wurde be- stätigt, dass die entsprechende Initiative nicht von der Leitungsebene der Kreisverwaltung ausging, sondern offensichtlich vom SGB II-System selbst. Hier wäre im Rahmen einer Nachschau zu prüfen, ob der entspre- chende Prozess tatsächlich in Gang gesetzt wurde. Dies ist für die hier vorzunehmende weitere Untersuchung allerdings von untergeordneter Bedeutung. Auch die den gängigen Qualitätssystemen zu Grunde liegende Vergan- genheitsorientierung hat die Optionskommunen davon abgehalten, derar- 631 HILL, 2008, S. 790. 632 HILL, 2008, S. 790. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 185 tige Systeme einzuführen. Grund hierfür war die zunächst auf sechs Jahre befristete Existenz der Optionskommunen. In den Experteninterviews wurde geäußert, dass „für QM-Systeme keine Zeit war“ oder „QM- Systeme benötigen einen langen Vorlauf“. Interessanterweise wurde auch geäußert, dass die gängigen Qualitätsmanagementsystem zwar Prozess- optimierungspotenzial anzeigen könnten, aber die Wirkungszeit hierfür als zu lang eingeschätzt wurde. Der Zeitaspekt, den die kommunalen Prakti- ker zum Ausdruck bringen, wird von HILL als Vergangenheitsorientierung bezeichnet. So „...erfasst der Qualitäts-Check nur eine Momentaufnahme, gewissermaßen einen Screenshot, ohne Veränderungen im Zeitablauf bzw. zukünftige Herausforderungen zu erkennen...“633. Die nur geringe Nutzung der derzeit entwickelten Qualitätsmanagement- systeme durch die Optionskommunen ist in Bezug auf den Grad des Or- ganisationslernens dennoch als insgesamt negativ einzuschätzen. Zwar sind die typischen Systeme derzeit nicht ideal auf die Belange der Opti- onskommunen zugeschnitten, trotzdem könnten sie dazu beitragen, Stan- dards bei den Geschäftsprozessen zu definieren und prüfbar zu machen. Richtig scheint aber die Entscheidung der Optionskommunen zu sein, auf die Zertifizierungen zu verzichten. Der Schematismus würde kaum zu Lernerfolgen beitragen. HILL analysiert hier richtig: „Wegen der dynami- schen Kontexte, der Veränderlichkeit, Komplexität und Verpflochtenheit des Wissens sowie der Koppelung verschiedener Wissensbestände in konkreten Anwendungskontexten werden objektive Standards und vorab festgelegte, allgemeingültige Schemata zunehmend obsolet.“634 Durch die Veränderungen in der Arbeitswelt, besonders in den wissensintensiven Dienstleistungen und Administrationen steigt nach HILL „... die Bedeutung situativer Elemente, wie der Erfassung des Kontextes, der Wissensbe- schaffung aus Beziehungen und Netzwerken sowie des informalen Ler- nens im Prozess der Arbeit.“635 633 HILL, 2008, S. 790. 634 HILL, 2008, S. 791. 635 HILL, 2008, S. 791. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 186 Zurzeit erfährt das Qualitätsmanagement eine Fortentwicklung in der Lite- ratur. Die Neudefinition von Qualitätslandschaften, Qualitätspotenzialen, Qualitätsstrategien und Qualitätszyklen könnte zu einem neuen Verständ- nis des Qualitätsmanagements führen. HILL spricht in Bezug auf den öf- fentlichen Sektor von einem „Public Organization Profiling (POP)“636. Als ersten Entwurf schlägt HILL vor: • Einbettung in den Kontext und Analyse des Kontextes • Gemeinsame Sinnfindung und Energiemanagement • Nutzung neuer Kommunikationsstile und Arbeitsweisen • Entwicklung und Implementation vernetzter Geschäftsmodelle • Nachhaltige Verknüpfung von Ressourceneinsatz und Wertschöpfung • Gemeinsamer Transformationsprozess und gemeinsame Evaluation637 Den Optionskommunen wird empfohlen, ihre derzeitige Zurückhaltung bei den aktuell gängigen Qualitätsmanagementsystemen beizubehalten und die Entwicklung des „Public Organization Profiling“ aktiv zu beobachten. 4.4.9 „Evaluation“ in den Optionskommunen Im Erhebungsbogen wurden drei Fragen zum Themenkomplex „Evaluati- on“ gestellt. Die erste Frage (Frage Nr. 4.8.1 des Erhebungsbogens) be- zog sich auf die Einbeziehung zur gesetzlich vorgeschrieben Wirkungsfor- schung nach § 6c SGB II638 der sog. Experimentierklausel. Bei dieser bundesweiten Evaluation im Auftrag des Gesetzgebers geht es darum, dem Gesetzgeber eine Entscheidungshilfe zu geben, welches organisato- rische Gebilde (Optionskommune/zugelassener kommunaler Träger, AR- GE – Arbeitsgemeinschaft oder getrennte Aufgabenträgerschaft) die Auf- 636 HILL, 2008, S. 796. 637 HILL, 2008, S. 797. 638 Vgl. hierzu Abschnitt 4.1. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 187 gaben der Grundsicherung für Arbeitssuchende effektiver erbringen kann. Mit dieser bereits im Gesetz angelegten extern durchzuführenden Evaluie- rung der Wirkungen verschiedener Organisationsmodelle bei der Bekämp- fung der Langzeitarbeitslosigkeit ist eine bedeutende Forderung der Wis- senschaft zu diesem Handlungsfeld erfüllt worden. „Angesichts dessen, dass die aktuelle von den Vorstellungen des New Public Management und des Neuen Steuerungsmodells inspirierte Verwaltungspolitik um die Schaffung einer umfassenden Transparenz des Politik- und Verwaltungs- handelns kreist, sollte es sich von selbst verstehen , auch und gerade die verwaltungspolitischen Reformprojekte selber zum Gegenstand von Eva- luierungen zu machen. Nur durch die laufende und periodische Erfassung der Kosten und Wirkungen der verwaltungspolitischen Maßnahmen und ihre ´Rückmeldung´ kann der notwendige Lern-, Anpassungs- und Innova- tionsprozeß gesichert werden.“639 Untersuchungsgegenstand der Wir- kungsforschung zur Experimentierklausel nach § 6c SGB II sind, im Unter- schied zur allgemeinen Wirkungsforschung nach § 55 SGB II, nicht die Wirkungen einzelner Instrumente oder die Gesamtwirkungen des neuen Leistungsrechts, sondern die praktische Umsetzung der Experimentier- klausel durch die Träger der Grundsicherung, insbesondere auch die or- ganisatorische Struktur des Leistungserbringungsprozesses sowie die Kombination von aktivierenden Maßnahmen, aber auch von Sanktionen. Diese Wirkungsforschung ist in vier Untersuchungsfelder gegliedert; mit der Durchführung sind mehrere Forschungsinstitute beauftragt.640 Der Deutsche Landkreistag umschreibt diese Wirkungsforschung zur Experi- mentierklausel mit den Worten: „...in einem bisher einzigartigen Unter- nehmen nahezu alle wissenschaftlichen Kapazitäten der Bundesrepublik 639 WOLLMANN, 2002, S. 95. 640 Folgende Forschungsinstitute wurden vom Gesetzgeber mit der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II beauftragt: Untersuchungsfeld 1: IAW – Institut für angewandte Wirt- schaftsforschung e.V. Tübingen und ZEW – Zentrum für Europäische Wirtschaftsfor- schung GmbH, Mannheim; Untersuchungsfeld 2: ISR – Institut für Stadt- und Regional- entwicklung der Fachhochschule Frankfurt am Main, infas – Institut für angewandte Sozi- alwissenschaften GmbH, Bonn, WZB – Wissenschaftszentrum Berlin, Abteilung Arbeits- marktpolitik und Beschäftigung sowie Simma & Partner Consulting GmbH, Bregenz; Untersuchungsfeld 3: ZEW – Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH, Mannheim, IAQ – Institut Arbeit und Qualifikation an der Universität Duisburg Essen so- wie TNS Emnid, Bielefeld; Untersuchungsfeld 4: ifo – Institut für Wirtschaftsforschung, München und IAW – Institut für angewandte Wirtschaftsforschung e.V., Tübingen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 188 Deutschland herangezogen.... Der Aufwand für die Wirkungsforschung bewegt sich im zweistelligen Millionenbereich.“641 Nach der von WOLL- MANN vorgenommen Einteilung nach den Trägern der Evaluation (interne Evaluierung, externe Evaluierung) ist die Wirkungsforschung nach § 6c SGB II der „externen Evaluierung“ zuzuordnen, da „... diese Evaluierung von einer (formal unabhängigen) Forschungseinrichtung durchgeführt wird,...“642 Die Zahl der im Rahmen der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II beteilig- ten Optionskommunen kann – differenziert nach den einzelnen Untersu- chungsfeldern – der folgenden Tabelle entnommen werden. Einige Kreise wurden in mehreren Untersuchungsfeldern an der Wirkungsforschung be- teiligt; insoweit ist die Summe der Markierungen größer als die Zahl der Optionskreise, die sich an der Erhebung beteiligt haben. Tab. 16: Auswertung „Evaluation“ in den Optionskommunen Untersuchungsfeld (UF) Frage 4.8.1 „Wurde Ihre SGB II-Einheit im Rahmen der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II beteiligt?“ (in den Jahren 2005 bis 2008) Antworten „Ja“, im UF Deskriptive Analyse und Matching (UF 1)643 16 Antworten „Ja“, im UF Implementations- und Governanceanalyse (UF 2)644 17 641 Deutscher Landkreistag, Rundschreiben Nr. 668/2008 vom 14.11.2008. 642 WOLLMANN, 2002, S. 82. 643 Das Untersuchungsfeld 1 arbeitet flächendeckend in allen Kreisen und kreisfreien Städten, es erhebt Organisationsindikatoren bei allen Grundsicherungsträgern und den anderen drei Feldern die bei der Bundesagentur für Arbeit erfassten Prozessdaten zur Verfügung stehen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 189 Untersuchungsfeld (UF) Frage 4.8.1 „Wurde Ihre SGB II-Einheit im Rahmen der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II beteiligt?“ (in den Jahren 2005 bis 2008) Antworten „Ja“, im UF Wirkungs- und Effizienzanalyse (UF 3)645 7 Antworten „Ja“, im UF Makroanalysen und regionale Vergleich (UF 4)646 3 Antworten „Summe“ 43 Fehlerbehaftet ist offensichtlich ein Teil der Antworten zum Untersu- chungsfeld (UF) 1. Nach der Definition des Untersuchungsauftrages zur Wirkungsforschung ist das UF 1 flächendeckend bei allen Kreisen bzw. kreisfreien Städten zu erheben. Allerdings werden hierzu die Daten ge- nutzt, die die Grundsicherungsträger der Bundesagentur für Arbeit zur Verfügung stellen. Es wird im UF 1 teilweise auf die bei der Bundesagen- tur für Arbeit gespeicherten Daten zurückgegriffen. Besonders in den ers- ten Jahren nach In-Kraft-Treten des SGB II haben die Optionskommunen nicht in allen Fällen die notwendigen Daten an die Bundesagentur für Ar- beit geliefert; dies dürfte der Grund für die niedrige Zahl von 16 Options- kreisen sein, die mitgeteilt haben, im UF 1 beteiligt gewesen zu sein. Aufgrund der o.a. Teilnahme von Optionskreisen an mehreren Untersu- chungsfeldern, ist aus der obigen Tabelle nicht zu ersehen, wie viele Opti- 644 Das Untersuchungsfeld 2 führt intensive Fallstudien in einer repräsentativen Auswahl von 154 regionalen Einheiten durch. Die gewonnenen Informationen werden zusätzlich quantitativ verdichtet und dienen den Untersuchungsfeldern 3 und 4 als Input für deren mikro- und makroanalytischen Analysen. 645 Das Untersuchungsfeld 3 bewertet die Wirksamkeit der unterschiedlichen Modelle der Aufgabenwahrnehmung auf Ebene der einzelnen SGB II-Bezieher/-innen sowie deren Bedarfsgemeinschaften auf Basis der von den Untersuchungsfeldern 1 und 2 zur Verfü- gung gestellten Informationen zum Prozess der Leistungserbringung sowie eigener Er- hebungen bei Leistungsempfängern/-empfängerinnen. Diese Bewertungen finden in den ausgewählten 154 Regionen statt. 646 Das Untersuchungsfeld 4 hat die Aufgabe, die unterschiedlichen makroökonomischen Effekte der unterschiedlichen Modelle der Aufgabenwahrnehmung zu ermitteln. Es wer- den Analysen auf der Ebene aller regionalen Einheiten durchgeführt. Auf die Ergebnisse der drei anderen Untersuchungsfelder wird zurückgegriffen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 190 onskreise tatsächlich an der Wirkungsforschung beteiligt waren. Die ent- sprechende Angabe ist der folgenden Tabelle zu entnehmen. Das UF 1 wurde bei dieser Auswertung nicht berücksichtigt, um den vermeintlichen Fehler nicht zu berücksichtigen. Tab. 17: Übersicht der Beteiligung der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II Antwortkategorie Frage 4.8.1 „Wurde Ihre SGB II-Einheit im Rahmen der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II beteiligt?“ (in den Jahren 2005 bis 2008) Hinweis: ohne Berücksichtigung einer gemelde- ten Beteiligung am UF 1 Antworten „Ja“ 22 (59 %) Antworten „Nein“ 15 (41 %) Antworten „Summe“ 37 (100 %) Es kann kaum erwartet werden, dass die 22 Optionskommunen, bei de- nen im Rahmen dieser bundesweiten Wirkungsforschung Datenerhebun- gen zu Strukturen und Prozessen durchgeführt werden, ihre eigenen Ant- worten in Gänze zu einer selbstkritischen Wertung nutzen können. Zum Einen sind die von den Forschungsinstituten gestellten Fragen häufig nur im Kontext zu den Antworten mehrerer Grundsicherungsträger nutzbar, zum Anderen ist der Umfang der Erhebungen teilweise so erheblich, dass einzelne Grundsicherungsträger hieraus kaum Schlüsse ziehen können, da sich nicht alle in den Erhebungen vorhandenen Interdependenzen er- schließen. Nicht auszuschließen ist aber, dass die Optionskommunen, die Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 191 zu den insgesamt 154 ausgewählten Grundsicherungsträger gehören, die in den Untersuchungsfeldern 2 und 3 befragt wurden, einen höheren Grad an Selbstreflexion aufweisen als die nicht ausgewählten Optionskommu- nen. Die Komplexität der gesamten Wirkungsforschung nach § 6c SGB II wird auch daran deutlich, dass die bereits seit Mai 2008 dem Bundesministeri- um für Arbeit und Soziales vorliegenden Endberichte mit einem Umfang von mehr als 2.000 Seiten erst am 17.12.2008 zur Beratung im Bundes- kabinett vorgesehen waren. Trotz – oder vielleicht geraden wegen – des Umfanges der Ergebnisse kommt der Deutsche Landkreistag in einer ersten Auswertung u.a. zu dem Schluss: „... die wissenschaftlichen Ergebnisse lassen im Kern erkennen, dass eine fundierte Empfehlung für eine Organisationsform nicht gegeben werden kann.“647 So sei nicht die Organisationsform von ausschlaggeben- der Bedeutung, sondern der Einsatz bestimmter Instrumente. „Beide Or- ganisationsformen (Option und ARGE) führen unabhängig voneinander zum Erfolg, wenn insbesondere die richtigen Strategien und Instrumente eingesetzt werden.“648 Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales schätzt dies allerdings anders ein. Eine erste Zusammenfassung des ge- samten Evaluationsberichtes durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales führte im Dezember 2008 zu einer Resonanz in den Medien,649 die das Optionsmodell als die weniger effektive Alternative darstellte. Auf der anderen Seite wurde die Zusammenfassung des gesamten Evaluati- onsberichtes durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales kriti- siert als: „Das ist ein durchsichtiger Versuch, die Position des Bundes auf- 647 Deutscher Landkreistag, Rundschreiben Nr. 668/2008 vom 14.11.2008. 648 Deutscher Landkreistag, Rundschreiben Nr. 764/2008 vom 15.12.2009, Anhang „Er- gebnisse der gesetzlichen Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II aus Sicht des Deutschen Landkreistage“, S. 2. 649 Vgl. z. B. DIE WELT vom 03.12.2008: „Studie: Kommunen betreuen Langzeitarbeits- lose schlechter, Landkreise und CDU-Länder weisen Bericht zurück“ oder Financial Ti- mes Deutschland vom 01.12.2008: „Jobcenter betreuen Langzeitarbeitslose besser.“ so- wie in der ARD den „Bericht aus Berlin“ vom 30.11.2008: „Arbeitsgemeinschaften erfolg- reicher als Kommunen.“ Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 192 zuwerten.“650 Kritisch an der Zusammenfassung des Bundesministeriums wird insbesondere eingeschätzt, dass „bei der Bewertung zwischen den Ergebnissen der wissenschaftlichen Untersuchungsfelder einerseits und der wertenden Zusammenfassung des BMAS andererseits, wobei letztere auch eigene Interpretationen einbringt, die sich in dieser Form nicht in der wissenschaftlichen Forschung wiederfinden.“651 Das Bundeskabinett hat am 17.12.2008 über den Endbericht der Evaluati- on der Experimentierklausel nach § 6c SGB II an die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes652 beschlossen. In diesem Zusammenhang ist auf die Diskussion um eine Neuorganisation der SGB II-Trägerstruktur hinzuweisen, die sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 20.12.2007 zur Verfassungswidrigkeit der ARGEn ergeben hat. Die Ergebnisse der Diskussion sind die den zwischen CDU, CSU und FDP geschlossenen Koalitionsvertrag 26.10.2009 eingeflossen.653 Insgesamt wurde die Frage 4.8.1 zur Evaluation im Rahmen der Erhebung dieser Untersuchung als „Türöffner“ für den Komplex „Evaluation“ genutzt. Von höherer Bedeutung waren die Antworten auf die Frage 4.8.2 des Er- hebungsbogens, in denen die Grundsicherungsträger mitteilen sollten, ob sie einzelne arbeitsmarktpolitische Instrumente selbst oder durch externe Stellen evaluiert haben. Nach der von WOLLMANN vorgenommenen Klassifizierung654 wurde hier nach „interner Evaluierung“ und „externer Evaluierung“ gefragt. 650 DUPPRÉ, Hans Jörg, Präsident des Deutschen Landkreistages in: DIE WELT vom 03.12.2008. 651 Deutscher Landkreistag, Rundschreiben Nr. 764/2008 vom 15.12.2009, Anlage „Er- gebnisse der gesetzlichen Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II aus Sicht des Deutschen Landkreistages“, S. 3. 652 Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Endbericht zur Evaluation der Expe- rimentierklausel nach § 6c SGB II, Vergleichende Evaluation des arbeitsmarktpolitischen Erfolgs der Modelle der Aufgabenwahrnehmung „zugelassener kommunaler Träger“ und „Arbeitsgemeinschaft“, Berlin, 09.12.2008. 653 Vgl. hierzu näher die Ausführungen in Abschnitt 4.1 der Untersuchung. 654 Vgl. WOLLMANN, 2002, S. 82 ff. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 193 Die Antwortverteilung kann der folgenden Tabelle entnommen werden: Tab. 18: Evaluation arbeitsmarktpolitischer Instrumente in den Optionskom- munen Antwortkategorie Frage 4.8.2 „Haben Sie mindestens zwei einzel- ne arbeitsmarktpolitische Instrumen- te evaluiert oder evaluieren lassen?“ Antworten „Ja“ 19 (51 %) Antworten „Nein“ 18 (49 %) Antworten „Summe“ 37 (100 %) Das nur gut die Hälfte der Optionskreise, die sich an der Erhebung betei- ligt haben, bisher mindestens zwei Arbeitsmarktinstrumente selbst evalu- iert oder durch externe Stellen hat evaluieren lassen, ist als verbesse- rungsfähig einzustufen. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass die Erhebung zum Ende des vierten Jahres nach In-Kraft-Treten des SGB II durchge- führt wurde. Das Beauftragen von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen war zu diesem Zeitpunkt bereits seit mehreren Jahren Routine. Offensicht- lich wurde aber die Prüfung der Wirkungen der einzelnen Arbeitsmarktin- strumente nicht routinemäßig eingesetzt. Zudem lässt sich aus der Erhe- bung auch nicht herleiten, nach welchen Maßstäben und mit welcher Prü- fungstiefe die von den Optionskreisen angekreuzten Arbeitsmarktinstru- mente tatsächlich im Sinne der wissenschaftlichen Definition von Evaluati- on655 evaluiert wurden. Die beiden Expertengespräche haben diese Unsi- 655 Vgl. zur wissenschaftlichen Definition des Begriffes „Evaluation“ die Ausführungen im Abschnitt 2.2.8. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 194 cherheit bestätigt. Der Kreis mit der Kennnummer 26 gab in der schriftli- chen Erhebung an, keines der arbeitsmarktpolitischen Instrumente evalu- iert zu haben. Auf Nachfrage teilte der Leiter der entsprechenden SGB II- Einheit – der mit der Definition des Begriffes „Evaluation“ offensichtlich vertraut war - im Experteninterview mit, dass die Arbeitsmarktinstrumente auf ihre Wirkungen hin überprüft wurden (z. B. Integrationsquoten, Verän- derung der Beschäftigungsfähigkeit der Teilnehmerinnen und Teilnehmer), diese Überprüfungen aber nicht einer wissenschaftlichen Evaluierung gleichzusetzen seien. Der Vertreter des Kreises mit der Kennnummer 24 wies im Expertenge- spräch darauf hin, dass in seinem Kreis sämtliche Arbeitsmarktinstrumen- te zumindest einmal evaluiert worden seien. Auf Nachfrage wurden hier als Determinanten ebenfalls Integrationsquoten aber auch Besuche der die Maßnahmen durchführenden Bildungsträger und die Auswertung von Kundenbefragungen genannt. Nach überschlägiger Einschätzung handelt es sich bei diesen „Evaluierungen“ jedenfalls um Wirkungsprüfungen/- kontrollen; ob diese den wissenschaftlichen Anforderungen an Evaluie- rungen genügen würden, konnte nicht geprüft werden. Es bestehen zu- mindest Bedenken, die Vorgehensweise des Kreises mit der Kennnummer 24 als wissenschaftlich fundiert einzuordnen. Die Erhebungsergebnisse zum Bereich „Evaluation“ überraschen nicht. Auch in anderen europäischen Staaten, die bereits früher als Deutschland arbeitsmarktpolitische Aktivierungsmaßnahmen nach dem Grundsatz des Förderns und Forderns eingesetzt haben, sind Evaluationen nur in Ansät- zen zu finden. Das IAB kommt zu dem Ergebnis: „Die Programme für er- werbsfähige Hilfeempfänger werden in Kontinentaleuropa bisher nicht sys- tematisch evaluiert. Während in Großbritannien zahlreiche Evaluations- studien der New Deal-Programme durchgeführt wurden, liegen aus Schweden, Dänemark und den Niederlanden überwiegend keine empi- risch belastbaren Ergebnisse vor.“656 656 IAB Kurzbericht 4/2008, S. 4. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 195 Das Evaluationen einzelner arbeitsmarktpolitischer Instrumente durchaus möglich sind, zeigt exemplarisch BÜTTNER am Beispiel von Trainings- maßnahmen657. Trainingsmaßnahmen sind Gruppenmaßnahmen, die die Eingliederungsaussichten von Arbeitslosen verbessern sollen. Nach § 48 SGB III (in der bis zum 31.12.2008 geltenden Fassung) können in den bis zu maximal 12 Wochen dauernden Trainingsmaßnahmen Eignungsfest- stellungen, Überprüfungen der Verfügbarkeit der Arbeitslosen und Kennt- nisvermittlungen berücksichtigt werden.658 BÜTTNER hat eine Trainings- maßnahme zur Überprüfung der Verfügbarkeit von Arbeitslosen im Rah- men eines Experiments evaluiert. Untersucht wurden die Auswirkungen der Einladungen zur Maßnahmenteilnahme an die vorgesehenen Teil- nehmerinnen und Teilnehmer und auch die Wirkungen der tatsächlichen Teilnahme. Im Ergebnis stellt BÜTTNER fest: „Die Evaluation dieses Ex- periments zeigt zunächst einen positiven Abgangs- beziehungsweise Ein- gliederungseffekt, der sich (allein; K. E.) durch die Einladung zu einer Maßnahme ergibt. ... Mit Hilfe des Prospensity-Matchings kann auch der Effekt der tatsächlichen Teilnahme an der Maßnahme evaluiert werden. Eine positive Maßnahmewirkung aufgrund der tatsächlichen Teilnahme kann jedoch nur in geringerem Ausmaß festgestellt werden.“659 Die Eva- luation dieses Maßnahmentyps zeigt also, dass allein die „Ankündigung“ einer Maßnahmenteilnahme offensichtlich – aus welchen einzelnen Grün- den müsste nochmals evaluiert werden – zu einer Abmeldung aus der Ar- beitslosigkeit führt. Diese Erkenntnis ist für die Grundsicherungsträger be- deutsam. Die Optionskommunen haben im Bereich der Evaluation grundsätzlich die Möglichkeit, eigene arbeitsmarktpolitische Instrumente zu evaluieren und/oder die Evaluationsergebnisse anderer Institutionen wie beispiels- weise dem IAB – Institut für Arbeits- und Berufsforschung oder Publika- tionsorganen wie der Zeitschrift für Arbeitsmarktforschung zu nutzen. So hat das IAB beispielsweise im Jahr 2008 das Ergebnis eines Modellversu- 657 BÜTTNER, 2008, S. 25 ff. 658 Vgl. BÜTTNER, 2008, S. 27. 659 BÜTTNER, 2008, S. 39. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 196 ches veröffentlicht, in dem festgestellt wurde, dass bessere Betreuungs- schlüssel förderlich für die Integration von Arbeitslosen in den Arbeits- markt sind.660 Hier spricht für eine Nutzung der von Dritten auf wissen- schaftlicher Basis durchgeführten Evaluation, dass die lange Dauer dieses Modellversuchs von drei Jahren kaum durch eine einzelne Optionskom- mune hätte bewerkstelligt werden können. Wie in Abschnitt 2.2.8 näher ausgeführt, tragen Evaluationen zu Lernef- fekten für die Organisation und die beteiligten Individuen bei. Insoweit muss in Bezug auf die Erhebungsergebnisse konstatiert werden, dass der Baustein „Evaluation“ des Organisationslernens von den Optionskommu- nen noch nicht in ausreichendem Umfang genutzt wird. Aktiviert man die- ses Potenzial, könnte das Organisationslernen gestärkt werden. Die Auswertung des derzeitigen Standes zur Evaluation arbeitsmarktpoliti- scher Instrumente bei den Optionskommunen wird zum Anlass genom- men, für eine deutliche Verstärkung der Wirkungsforschung zu plädieren. Auch das IAB hat festgestellt: „Eine unabdingbare Voraussetzung für eine erfolgreiche Gestaltung von Aktivierungspolitik ... ist der rasche Ausbau und die qualitative Verbesserung der Evaluationsforschung zu diesem Thema.“661 4.4.10 „Weitere Lernmethoden“ in den Optionskommunen In den Abschnitten 4.4.2 bis 4.4.9 wurden die Erhebungsergebnisse zu den in Abschnitt 2.2 vorgestellten Methoden des Organisationslernens dargestellt. In Abschnitt 4.3.1 wurde bereits darauf hingewiesen, dass in der Erhebung weitere Komponenten abgefragt würden, bei denen ein Zu- sammenhang zum organisationalen Lernen bestehen könnte. Hierbei handelt es sich um die Bereiche „Organisationsstruktur“, „Personalent- wicklung“ und „Prüfungen/Untersuchungen“. 660 IAB-Kurzbericht Nr. 21/2008, 2008; vgl. hierzu auch Abschnitt 2.2.8. 661 IAB Kurzbericht 4/2008, S. 8. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 197 Bereits oben wurde ausgeführt, dass Merkmal einer lernenden Organisati- on u. a. eine permanente Anpassung von Strukturen und/oder Arbeitspro- zessen sein könnte; die lernende Organisation ist ein System, welches sich ständig in Bewegung befindet.662 So war es konsequent, bei den Grundsicherungsträgern zu erfragen, ob seit Beginn des Jahres 2005 strukturelle Änderungen der Organisation vorgenommen wurden. Die Erhebungsergebnisse zu den Änderungen der SGB II- Organisationsstrukturen seit dem 01.01.2005. (Frage 3.3 des Erhebungs- bogens) können der folgenden Tabelle entnommen werden. Die Antwor- ten konnten im Ankreuzverfahren mit „Ja“ oder „Nein“ gegeben werden. Bei der Auswahl „Ja“ konnte zudem unterschieden werden, ob es sich um rechtliche Änderungen (z. B. Umwandlung einer GmbH in eine AöR, An- stalt öffentlichen Rechts) oder organisatorische Änderungen (z. B. Schaf- fung neuer Einheiten gegenüber der Organisation am 01.01.2005 wie z. B. Einrichten neuer Ämter, neuer Standorte) handelte. Auf die Angabe der differenzierteren Antworten wird an dieser Stelle zunächst verzichtet. Tab. 19: Übersicht über Strukturänderung in den SGB II-Systemen Antwortkategorie Frage 3.3 „Ist die Struktur Ihres SGB II-Systems seit dem 01.01.2005 ge- ändert worden?“ Antworten „Ja“ 11 (30 %) Antworten „Nein“ 26 (70 %) Antworten Summe 37 (100 %) 662 Vgl. hierzu auch die Ausführungen in Abschnitt 2.1. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 198 Immerhin haben 30 % der an der Erhebung teilnehmenden Optionskreise seit Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende eine strukturelle Änderung des SGB II-System vorgenommen. An späterer Stelle wird zu prüfen sein, ob diese Anpassungen der Aufbauorganisation zu einer signi- fikant guten Effektivität des jeweiligen SGB II-Systems beigetragen haben. Die beiden im Rahmen der Expertenbefragung interviewten Leiter der SGB II-Einheiten der Kreise mit den Kennnummern 24 und 26 bestätigten die Angaben im schriftlichen Erhebungsbogen, dass eine Strukturände- rung seit dem 01.01.2005 nicht stattgefunden habe; dies sei auch – zu- mindest bis zum Ende des Jahres 2010 – nicht angedacht. Die Personalentwicklung wurde in Abschnitt 2.2 nicht als eigene Methode des Organisationslernens beschrieben. Es wird davon ausgegangen, dass Personalentwicklung impliziter Bestandteil der einzelnen genannten Me- thoden ist. Trotz dessen wurden im Rahmen der Erhebung drei konkrete Fragen zur Personalentwicklung gestellt. Hintergrund hierfür ist, dass die Personalentwicklung nicht über einzelne Fragen bei den genannten Me- thoden des organisationalen Lernens abgegriffen werden musste. Die Fragen 4.9.1 und 4.9.2 sind direkt mit dem jeweiligen SGB II-System ver- knüpft, während die Frage 4.9.3 sich auf die Entwicklung des Führungs- kräftenachwuchses in der jeweiligen gesamten Kreisverwaltung bezieht. Die Frage 4.9.3 wird in den weiteren Auswertungen nicht berücksichtigt; wichtiger für die Analyse des Grades des organisationalen Lernens in Be- zug auf Effektivitätssteigerungen sind die beiden erst genannten Fragen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 199 Die Erhebungsergebnisse zur Personalentwicklung (Fragen 4.9.1 bis 4.9.3 des Erhebungsbogens) werden im Folgenden aufgeführt: Tab. 20: Auswertung zur Personalentwicklung bei den Optionskommunen Antwortkategorie Frage 4.9.1 „Finden in Ihrem SGB II-System re- gelmäßig Mitarbei- tergespräche zwi- schen unmittelbarem Vorgesetzten und Mitarbeiterin / Mitar- beiter statt?“ Frage 4.9.2 „Sind in Ihrem SGB II- System verbindliche Fortbildungen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vorgesehen (z. B. jährliche Fortbil- dung von mindestens 24 Stunden je Mitar- beiterin und Mitarbei- ter)“ Frage 4.9.3 „Gibt es in Ihrer Kreisverwal- tung/kreisfreien Stadt (nicht nur auf die besondere Einrichtung bezo- gen) ein von der Verwaltungslei- tung beschlosse- nes Personalent- wicklungskonzept für den Führungs- kräfte- nachwuchs?“ Antworten „Ja“ 34 (92 %) 16 (43 %) Nicht in der Aus- wertung berück- sichtigt Antworten „Nein“ 3 (8 %) 21 (57 %) Antworten Summe 37 (100 %) 37 (100 %) Die regelmäßigen Gespräche zwischen Mitarbeitern und Vorgesetzten sind nach dem gezeigten Ergebnis nahezu flächendeckend eingeführt. Dies gilt auch für die beiden Kreise, mit deren SGB II-Leitern die Experten- interviews durchgeführt wurden. Aufgrund der umfassenden Nutzung von Mitarbeitergesprächen dürfte ei- ne Analyse, ob sich diese effektivitätssteigernd auswirken, schwierig sein. Es könnte aber geprüft werden, ob die drei Kreise, die bisher keine regel- mäßigen Gespräche zwischen Belegschaftsmitglied und Vorgesetztem Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 200 führen lassen, weniger gute Arbeitsergebnisse in Bezug auf eine effektive Arbeitsvermittlung aufweisen. Der obligatorische Besuch von Fortbildungsveranstaltungen wird nur von 43 % der an der Erhebung teilnehmenden Optionskreise praktiziert. Gera- de die Fortbildung kann der fachlichen und persönlichen Weiterentwick- lung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dienen. In der täglichen Arbeits- praxis werden Fortbildungsmöglichkeiten oftmals aufgrund von (vermeint- lich) nicht vorhandenen zeitlichen oder finanziellen Ressourcen nicht wahrgenommen. Ohne an dieser Stelle die Thematik näher zu beleuchten, kann doch konstatiert werden, dass in einem Umfang von rd. zwei Arbeits- tagen pro Jahr jedes Belegschaftsmitglied eine sinnhafte und die Arbeits- ergebnisse verbessernde Fortbildungsveranstaltung besuchen sollte. Die Ergebnisse der Experteninterviews bestätigen diese Annahme. Aufgrund der raschen Entwicklung des SGB II-Rechts und der Komplexität der Ma- terie müssten die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Gelegenheit zur Fortbil- dung eingeräumt bekommen. Damit Fortbildungen aufgrund der hohen Arbeitsbelastung nicht immer weiter nach hinten geschoben werden, wird eine obligatorische Fortbildung begrüßt. Im Kreis mit der Kennnummer 24 ist dies nach Angaben des SGB II-Leiters realisiert; im Kreis mit der Kenn- nummer 26 besteht keine „Fortbildungsverpflichtung“, dies sei aber im Rahmen der Personalentwicklung ein denkbarer Baustein. In anderen Ar- beitsbereichen der Kommunalverwaltungen finden sich teilweise entspre- chende gesetzlich verankerte „Fortbildungsverpflichtungen“663. Abschließend wurde im Rahmen der Erhebung erfragt, ob und welche Or- ganisationsuntersuchungen oder Prüfungen durch Dritte seit dem 01.01.2005 bei den jeweiligen Optionskreisen durchgeführt wurden. Hin- tergrund dieser Frage ist, dass die Prüfergebnisse als Rückkoppelungen aufzufassen sind, deren Berücksichtigung bei der zukünftigen Aufgabener- ledigung auch zu Lerneffekten führen könnte. 663 Beispielsweise sieht § 5 Abs. 5 des Gesetzes über den Rettungsdienst sowie die Not- fallrettung und den Krankentransport Nordrhein-Westfalen (Rettungsgesetz NRW) vor, dass das in der Notfallrettung und im Krankentransport eingesetzte nichtärztlich Personal (z. B. Rettungsassistenten, Rettungssanitäter) an einer jährlich mindestens 30 stündigen aufgabenbezogenen Fortbildung teilzunehmen und dies nachzuweisen hat. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 201 Die Erhebungsergebnisse zu „Sonstiges“ (Frage 4.10 des Erhebungsbo- gens) im Überblick zeigt die folgende Tabelle. Hierbei ist zu berücksichti- gen, dass in der Auswertung ein „Ja“ nur dann übernommen wurde, wenn mindestens drei der fünf genannten Prüfarten in der Vergangenheit zum Tragen kamen. Hintergrund ist, dass eine oder zwei Prüfungen bei allen Grundsicherungsträgern zu erwarten waren; allein die Arbeit der jeweili- gen kreiseigenen Rechnungsprüfungsämter und Organisationsabteilungen würde zu einer insgesamt 100%igen „Ja-Beantwortung“ führen. Lerneffek- te dürften sich aber besonders aus den Prüfungen „echter“ Dritter (z. B. Bundesrechnungshof, Prüfgruppen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales) ergeben, da hier keine innerbetrieblichen Rücksichten geübt werden. Für eine Aufdeckung von Fehlern ist dies vorteilhaft. Tab. 21: Auswertung der Zahl der in den Optionskommunen durchgeführten Untersuchungen/Prüfungen Antwortkategorie Frage 4.10 „Wurden in Ihrem SGB II-System seit dem 01.01.2005 mindes- tens drei der genannten Untersuchungen/Prüfungen durchge- führt?“ Antworten „Ja“ 30 (81 %) Antworten „Nein“ 7 (19 %) Antworten Summe 37 (100 %) Die Ergebnisse zeigen, dass die Tätigkeit der SGB II-Träger intensiv be- gleitet wird. Ob hieraus tatsächlich Lerneffekte resultieren, wird weiter un- ten geprüft. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 202 4.5 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität der Arbeits- vermittlung der Optionskommunen Die in Abschnitt 4.4 erhobenen Ergebnisse sind darauf zu untersuchen, welche Möglichkeiten bestehen, die Wirksamkeit der kommunalen Ar- beitsvermittlung weiter zu verbessern. Über die Erhebungsergebnisse hin- aus ist zu berücksichtigen, dass eine lernende Organisation nicht auf den Einsatz eines bestimmten Instrumentariums reduziert werden kann. Die KGSt weist darauf hin: „Die neuen Anforderungen an Kommunen verlan- gen Flexibilität, Anpassungs- und Lernfähigkeit und – bezogen auf Innova- tionsprozesse – Kreativität und Fehlertoleranz.“664 REICHWEIN spricht in diesem Zusammenhang von einer „organischen“ Weiterentwicklung der Kommunen.665 Nach der Erhebung von Methoden, die der Theorie des organisationalen Lernens zugeordnet werden können, ist eine Analyse vorzunehmen, ob bereits Organisationslernen in einem Ausmaß stattfindet, das effektivitäts- steigernd wirkt. Sollte die Untersuchung ergeben, dass dies bisher nicht oder in keinem befriedigendem Ausmaß der Fall ist, ist zu prüfen, welche Handlungsoptionen bestehen, um Organisationslernen zu ermöglichen. Das Aufzeigen dieser Möglichkeiten ist besonders für die Optionskommu- nen bedeutsam, weil diese bereits gesetzlich die Aufgabe übernommen haben, alternative Modelle der Beschäftigungsförderung zu den Möglich- keiten der Agenturen für Arbeit zu entwickeln. Hieraus soll ein Wettbewerb zwischen den Systemen der Arbeitsförderung entstehen, der letztlich zum Vorteil der arbeitslosen Menschen und damit des gesamten Gemeinwe- sens genutzt werden soll. Zunächst ist der erhobene Stand des Organisationslernens in den Opti- onskreisen zu operationalisieren und anschließend zu bewerten. Die der Untersuchung zu Grunde liegende Hypothese, dass ein steigender Grad der Nutzung von Methoden des Organisationslernens eine die Effektivität 664 KGSt-Bericht Nr. 2/2007, S. 59. 665 REICHWEIN, 1997, S. 29. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 203 erhöhende Wirkung hat, wäre belegt, wenn die in den Abschnitten 4.4.1 bis 4.4.10 dargestellten Ergebnisse der Erhebung zeigen würden, dass die Optionskreise, die das Organisationslernen überdurchschnittlich intensiv nutzen, auch eine überdurchschnittlich hohe Effektivität aufweisen. Eine Aussage zum Grad der Nutzung von Methoden des Organisations- lernens lässt sich durch eine Bepunktung der in den Abschnitten 4.4.1 bis 4.4.10 dargelegten kreisbezogenen Auswertungen erreichen. Eine Über- sicht der in die Auswertung einbezogenen Fragen ist der Tabelle in Ab- schnitt 4.4 zu entnehmen. Je getätigter Antwort „ja“ wird ein Punkt verge- ben. Die Antwort „nein“ führt zu null Punkten. Bei den Fragen Nr. 4.3.2666 und Nr. 4.6.2667 konnten keine „ja/nein-Antworten“ gegeben werden. Mit je einem Punkt bewertet wurde bei Frage Nr. 4.3.2 die Angabe, dass die Er- gebnisse des Benchmarking entweder für die Steuerung der aktiven ar- beitsmarktpolitischen Instrumente oder für die Gestaltung der internen Ar- beitsprozesse genutzt werden. Bei der Frage Nr. 4.6.2 wurde ein Punkt vergeben, wenn die Fehlertoleranz des eigenen SGB II-Systems mit „sehr hoch“ oder „hoch“ eingestuft wurde. Die maximal erreichbare Punktzahl beträgt – da 20 Fragen in die Auswer- tung einbezogen werden – 20 Punkte. Dieses einfache Verfahren verzich- tet auf eine Gewichtung der einzelnen Fragen, die der Erhebungsbogen enthält. Die Berücksichtigung einer Gewichtung würde bedingen, dass die im Erhebungsbogen abgefragten Methoden über eine unterschiedliche Bedeutung verfügen. Diese Einschätzung wäre subjektiv vorzunehmen gewesen, da es keine objektiven Gewichtungsfaktoren in Bezug auf die abgefragten Methoden gibt. Insoweit würde beispielsweise eine Gewich- tung mittels Äquivalenzziffern eine Gestaltungsmöglichkeit eröffnen, die die Objektivität der Datenauswertung beeinflussen könnte. DIEKMANN unterscheidet in Bezug auf die Gewichtung von Rohdaten beispielsweise drei Prozeduren, nämlich „1. Theoretisch-statistische Gewichtung auf- grund der bekannten Auswahlwahrscheinlichkeiten gemäß Stichproben- plan (Designgewicht), 2. Nachgewichtung (Redressment), 3. Gewichtung 666 Vgl. Abschnitt 4.4.4 der Arbeit. 667 Vgl. Abschnitt 4.4.7 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 204 aufgrund einer empirischen Hypothese.“668 DIEKMANN hält hierzu fest: „..., wobei aber die Prozeduren (2) und (3) äußerst umstritten sind“669. Die Bepunktung der genutzten Methoden, die dem Organisationslernen zuzu- rechnen sind, wurde daher unter Verzicht auf eine Gewichtung vorge- nommen. Die Objektivität der Auswertung der Erhebungsbogen wird hier- durch gewahrt. Die folgende Tabelle zeigt für die an der Erhebung teilnehmenden Opti- onskreise die erreichten Punktwerte in Bezug auf den Grad des Organisa- tionslernens. Tab. 22: Punktwerte in Bezug auf den Grad des Organisationslernens Kenngröße Punktwert von 20 Maximal erreichter Wert 12 Median 9 Minimal erreichter Wert 2 Eine ausführliche Darstellung der erreichten Punktwerte sowie des er- reichten Anteils am Maximalwert detailliert nach den befragten Kreisen und die sich daraus ergebende Rangfolge der Kreise enthält Anhang G670. 668 DIEKMANN, 2009, S. 427. 669 DIEKMANN, 2009, S. 427. 670 Anhang G besteht aus folgenden Teilanhängen: G 1: Punktwerte in Bezug auf den Grad des Organisationslernens G 2: Veränderungsraten und Ränge bei der Entwicklung der Bedarfsgemeinschaften G 3: Rangfolgen „Grad des Organisationslernens“ und „Entwicklung der Zahl der Be- darfsgemeinschaften“ G 4: Rangkoeffizient nach SPEARMAN für die Rangfolgen „Grad des Organisationsler- nens“ und „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften“ G 5: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 G 6: Nutzung einzelner Methoden des Organisationslernens differenziert nach dem Rückgang der Zahl der Bedarfsgemeinschaften Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 205 Die Kreise werden dabei anonymisiert mit den im Rahmen der Erhebung vergebenen Kenn-Nummern bezeichnet. Der erreichte Median von 9 Punkten des maximal erreichbaren Wertes von 20 Punkten scheint auf den ersten Blick nicht besonders hoch zu sein. Eine Bewertung, ob die festgestellten Punktwerte in Bezug auf die Nut- zung von Methoden des Organisationslernens, „hoch“ oder „niedrig“ sind, kann wegen fehlender vergleichbarer Untersuchungen nicht vorgenom- men werden. Ein Vergleich – gerade unter der Berücksichtigung der bis heute nur kurzzeitig andauernden Existenz der Optionskommunen – mit Kommunalverwaltungen insgesamt bzw. tradierten Teilen von diesen, könnte Kern eines eigenen Forschungsvorhabens sein. Für die weiteren Untersuchungen im Rahmen dieser Arbeit kann dieser Aspekt zunächst unberücksichtigt bleiben. Im Folgenden ist nun zu prüfen, ob die in der Tabelle genannten Ergebnisse mit der Effektivität der Tätigkeit der Opti- onskreise korrelieren. Zunächst ist festzulegen, wie die Effektivität der Tätigkeit der Optionskrei- se zu messen ist. In Abschnitt 1.2 wurde der Begriff der Effektivität defi- niert. Im Kern ist hierunter die Wirksamkeit des Handelns bzw. der Grad der Zielerreichung zu verstehen. Hingewiesen wurde auf die Schwierigkeit der Messung der Effektivität. Herausgearbeitet wurde, dass die vorliegen- den Ziele operationalisiert werden müssen, damit die Zielerreichung messbar wird. Hierzu sind Indikatoren bzw. Kennzahlen festzulegen, die Aussagen zur Effektivität zulassen. Auf die Bedeutung der Vergleichbar- keit der Indikatoren und Kennzahlen wurde in Abschnitt 4.4 hingewiesen. Für die folgenden Analysen ist festzulegen, welche Indikatoren oder Kennzahlen die Zielerreichung der Optionskreise vergleichbar und valide abbilden. Originäres Ziel der Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchen- de nach dem SGB II ist es, den Hilfebezug der Mitglieder der Bedarfsge- meinschaft zu beenden. Die im Sozialgesetzbuch II definierten Aufgaben Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 206 und Ziele der Grundsicherung für Arbeitsuchende zielen insbesondere auf die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ab.671 Bereits in Abschnitt 4.1 wurde unterstrichen, dass „Ziel der Grundsiche- rung für Arbeitsuchende ist die gesellschaftliche Teilhabe durch Arbeit“672. Dieses Ziel versuchen die Optionskreise mit den in den Abschnitten 4.2.1 und 4.2.2 genannten arbeitsmarktpolitischen Instrumenten zu erreichen. Wie erfolgreich - also wirksam - das Ziel der Reduzierung der Langzeitar- beitslosigkeit erreicht wird, wird üblicherweise anhand der Arbeitslosen- quote beurteilt. Der Begriff der Arbeitslosigkeit673 ist im Sozialgesetzbuch III („Arbeitsförderung“) definiert. Über einen entsprechenden Verweis im SGB II674 („Grundsicherung für Arbeitsuchende“) gilt diese Definition auch für den Rechtskreis des SGB II. Die Arbeitslosenquote ist der Quotient der Größen „zivile Erwerbspersonen“ und „Arbeitslose“. Die Arbeitslosenquote wird besonders in der Öffentlichkeit als Vergleichs- maßstab herangezogen. Im Rahmen der Erhebung unter den Optionskrei- 671 § 1 Abs. 1 SGB II lautet: „Die Grundsicherung für Arbeitsuchende soll die Eigenver- antwortung von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und Personen, die mit ihnen in einer Be- darfsgemeinschaft leben, stärken und dazu beitragen, dass sie ihren Lebensunterhalt unabhängig von der Grundsicherung aus eigenen Mitteln und Kräften bestreiten können. Sie soll erwerbsfähige Hilfebedürftige bei der Aufnahme oder Beibehaltung einer Er- werbstätigkeit unterstützen und den Lebensunterhalt sichern, soweit sie ihn nicht auf an- dere Weise bestreiten können. Die Gleichstellung von Männern und Frauen ist als durch- gängiges Ziel zu verfolgen. Die Leistungen der Grundsicherung sind insbesondere darauf auszurichten, dass 1. durch eine Erwerbstätigkeit Hilfebedürftigkeit vermieden oder beseitigt, die Dauer der Hilfebedürftigkeit verkürzt oder der Umfang der Hilfebedürftigkeit verringert wird, 2. die Erwerbsfähigkeit des Hilfebedürftigen erhalten, verbessert oder wieder her- gestellt wird,...“ 672 MUSATI/FALK, 2008, S. 82. 673 Arbeitslosigkeit definiert sich nach den §§ 118 und 119 SGB III. Nach § 119 Abs. 1 SGB III ist ein Arbeitnehmer arbeitslos, wenn er 1. nicht in einem Beschäftigungsverhältnis steht (Beschäftigungslosigkeit), 2. sich bemüht, seine Beschäftigungslosigkeit zu beenden (Eigenbemühungen) und 3. den Vermittlungsbemühungen der Agentur für Arbeit zur Verfügung steht (Ver- fügbarkeit) Die zuletzt genannte Verfügbarkeit wird nach § 119 Abs. 5 Ziffer 4 SGB III nur bejaht, wenn die betreffende Person bereit ist, an Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung in das Erwerbsleben teilzunehmen. Nach § 120 SGB II schließt die Teilnahme an solchen Eingliederungsmaßnahmen die Verfügbarkeit und damit die Erfüllung der Definition von Arbeitslosigkeit nicht aus. 674 § 51 b Abs. 2 Ziffer 4 SGB II lautet: „Im Rahmen von Absatz 1 Nr. 1 und 2 sind Anga- ben über ... für 15- bis unter 67-jährige Leistungsempfänger zusätzlich ...; Beteiligung am Erwerbsleben einschließlich Art und Umfang der Erwerbstätigkeit, Arbeitsuchende und Arbeitslosigkeit nach § 118 des Dritten Buches; ... .“ Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 207 sen wurden auch die Arbeitslosenquoten auf Basis aller zivilen Erwerbs- personen und getrennt nach den Rechtskreisen SGB II und SGB III zu den Stichtagen 30.06.2005, 30.06.2006, 30.06.2007 und 30.06.2008 erfragt. Aufgrund des Zeitverlaufs der Erhebung wurde entschieden, auch die Ar- beitslosenquoten zum 31.12.2008 in die Erhebung einzubeziehen. Hierzu wurde auf die inzwischen von der Bundesagentur für Arbeit veröffentlich- ten Daten675 aller deutschen Grundsicherungsträger zurückgegriffen. In diesem Zusammenhang wurden auch die zu den o.a. Stichtagen gemelde- ten Arbeitslosenquoten überprüft. In Einzelfällen wurden Korrekturen vor- genommen. Für das Jahr 2005 konnten zum überwiegenden Teil noch keine tatsächlichen Arbeitslosenquoten für den SGB II-Bereich ermittelt werden, da die zur Verfügung stehenden Softwareprodukte der Träger der Grundsicherung noch nicht in allen Fällen valide Daten liefern konnten. Zum Teil lag dies an technischen Problemen, zum Teil aber auch an nicht getätigten Eingaben in die jeweilige Anwendungssoftware. Interessant für die Messung der Effektivität der kommunalen SGB II- Systeme ist die Entwicklung der Arbeitslosenquote über einen längeren Zeitraum. Zu Grunde gelegt wurde im Folgenden der Vergleich der SGB II-Arbeitslosenquoten am 30.06.2006 und am 31.12.2008. Etwaige saiso- nale Schwankungen zwischen den berücksichtigten Monaten „Juni“ und „Dezember“ können vernachlässigt werden, da diese – so sie denn im Be- reich der langzeitarbeitslosen Personen überhaupt vorkommen - bei allen betrachteten Optionskreisen berücksichtigt wären. Die Streuung der Entwicklung der SGB II-Arbeitslosenquote im o.a. Zeit- raum liegt bei den 37 Optionskreisen, die sich an der Erhebung beteiligt haben, zwischen – 54,2 % und + 11,2 %. Der Mittelwert beträgt – 29,5 %. Zu betonen ist, dass der Wert „+ 11,2 %“ das einzige Datum ist, das einen Anstieg der SGB II-Arbeitslosenquote im Betrachtungszeitraum dokumen- tiert. Alle anderen 36 Optionskreise zeigen sinkende Arbeitslosenquote im Betrachtungszeitraum; die niedrigste Reduzierung betrug – 5.3 %. Ließe man den Wert „+ 11,2 %“ bei der Betrachtung außen vor, da er unter Um- 675 Am 02.05.2009 einsehbar unter der Internetadresse: http://www.pub.arbeitsagentur.de /hast/services/statistik/detail/a.html Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 208 ständen fehlerhaft (trotz Veröffentlichung in der amtlichen Statistik) sein könnte, so zeigt sich dennoch ein deutlich differenziertes Bild bei der Ent- wicklung der Arbeitslosenquote in den SGB II-Systemen. Die Streuung lä- ge bei dieser Betrachtung zwischen – 5,3 % und – 54,2 %. Diese weite Spreizung könnte auf mehreren Ursachen basieren. Zunächst entwickeln sich Arbeitsmärkte nicht einheitlich. Besonders loka- le/regionale Arbeitsmärkte können durchaus unterschiedliche Entwicklun- gen aufweisen676, und zwar auch dann, wenn die allgemeine wirtschaftli- che Entwicklung auf eine Bewegung in eine Richtung deutet. Denkbar ist zum Beispiel, dass regionale Arbeitsmärkte auf Trends einzelner Bran- chen besonders reagieren (z. B. massiver Rückgang des Auftragsein- gangs bei Werften in einem Landkreis in Niedersachsen oder Mecklen- burg-Vorpommern, weil die Konkurrenz von Werften im asiati- schen/indonesischen Raum sprunghaft zunimmt). Ein weiterer Grund für die breite Streuung der Entwicklung der SGB II- Arbeitslosenquoten könnte auch in einem Zusammenhang mit der Defini- tion von Arbeitslosigkeit und der hieraus resultierenden kommunalen Ar- beitsmarktstrategie stehen. So ist ein erwerbsfähiger Hilfebedürftiger ar- beitslos, wenn er keine Beschäftigung mit einem wöchentlichen Umfang von mindestens 15 Stunden hat, sich um eine Beschäftigung bemüht und für die Arbeitsvermittlung zur Verfügung steht.677 Hierunter fallen z. B. nicht Personen, die sich um die Erziehung von Kindern unter 3 Jahren kümmern oder Angehörige pflegen, über 15jährige Schüler, Kranke etc.. Zu den Arbeitslosen zählen auch nicht – wie bereits oben ausgeführt - Menschen, die an Qualifizierungsmaßnahmen teilnehmen oder eine Ar- beitsgelegenheit ausüben, wenn diese länger als 15 Stunden pro Woche dauern. Grundsicherungsträger verfügen über ein Budget, das sie für den Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente einsetzen können. Bemessungs- 676 Vgl. hierzu beispielsweise die Ausführungen in den Abschnitten 3.2.4 „Monitoring“ und 4.4.5 „Erhebungsergebnisse Monitoring“. 677 Vgl. hierzu die o.a. Ausführungen zu den Rechtsvorschriften § 51 b Abs. 2 Ziffer 4 SGB II und §§ 118 bis 120 SGB III. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 209 grundlage für das sog. Eingliederungsbudget ist grundsätzlich die Zahl der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen. Die Verteilung des bundesweiten Ein- gliederungsbudgets auf die Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende erfolgt somit nach einem einheitlichen Maßstab, der in der jährlich zu er- lassenden Eingliederungsmittelverordnung678 festgelegt wird. Welche ar- beitsmarktpolitischen Instrumente eingesetzt werden, liegt in der Verant- wortung des jeweiligen Grundsicherungsträgers. Die Wirkung auf die Ar- beitslosenquote beim Einsatz der Arbeitsmarktinstrumente kann an einem einfachen Beispiel deutlich gemacht werden. Unterstellt sei, ein Grundsi- cherungsträger setzt als einziges Instrument eine „Maßnahme zur Aktivie- rung und beruflichen Eingliederung“ nach § 46 SGB III ein. Die wöchentli- che Anwesenheitszeit für die Teilnehmerinnen und Teilnehmer beträgt 35 Stunden. Mit dem zur Verfügung stehenden Eingliederungsbudget „E“ können beispielsweise X Teilnehmerplätze finanziert werden. Die an der Maßnahme teilnehmenden Personen gelten als nicht arbeitslos. Nach Auslaufen der Maßnahme beauftragt der Grundsicherungsträger eine neue „Maßnahme zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung“ nach § 46 SGB III. Die wöchentliche Anwesenheitszeit wird auf 16 Stunden pro teilnehmender Person verkürzt. Bei unveränderten Eingliederungsbudget „E“ wird die Zahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer X + Y betragen. Theoretisch könnten mehr als doppelt so viele Personen an der Maßnah- me teilnehmen als bei der „35-Stunden-Maßnahme“. Es wäre dann die Zahl der SGB II-Leistungsempfängerinnen und SGB II-Leistungsemp- fänger „X + Y“ als nicht arbeitslos zu klassifizieren. Bei sonst unveränder- ten Bedingungen könnte die Zahl der Arbeitslosen von einem Statistik- stichtag zum nächsten um die Größe „Y“ reduziert werden. Die Arbeitslo- senquote würde – unabhängig von der Zahl der Vermittlungen in den Ar- beitsmarkt – deutlich positiver sein. Die Zahl der arbeitsuchenden Perso- nen bliebe – bei sonst unveränderten Bedingungen – allerdings gleich. 678 Vgl. für das Jahr 2009 z. B. Verordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Sozia- les über andere und ergänzende Maßstäbe für die Verteilung der Mittel für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit und der Verwaltungskosten der Grundsicherung für Arbeitsu- chende im Jahr 2009 (Eingliederungsmittel-Verordnung 2009 – EinglMV 2009) vom 16.12.2008. Veröffentlicht im Bundesanzeiger 2008, Nr. 197, S. 4733. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 210 Deutlich wird, dass die Arbeitslosenquote zumindest gestaltbar ist. Inso- weit sollte ihre Entwicklung über einen definierten Zeitraum im Rahmen der noch vorzunehmenden Analysen in der vorliegenden Untersuchung nur dann als Messung der Effektivität herangezogen werden, wenn sich kein anderer Indikator bzw. keine andere Kennzahl findet, der bzw. die keinen höheren Grad an Validität und Vergleichbarkeit erwarten lässt. Auch das Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung e.V. weist in sei- nem Quartalsbericht April 2007 auf die Schwächen der Kennzahl „Arbeits- losenquote“ bzw. des Begriffs „Arbeitslose“ hin. „Die gesetzliche Legaldefinition der registrierten Arbeitslosigkeit erfasst jedoch das tatsäch- liche Ausmaß der Unterbeschäftigung nicht vollständig.“679 So müssten, um Angaben zur SGB II-Unterbeschäftigung zu erhalten, neben den regis- trierten SGB II-Arbeitslosen auch die „verdeckten SGB II-Arbeitslosen“680 hinzugerechnet werden. Hierzu gehören beispielsweise auch die bereits oben erwähnten Teilnehmerinnen und Teilnehmer in arbeitsmarktpoliti- schen Maßnahmen. Eine geeignetere Größe, aus der über einen zu definierenden Zeitraum Kennzahlen zur Effektivitätsmessung abgeleitet werden könnten, ist die Zahl der Bedarfsgemeinschaften. Im Rahmen der Erhebung wurde auch die Zahl der Bedarfsgemeinschaften in den einzelnen Optionskreisen zu den Stichtagen 30.06.2005, 30.06.2006, 30.06.2007 und 30.06.2008 ab- gefragt. Um aktuelleres Datenmaterial verarbeiten zu können, wurden zu- sätzlich die Zahlen der Bedarfsgemeinschaften zum 31.12.2008 aus der amtlichen Statistik der Bundesagentur für Arbeit681 erhoben. Wie bereits bei den Ausführungen zur Arbeitslosenquote vermerkt, sind auch die Daten zu den Bedarfsgemeinschaften zum 30.06.2005 nicht aus- sagekräftig. Es treffen die Gründe zu, die bereits oben genannt wurden. 679 Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung e.V., Registrierte Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung im Bereich des SGB II – Konzeption und exemplarische empirische Untersuchung, Quartalsbericht 2007, S. 3, Tübingen 2007. 680 Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung e.V., Registrierte Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung im Bereich des SGB II – Konzeption und exemplarische empirische Untersuchung, Quartalsbericht 2007, S. 13, Tübingen 2007. 681 Am 02.05.2009 einsehbar unter der Internetadresse: http://www.pub.arbeitsagentur.de /hast/services/statistik/detail/a.html Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 211 Für die weiteren Untersuchungen wird daher für die an der Erhebung teil- nehmenden Optionskreise jeweils die Zahl der Bedarfsgemeinschaften am 30.06.2006 und am 31.12.2008 in Relation gesetzt. Die Streuung der Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im o.a. Zeitraum liegt bei den 37 Optionskreisen, die sich an der Erhebung betei- ligt haben, zwischen – 27,4 % und + 0,4 %.682 Der Wert „+ 0,4 %“ ist der einzige Zuwachs an Bedarfsgemeinschaften683. Alle anderen an der Erhe- bung teilnehmenden Optionskreise weisen sinkende Zahlen von Bedarfs- gemeinschaften auf. Der arithmetische Mittelwert beträgt – 15,3 %. Der Veränderungskorridor ist wesentlich schmaler als bei der Entwicklung der Arbeitslosenquote im selben Zeitraum. Eine „Gestaltungsmöglichkeit“ bei der Zahl der Bedarfsgemeinschaften besteht nicht. Der Begriff „Bedarfsgemeinschaft“ ist durch das SGB II fest- gelegt.684 Der abschließende Gesetzestext zur Definition des Begriffes „Bedarfsgemeinschaft“ ist sperrig; dies ist gesetzlichen Bestimmungen immanent, die für eine unbestimmte Zahl von Fällen und Fallgestaltungen einen rechtsverbindlichen Rahmen schaffen sollen. Das Bundesministeri- um für Arbeit und Soziales fasst den Begriff der „Bedarfsgemeinschaft“ in seinen Materialien zur Öffentlichkeitsarbeit griffiger – im Umkehrschluss aber nicht abschließend – wie folgt zusammen: „Bedarfsgemeinschaften 682 Die Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften in den 37 an der Erhebung teil- nehmenden Optionskreisen kann Anhang G 2 „Veränderungsraten und Ränge bei der Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaftszahl“ entnommen werden. 683 Auch bei der Entwicklung der Arbeitslosenquote war nur ein Kreis zu verzeichnen, der eine steigende Entwicklung im Betrachtungszeitraum aufwies. Der steigende Wert bei der Arbeitslosenquote ist allerdings nicht bei dem Kreis aufgetreten, der den steigenden Wert bei den Bedarfsgemeinschaften zu verzeichnen hatte. 684 Nach § 7 Abs. 3 SGB II gehören zur Bedarfsgemeinschaft 1. die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, 2. die im Haushalt lebenden Eltern oder der im Haushalt lebende Elternteil eines unverheirateten erwerbsfähigen Kindes, welches das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, und der im Haushalt lebende Partner dieses Elternteils, 3. als Partner der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, a) der nicht dauernd getrennt le- bende Ehegatte, b) der nicht dauernd getrennt lebende Lebenspartner, c) eine Person, die mit dem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in einem gemeinsamen Haushalt so zusammenlebt, dass nach verständiger Würdigung der wechselseiti- ge Wille anzunehmen ist, Verantwortung füreinander zu tragen und füreinander einzustehen, 4. die dem Haushalt angehörenden unverheirateten Kinder der in den Nummern 1 bis 3 genannten Personen, wenn sie das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet ha- ben, soweit sie die Leistungen zur Sicherung ihres Lebensunterhaltes nicht aus eigenem Einkommen oder Vermögen beschaffen können. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 212 sind Gemeinschaften, die einen gemeinsamen Bedarf an Einnahmen ha- ben, um ihr Leben finanzieren zu können. Eine Bedarfsgemeinschaft wird mindestens von einer erwerbsfähigen hilfebedürftigen Person gebildet. Sie kann aus einem oder mehreren Mitgliedern bestehen und setzt voraus, dass die Einnahmen der Mitglieder der Bedarfsgemeinschaft nicht ausrei- chen, den Lebensunterhalt zu sichern.“685 Vereinfacht ausgedrückt ist un- ter einer Bedarfsgemeinschaft eine alleinstehende Person oder eine Fami- lie zu verstehen, die Anspruch686 auf Leistungen nach dem SGB II hat. Kann jemand seinen Lebensunterhalt nicht sicherstellen und ist er im Sin- ne des SGB II hilfebedürftig und erwerbsfähig, besteht ein grundsätzlicher Leistungsanspruch auf Leistungen zur Sicherstellung des Lebensunterhal- tes und auf Leistungen zur Eingliederung in Arbeit. Das Konstrukt „Be- darfsgemeinschaft“ kann von den Trägern der Grundsicherung quantitativ nicht gestaltet werden, da die Rechtsvorschriften keinen Raum hierfür las- sen. Die Zahl der Bedarfsgemeinschaften kann positiv beeinflusst werden durch eine effektive Arbeitsvermittlung und/oder die allgemeine wirtschaft- liche Entwicklung. Abgrenzungen sind im Detail nicht abschließend mög- lich. Insgesamt kann aber nicht – wie bei der Zahl der Arbeitslosen gezeigt - der Einsatz des Eingliederungsbudgets allein für die Veränderung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften genutzt werden. Insoweit dürfte die Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften aus wissenschaftlicher Sicht einen höheren Grad an Validität687 als die Ent- wicklung der Arbeitslosenquote aufweisen. 685 Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Broschüre „Grundsicherung für Arbeitsu- chende SGB II: Fragen und Antworten, Stand: Juli 2008. Am 02.05.2009 einsehbar im In- ternet unter der Internetadresse http://www.bams.de/coremedia/gernerator 1760/property=pdf/grundsicherung_fuer_arbeitsuchende_sgb_ii.pdf 686 Die einzelnen Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung von Leistungen nach dem SGB II ergeben sich aus den §§ 7 ff. SGB II. 687 Definition der Validität: „Mit Validität (...) wird in erster Linie das argumentative Ge- wicht einer (vornehmlich wissenschaftlichen) Feststellung, Aussage, Untersuchung, The- orie oder Prämisse bezeichnet. Wird Wissenschaft als System zur Erzeugung und Verfei- nerung von Annahmen über Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge verstanden, bezeichnet Validität die Gültigkeit bzw. Belastbarkeit dieser Annahmen. Im Gegensatz zur grundsätz- lichen Falsifizierbarkeit (Widerlegbarkeit) und Verifizierbarkeit (Belegbarkeit) einer wis- senschaftlichen Aussage ist Validität ein (abgestuftes) Gütekriterium für die Belastbarkeit einer bestimmten Aussage. Im Rahmen empirischer Untersuchungen bezieht sich Validi- tät aber auch auf die Güte der Operationalisierung der in den Kausalmodellen beschrie- benen einzelnen Faktoren, den Konstrukten. Validität meint also einerseits die Belastbar- Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 213 Die weiteren Analysen werden somit auf die Auswertungen der Entwick- lung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften gestützt. Zunächst sind die Op- tionskreise zu ermitteln, die die Zahl der Bedarfsgemeinschaften am stärksten reduzieren konnten. Bereits oben wurde erwähnt, dass der arithmetische Mittelwert der Entwicklung der Bedarfsgemeinschaftszahlen bei -15,3 % lag, der Median liegt bei -16,5 %. Eine Tabelle im Anhang G688 zeigt für jeden Kreis die im Rahmen der Erhebung vergebenen Kenn- nummer, die Veränderungsrate der Bedarfsgemeinschaftszahl im Zeit- raum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 und den Rang in Bezug auf die Senkung der Bedarfsgemeinschaftszahl. Zusammengefasst ergibt sich folgendes Bild: Tab. 23: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften Entwicklung der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften (30.06.2006 bis 31.12.2008) Relative Verände- rung bester erreichter Wert -27,4% Median -16,5% Arithmetischer Mittelwert -15,3% Schlechtester erreichter Wert +0,4% Die Rangfolgen zum Stand des Organisationslernens und zur Effektivität in Bezug auf die Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften sind im Folgenden auf Übereinstimmungen zu prüfen. Festzustellen ist zunächst, keit der Operationalisierung (`Inwieweit misst das Testinstrument das, was es messen soll?`), andererseits die Belastbarkeit der auf den Messungen beruhenden Aussagen oder Schlussfolgerungen (`Inwieweit trifft es zu, dass X Y beeinflusst?`). Quelle: Wikipedia, Die freie Enzyklopädie; Am 02.05.2009 einsehbar im Internet unter der Internetadresse: http://de.wikipedia.org/wiki/Validität%C3%A4t 688 Anhang G, Teilanhang G 2 „Veränderungsraten und Ränge bei der Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaftszahl“. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 214 ob die Hypothese, dass eine überdurchschnittliche Nutzung von Methoden des Organisationslernens mit einer überdurchschnittlichen Effektivität – al- so hier einer überdurchschnittlichen Reduzierung der Zahl der Bedarfs- gemeinschaften – einhergeht, zutrifft. In der Tabelle im Anhang G689 sind die Rangfolgen der beiden Determinanten „Grad des Organisationsler- nens“ und „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften“ detailliert nach Kreisen einander gegenübergestellt. Zusammengefasst ergibt sich folgendes Bild: Tab. 24: Rangfolgen „Grad des Organisationslernens“ und „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften“ Rangfolge im Organisationslernen und Entwicklung der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften (30.06.2006 bis 31.12.2008) Anzahl Kreise In beiden Rangreihen in der oberen Hälfte 12 In beiden Rangreihen in der unteren Hälfte 11 In einer Rangreihe in der oberen, in der anderen Rangreihe in der unteren Hälfte 14 Aus der Tabelle kann zwar ein Zusammenhang zwischen den beiden Rangreihen entnommen werden, jedoch ist dieser offenbar nicht sehr stark. Mit 23 Übereinstimmungen zwischen oberer und unterer Hälfte bei 14 Nicht-Übereinstimmungen liegt ein leichtes Übergewicht der überein- stimmenden Zuordnungen vor. Allerdings ist zu bedenken, dass die erwar- tete Verteilung 37 : 0 lautet. Ohne weitere Analysen ist also nur dieser schwache Zusammenhang zwi- schen den beiden Rangfolgen zu konstatieren. Zur Vermeidung von unge- nauen Aussagen ist ein möglicher Zusammenhang und dessen Ausprä- 689 Anhang G, Teilanhang G 3 „Rangfolgen ´Grad des Organisationslernens´ und ´Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften´“. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 215 gung mit einer statistischen Berechnung zu prüfen. Es wird der Spearmansche Rangkorrelationskoeffizient690 angewandt. Der Spearmansche Rangkorrelationskoeffizient691 nimmt nur Werte zwischen – 1 und + 1 an. Wenn sich die Ränge völlig gleichsinnig verhalten beträgt der Wert genau + 1; wenn sich die Ränge völlig gegensinnig verhalten, be- trägt der Wert genau –1. Werte nahe 0 signalisieren, dass es keine Zu- sammenhang zwischen den beiden Merkmalen gibt. Die Berechnung ist im Anhang G dokumentiert692. Es zeigt sich folgendes Ergebnis: Tab. 25: Rangkoeffizient nach SPEARMAN für die Rangfolgen „Grad des Or- ganisationslernens“ und „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemein- schaften“ Rangkorrelation Rangfolge im Organisationslernen und Entwicklung der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften (30.06.2006 bis 31.12.2008) -0,06 Der Spearmansche Rangkorrelationskoeffizient liegt mit -0,06 nahe Null. Er ist sogar – wenn auch nur geringfügig – im negativen Bereich. Zwi- schen den beiden Rangfolgen „Grad des Organisationslernens“ und „Ent- 690 Vgl. hierzu weitere Ausführungen z. B. auf der am 08.05.2009 einsehbaren Internet- seite. der Humboldt-Universität zu Berlin http://mars.wiwi.hu-berlin.de/mediawiki/ mmstat_de/index.php/Zweidimensionale_H%C3%A4ufigkeits-verteilung_Zusammenhang _ordinalskalierter_Merkmale 691 Der Spearmansche Rangkorrelationskoeffizient r berechnet sich nach der Formel: 692 Anhang G, Teilanhang G 4 „Rangkoeffizient nach SPEARMAN für die Rangfolgen ´Grad des Organisationslernens´ und ´Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaf- ten´“. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 216 wicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008“ besteht somit kein Zusammenhang. Die untersuchten Merkmale sind als unkorreliert einzustufen. ARGYRIS hat in seinen Untersuchungen teilweise ähnliche Ergebnisse erzielt. Hieraus zog er den Schluss, dass zumindest kein zwingender Zusammenhang zwi- schen dem organisationalen Lernen und einer Steigerung der Effektivität hergestellt werden kann.693 Die anfängliche Vermutung eines positiven Zusammenhangs zwischen Organisationslernen und Effektivität der Organisation hat sich durch die Untersuchung in der Realität nicht bestätigt. Fraglich ist, ob der der Hypo- these zu Grunde liegende Schluss „Viel Organisationslernen bedingt eine hohe Effektivität“ bezüglich der Rolle dritter Variablen konkret genug ge- fasst ist. Wäre dies der Fall, wäre die Nutzung von Methoden des Organi- sationslernens im betrachteten Untersuchungsbereich als nicht notwendig einzustufen, da kein Zusammenhang zwischen den beiden Variablen fest- gestellt werden konnte. Aus den bisherigen Ergebnissen wäre dann die Hypothese abzuleiten, dass die Anwendung des Prinzips der Lernenden Organisation keine die Effektivität der Optionskreise steigernde Wirkung hat. Um diese Hypothese auf ihren Wahrheitsgehalt prüfen zu können, müssen die im Rahmen der Untersuchung gewonnenen Daten noch ge- nauer als bisher analysiert werden. Zunächst ist zu prüfen, ob die Ausgangshypothese richtig gestellt war. Denkbar wäre beispielsweise, dass Optionskreise, die viele verschiedene Methoden des Organisationslernens einsetzen und deren Bepunktung demzufolge zu einem vorderen Rang beim „Grad des Organisationsler- nens“ geführt hat, gerade deshalb keine deutliche Reduzierung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften erreicht haben, weil sie sich mit der Anwen- dung vieler Methoden „verzettelt“ haben. Theoretisch möglich wäre es zum Beispiel, dass verschiedene eingesetzte Methoden des organisatio- nalen Lernens auf der strategischen Ebene zu einer hohen Arbeitsbelas- tung auf der operativen Ebene – zum Beispiel durch Dokumentations- 693 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 2.1 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 217 pflichten – geführt haben könnten, die die zeitlichen Ressourcen für die eigentliche Arbeitsvermittlung reduziert hätten. Daneben kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass komplexe Methoden des Organisationsler- nens wie Monitoring-Systeme, Qualitätsmanagement oder Evaluation zwar eingesetzt wurden, aber möglicherweise der Einsatz oder die Ergeb- nisse nicht korrekt waren oder aus korrekten Ergebnissen nicht die richti- gen Schlüsse gezogen wurden. Antworten auf diese grundsätzlichen Fra- gen können durch die im Rahmen dieser Untersuchung gewonnen Erhe- bungsergebnisse nicht gezogen werden. Insoweit muss eine andere Vor- gehensweise festgelegt werden, anhand derer geprüft werden kann, ob das Organisationslernen eventuell doch nachweisbar effektivitätssteigernd bei den Optionskreisen eingesetzt wurde. Hierzu werden im Folgenden die an der Erhebung teilnehmenden Opti- onskreise in zwei Gruppen aufgeteilt. In die erste Gruppe werden die Krei- se aufgenommen, die eine überdurchschnittlich hohe Effektivität bei der Reduzierung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften aufweisen. Gegenüber- gestellt wird die Kontrollgruppe der Optionskreise, die nur unterdurch- schnittliche Rückgänge bei der Zahl der Bedarfsgemeinschaften verzeich- nen konnten. Die Grenze zwischen einer überdurchschnittlichen und einer unterdurch- schnittlichen Entwicklung bei der Zahl der Bedarfsgemeinschaften bildet das arithmetische Mittel des Rückgangs von - 15,3 %. Die Zahl der Kreise, die den beiden Teilgruppen zuzuordnen sind, enthält die auf der folgenden Seite abgedruckte Tabelle. Im Anhang G ist zudem eine Tabelle abge- druckt, der die Kennnummer der Kreis zu entnehmen sind, die den beiden Teilgruppen zuzuordnen sind.694 694 Anhang G, Teilanhang G 5 „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeit- raum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008“. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 218 Tab. 26: Überdurchschnittliche und unterdurchschnittliche Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 Anzahl der Bedarfsgemeinschaften (30.06.2006 bis 31.12.2008) Anzahl Kreise Kreise mit überdurchschnittlichem Rückgang der Bedarfsgemein- schaften 20 Kreise mit unterdurchschnittlichem Rückgang der Bedarfsgemein- schaften 17 Nunmehr kann festgestellt werden, ob es signifikante Unterschiede in Be- zug auf die Häufigkeiten des Einsatzes der untersuchten Methoden des Organisationslernens zwischen den beiden Teilgruppen gibt. Hierzu wer- den die prozentualen Anteile der Nutzung der einzelnen Methoden durch die beiden Teilgruppen miteinander verglichen. Eine entsprechende Ta- belle enthält Anhang G.695 In der auf der nächsten Seite abgedruckten Ta- belle wird zusammenfassend dargestellt, welche erkennbaren Zusam- menhänge zwischen dem Organisationslernen und der Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften festgestellt werden können. 695 Anhang G, Teilanhang G 6 „Nutzung einzelner Methoden des Organisationslernens differenziert nach dem Rückgang der Zahl der Bedarfsgemeinschaften.“ Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 219 Tab. 27: Erkennbare Zusammenhänge zwischen Organisationslernen und Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften Erkennbare Zusammenhänge zwischen Organisationslernen und Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften (30.06.2006 bis 31.12.2008) Effekt Controlling mit Berichtspflicht an Kreis, Arbeitsmarkt-Monitoring, Be- teiligung an Evaluation, obligatorische Fortbildung positiv Spezielles Leitbild, Benchmarking, Regional-Monitoring, Produktkri- tik, KVP, Zertifizierung, Evaluation einzelner Maßnahmen, Mitarbei- tergespräche neutral Allgemeines Leitbild, Organisationsänderung, QM, Organisationsun- tersuchung oder Mitarbeiterbefragung negativ Die in der Tabelle 27 genannten Ergebnisse lassen Schlussfolgerungen zu, welche Methoden des Organisationslernens sich im untersuchten Be- reich der Optionskreise tatsächlich effektivitätssteigernd ausgewirkt haben könnten. Eine überdurchschnittlich hohe Effektivität bei den Optionskrei- sen zeigt sich im Vergleich zu denen mit unterdurchschnittlich ausgepräg- ter Effektivität bei den in der Tabelle 27 genannten Punkten, bei denen ei- ne Differenz von mindestens zehn Prozentpunkten zwischen beiden Teil- untersuchungsgruppen liegt.696 Die Differenz von mindestens zehn Pro- zentpunkten soll sicherstellen, dass geringe und gegebenenfalls zufällige Abweichungen nicht den Blick auf die Kernergebnisse verstellen. Eine überdurchschnittliche Effektivität geht nach diesen Analyse- Ergebnissen einher mit bestehenden Controlling-/Berichtspflichten auch gegenüber Leitungsinstanzen des Kreises (Frage Nr. 4.4.2 des Erhe- bungsbogens). Hierbei handelt es sich um über die internen Rückkoppe- lungspflichten des SGB II-Systems hinaus bestehende Controlling- 696 Vgl. hierzu die Angaben in Anhang G, Teilanhang G 6 „Nutzung einzelner Methoden des Organisationslernens differenziert nach dem Rückgang der Zahl der Bedarfsgemein- schaften“. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 220 /Berichtspflichten gegenüber der Gesamtverwaltungsleitung. Dies scheint positive Wirkungen auf die Effektivität zu haben. Ob bereits die Einrich- tung derartiger Berichtspflichten positive Auswirkungen auf die Effektivität zeitigt oder ob dies erst nach Steuerungseingriffen der Verwaltungsleitung der Fall war, kann durch die Erhebung nicht beantwortet werden. Weiterhin wird deutlich, dass sich ein hoher Nutzungsgrad an Projekten zu Monitoringsystemen (Frage Nr. 4.4.1 des Erhebungsbogens) positiv auf die Effektivität in Bezug auf den Rückgang der Bedarfsgemeinschaften auswirkt, wobei die tatsächliche Implementierung von regionalen Arbeits- marktmonitoring-Systemen dies nach den Erhebungsergebnissen (bisher) nicht bestätigt (vgl. Frage Nr. 4.4.2 des Erhebungsbogens). Die nicht vor- handene Kongruenz dieser Ergebnisse könnte damit erklärt werden, dass bereits die intensive Beschäftigung mit Monitoringsystemen zu einer Än- derung von Vorgehensweisen der arbeitsmarktpolitischen Bedarfserhe- bung und Planung führen könnte. Allerdings sind die bisher erprobten re- gionalen Arbeitsmarktmonitoringsysteme noch nicht so funktional, dass sie tatsächlich die Zahl der Arbeitsvermittlungen signifikant erhöhen könn- ten.697 Die Beteiligung an der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II (Frage Nr. 4.8.1 des Erhebungsbogens) geht mit einer überdurchschnittlichen Effekti- vität der Optionskreise einher. Dies könnte daran liegen, dass die an der Wirkungsforschung teilnehmenden Träger der Grundsicherung tatsächlich den in Abschnitt 4.4.9 der Untersuchung unterstellten hohen Grad an Selbstreflexion aufweisen, der sich positiv auf die Effektivität auswirken kann. Analysebedürftig muss bleiben, warum eine hohe Effektivität der Options- kreise in Bezug auf die Reduzierung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften mit einer niedrigen Evaluationsquote der einzelnen eingesetzten arbeits- marktpolitischen Instrumente (Frage Nr. 4.8.2 des Erhebungsbogens) kor- reliert. Der Umkehrschluss des vorliegenden Erhebungsergebnisses müsste lauten: „Wenig Evaluation führt zu einer hohen Effektivität“. Dies 697 Vgl. hierzu auch die Ausführungen in Abschnitt 2.2.4 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 221 dürfte ein Fehlschluss sein, dessen Gründe aber zurzeit noch im Dunkeln liegen. Zunächst überraschend ist das Ergebnis, dass die Nicht-Nutzung förmli- cher Qualitätsmanagementsysteme (Frage Nr. 4.7.1 des Erhebungsbo- gens) mit einer höheren Effektivität einhergeht. Die Gründe hierfür können an dieser Stelle nicht analysiert werden, da mit dem Erhebungsbogen kei- ne diese Frage erhellenden Auskünfte abgefragt wurden. Allerdings wurde bereits an früherer Stelle in der Untersuchung darauf hingewiesen, dass die zurzeit vorherrschenden Qualitätsmanagementsysteme von Teilen der Wissenschaft698 als „innovationsfeindlich“ eingestuft werden. Hieraus wur- de in Abschnitt 2.2.7 der Untersuchung abgeleitet, dass Lernende Organi- sationen Qualitätsmanagementsysteme eines fortentwickelten Stadiums bedürfen, damit diese das Organisationslernen nicht nur nicht behindern, sondern weiter fördern können. Dieses Stadium ist offenkundig im Unter- suchungsbereich noch nicht erreicht. So wurde auch in Abschnitt 4.4.8 der Untersuchung bereits darauf hingewiesen, dass den Optionskommunen empfohlen wird, ihre derzeitige Zurückhaltung bei den aktuell gängigen Qualitätsmanagementsystemen beizubehalten und die Entwicklung des „Public Organization Profiling“ aktiv zu beobachten. Eindeutig erklärbar ist wiederum der Zusammenhang zwischen einer rela- tiv hohen Verbindlichkeitsquote von Fortbildungen für die Belegschaft (vgl. Frage Nr. 4.9.2 des Erhebungsbogens) und einer überdurchschnittlichen Effektivität. Fortbildungen wirken sich auf die Qualität des eingesetzten Personals aus. Die gewonnenen Erkenntnisse können für die Erreichung der gesetzten Ziele (im Leitbild, in operationalisierten Produktbeschrei- bungen, in Zielvereinbarungen) eingesetzt werden. Analysebedürftig ist abschließend der offensichtliche Zusammenhang zwi- schen einer relativ niedrigen „Prüfquote“ durch Dritte (vgl. Frage Nr. 4.10 des Erhebungsbogens) und einer überdurchschnittlichen Effektivität. Die Erhebungsergebnisse sind hierzu nicht aussagekräftig genug. Es könnte aber der Schluss nahe liegen, dass gut arbeitende Grundsicherungsträger 698 Vgl. hierzu die Ausführung in Abschnitt 2.2.7 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 222 weniger im Fokus von Prüfinstanzen stehen als solche, deren Arbeitser- gebnisse weniger gut sind. Interesse der die Prüfung durchführenden In- stitutionen könnte sein, die Gründe für unterdurchschnittliche Zielerrei- chungen, die beispielsweise über die Benchmarkingvergleiche oder bun- desweite einsehbare Statistiken der Bundesagentur für Arbeit bekannt werden, durch Prüfungen und/oder Organisationsuntersuchungen zu er- gründen. Neben den Effekten einzelner Maßnahmen des Organisationslernens zeigt sich, dass Optionskommunen, die einen hohen Stabilitätsgrad der Organisationsstruktur (Frage Nr. 3.3 des Erhebungsbogens) aufweisen, in der Vergangenheit überdurchschnittlich effektiv gearbeitet haben. Der Grund könnte darin bestehen, dass stabile Strukturen eher Arbeitsprozes- se nach eingeübten Routinen zulassen, während Strukturänderungen auch Anpassungen der Geschäftsprozesse bedingen können, die – zu- mindest für den Übergangszeitraum – zu Lasten der Effektivität gehen, da Ressourcen personeller und sachlicher Art für die Anpassungsprozesse eingesetzt werden müssen und in dem hieraus resultierenden Umfang nicht für die eigentliche Aufgabenstellung genutzt werden können. Es könnte auch sein, dass die Optionskreise, die stabile Strukturen aufwei- sen, geplant oder zufällig seit Beginn der Übernahme der Zuständigkeit der Grundsicherung für Arbeitsuchende eine für die Aufgabenerledigung geeignete Organisationsstruktur gefunden haben, die keiner Änderung bedurfte. In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, dass gerade stabile Strukturen kein Zeichen einer Lernenden Organisation sind.699 Insoweit zeigen die Ergebnisse der Erhebung in Bezug auf den Punkt der Struktur- organisation, dass - in Abweichung von der Theorie der Lernenden Orga- nisation – stabile Organisationsstrukturen mit einer hohen Effektivität kor- respondieren. Zu berücksichtigen ist auch, dass zum Zeitpunkt der Erhe- bung (Dezember 2008) die SGB II-Systeme noch nicht einmal vier Jahre existierten. Hinzu kam die nur kurze Zeitspanne zur Implementierung der SGB II-Systeme zum 01.01.2005. Eingedenk der Übernahme einer für die Kommunen bis dahin unbekannten Aufgabe, könnte hier ein in Bezug auf 699 Vgl. hierzu besonders die Abschnitt 2.1 und 4.4.10 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 223 das Organisationslernen atypischer Erfolgsfaktor gerade in der Beibehal- tung der zu Beginn des Optionszeitraumes gewählten Organisationsstruk- tur bestehen, um eine gewisse Grundstabilität zu gewährleisten. Zudem stehen die Auswertungen der bundesweiten Evaluationen noch aus. Auch werden einige der Optionskreise mit einer strukturellen Änderung warten, bis der Gesetzgeber über eine mögliche Verlängerung der Befristung der Option über den 31.12.2010 hinaus oder eine Entfristung entschieden hat. Der Aufwand für eine Reorganisation in einer Organisation, deren Zustän- digkeit möglicherweise bereits mit Ablauf des 31.12.2010 nicht mehr bei den Optionskommunen liegt, wird mit einiger Wahrscheinlichkeit gescheut. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 224 5 Perspektiven zur Verbesserung der Effektivität behördlichen Handelns durch Nutzung von Elementen der Theorie der ler- nenden Organisation 5.1 Untersuchungsergebnisse allgemein Mit Blick auf die anfänglichen Untersuchungsfragen (Abschnitt 1.4) zeigt sich als Ergebnis der vorgenommenen Untersuchung, dass im Untersu- chungsbereich deutliche Unterschiede im Ergebnis des Behördenhan- delns erkennbar sind, hier gemessen am unterschiedlichen Rückgang der Zahl der Bedarfsgemeinschaften. Ebenso konnten deutliche Unterschiede in der Nutzung von Methoden des Organisationslernens nachgewiesen werden, wobei sich diese Unterschiede bei der Bepunktung von 2 bis 14 Punkten von jeweils 20 Punkten bewegten. Probleme bereitet indes die Herstellung eines eindeutigen Zusammenhangs zwischen den beiden festgestellten Rangfolgen. Von einem einfachen Zusammenhang nach dem Muster „Mehr Organisationslernen bewirkt mehr Effektivität“ kann oh- ne Berücksichtigung zusätzlicher Variablen nicht ausgegangen werden. Es werden in den Optionskommunen Methoden angewandt, die dem or- ganisationalen Lernen zugerechnet werden können. Allerdings besteht rechnerisch kein erkennbarer Zusammenhang zwischen dem ermittelten Grad des Organisationslernens und der Rangfolge der Effektivität, gemes- sen mit Hilfe des Rangkorrelationskoeffizienten nach SPEARMAN. Inso- weit kann die Untersuchungsfrage, ob die Effektivität des behördlichen Handelns durch die Nutzung von Methoden, die der Theorie der Lernen- den Organisation zugeordnet werden können, gesteigert werden kann,700 an dieser Stelle nicht abschließend beantwortet werden. Ein Erklärungsansatz könnte sein, dass die besonders effektiv arbeiten- den Optionskreise durchaus Organisationslernen betreiben, aber die förm- lichen Methoden weniger (bewusst) einsetzen. SCHRIDDE kommt in sei- nen Ausführungen auch zu dem Ergebnis: „Während auf den unteren Lernebenen Lernprozesse erzwungen werden können, hängt das Lernen 700 Vgl. zu der Untersuchungsfrage Abschnitt 1.4 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 225 auf den höheren Ebenen von dem inneren Engagement und der Motivati- on der Mitarbeiter ab“.701 Folgt man dieser Überlegung, so wäre in dem Modell von ARGYRIS/SCHÖN das single loop learning und teilweise auch das double loop learning noch mit den im Rahmen dieser Arbeit unter- suchten Methoden möglich. Dem gegenüber muss konstatiert werden, dass die Stufe des Deuterolernens von den Optionskreisen bisher nicht in einem die Effektivität deutlich erhöhenden Umfang erreicht wurde. Die in den vorherigen Abschnitten aufgezeigten Ergebnisse sprechen so- mit dafür, dass Organisationslernen in Form des Deuterolernens in den Optionskreisen noch nicht praktiziert wird; es werden allerdings die Stufen des single loop learnings und teilweise des double loop learnings erreicht. Die zu Beginn der Untersuchung gestellte Frage, ob die Anwendung der Theorie der Lernenden Organisation ein wichtiger Schritt der gesamten Verwaltungsevolution sein könnte,702 kann ebenfalls nicht abschließend beantwortet werden. Der erhobene Nutzungsgrad von Methoden, die der Theorie der Lernenden Organisation zugeordnet werden können, durch die Optionskommunen ist derzeit nicht ausreichend, um die Ebene des Deuterolernens zu erreichen. Insoweit liefert das Handeln der Options- kommunen zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht den Impuls für den von BOGUMIL angezeigten Paradigmenwechsel für eine neue Steuerung der Kommunalverwaltungen.703 Dennoch könnten die Ergebnisse geeignet sein, Möglichkeiten zur Ver- besserung der Effektivität des Handelns von Optionskommunen und auch von Behörden insgesamt aufzuzeigen. In den folgenden beiden Abschnit- ten wird hierauf näher eingegangen. 701 SCHRIDDE, 2004, S. 44. 702 Vgl. zu der Untersuchungsfrage Abschnitt 1.4 der Arbeit. 703 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 1.1 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 226 5.2 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Optionskommunen Die Untersuchungsergebnisse zeigen zwar, dass kein durchgängiger un- mittelbarer Zusammenhang zwischen dem Grad des Organisationslernens und dem Grad der Effektivität des Handels der Optionskommunen be- steht. Die Analysen ermöglichen aber Schlussfolgerungen dahin gehend, welche Methoden, die der Theorie der Lernenden Organisation zugeord- net werden können, genutzt bzw. nicht genutzt werden sollten, um ein SGB II-System zu entwickeln, welches innerhalb der Optionskommunen eine überdurchschnittlich hohe Effektivität aufweisen sollte. Bei den folgenden Methoden wurde im Rahmen der Auswertung der Er- gebnisse der Erhebung bei den Optionskreisen jeweils eine Differenz in Bezug auf den Einsatz dieser Methoden von mindestens zehn Prozent- punkten in den Teilgruppen „Optionskreise mit überdurchschnittlichem Rückgang der Bedarfsgemeinschaften“ und „Optionskreise mit unter- durchschnittlichem Rückgang der Bedarfsgemeinschaften“ festgestellt. In- soweit stellen diese Methoden das Set an Methoden, die der Theorie der Lernenden Organisation zugeordnet werden können, dar, welches das Er- reichen einer überdurchschnittlich hohen Effektivität unterstützen kann. Die zu Beginn der Untersuchung in diesem Kontext gestellte Untersu- chungsfrage,704 kann daher – zumindest für den Bereich der Optionskreise – bejahend beantwortet werden. Die folgenden Methoden bzw. Grundsät- ze sind dem Set zuzuordnen: • Implementierung von Controlling-/Berichtspflichten gegenüber der Ge- samtverwaltungsleitung • Einsatz von Projekten zu Monitoringsystemen • Verzicht auf den Einsatz förmlicher Qualitätsmanagementsysteme • Beteiligung an der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II (bereits abge- laufen) 704 Vgl. zu der Untersuchungsfrage Abschnitt 1.4 der Arbeit. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 227 • Verbindlichkeit von Fortbildungen für Belegschaftsmitglieder • Verzicht auf Evaluation einzelner arbeitsmarktpolitischer Instrumente • Geringe Prüfquote durch Dritte (nicht durch das SGB II-System zu be- einflussen) • Gewährleistung einer gewissen organisationalen Grundstabilität Der Einsatz der folgenden Methoden zeitigt demgegenüber keine gravie- renden Unterschiede zwischen überdurchschnittlich effektiven und unter- durchschnittlich effektiven Optionskreisen. Bei diesen Methoden wurde im Rahmen der Auswertung der Ergebnisse der Erhebung bei den Options- kreisen jeweils eine Differenz in Bezug auf den Einsatz dieser Methoden von unter zehn Prozentpunkten in den Teilgruppen „Optionskreise mit überdurchschnittlichem Rückgang der Bedarfsgemeinschaften“ und „Opti- onskreise mit unterdurchschnittlichem Rückgang der Bedarfsgemeinschaf- ten“ festgestellt. Hieraus kann allerdings nicht abgeleitet werden, dass ein Verzicht auf den Einsatz dieser Methoden ohne eine Reduzierung des Ef- fektivitätsgrades erfolgen könnte. Vielmehr muss davon ausgegangen werden, dass bei einem Verzicht auf den Einsatz dieser Methoden eine negative Entwicklung der Effektivität eintreten könnte. Die Nutzung der folgenden Methoden ist daher angezeigt, auch wenn hieraus allein noch keine positive Wirkung folgt, die zu einer überdurchschnittlich hohen Effek- tivität führt. Die folgenden Methoden stellen somit einen Teil der Mindest- anforderungen an ein zumindest nicht „entlernendes“ SGB II-System dar: • Leitbilder für die Gesamtverwaltung und das SGB II-System • Einsatz von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die ausdrücklich Con- trolling-Aufgaben wahrnehmen • Teilnahme am Benchmarking der Optionskommunen sowie der Einsatz der dort erzielten Ergebnisse für die Außendarstellung, die Steuerung der aktiven arbeitsmarktpolitischen Instrumente und/oder für die Ge- staltung der internen Arbeitsprozesse Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 228 • Implementierung eines regionalen Arbeitsmarktmonitorings • Operationalisierte Zielvorgaben in Produktbeschreibungen • Einsatz produktkritischer Verfahren • Nutzung des Kontinuierlichen Verbesserungsprozesses; auch die in diesem Zusammenhang zu nennende stark ausgeprägte Fehlertole- ranz wirkt sich nicht überdurchschnittlich effektivitätssteigernd aus • Zertifizierung im Rahmen eines anerkannten Verfahrens zur Qualitäts- sicherung • Regelmäßige Mitarbeitergespräche Werden die o.a. Empfehlungen bei der Auswahl der einzusetzenden Me- thoden des organisationalen Lernens berücksichtigt, besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit, innerhalb der Optionskommunen einen Rang bei der Entwicklung der Zahl Bedarfsgemeinschaften zu erreichen, der über dem Durchschnittswert der Reduzierung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften liegen dürfte. Im Sinne der Theorie der Lernenden Organisation nach ARGYRIS/SCHÖN würden Lerneffekte eintreten, die allerdings kaum über die Stufen des single loop learnings und des double loop learnings hin- ausgingen. Die Stufe des Deuterolernens würde vermutlich noch nicht er- reicht werden. Hier wären Lerneffekte zu erwarten, die deutlich über- durchschnittliche Effektivitätssteigerungen hervorbringen würden. Dass die Optionskommunen diese Lernstufe noch nicht erreicht haben, verdeut- lichen auch Auswertungen, die die Effektivität der zurzeit drei anzutreffen- den Organisationsformen zur Wahrnehmung der Aufgabe „Grundsiche- rung für Arbeitsuchende“ vergleichen. Hier zeigt sich, dass die Options- kommunen insgesamt noch keinen deutlichen „Lernvorsprung“ gegenüber den ARGEn nachweisen können. Die folgende Tabelle zeigt die Entwick- lung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom September 2006 bis Mai 2009:705 705 Der genannte Zeitraum wurde gewählt, da der getrennte Ausweis der Zahl der Be- darfsgemeinschaften in einem Rechenwerk getrennt nach den drei Organisationsformen Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 229 Tab. 28: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften differenziert nach SGB II-Organisationstypen im Zeitraum von September 2006 bis Mai 2009 Zeitpunkt Zahl der Bedarfsgemeinschaften Options- kommunen ARGEN Getrennte Aufga- benträgerschaft September 2006 491.860 3.303.458 89.949 Mai 2009 456.010 2.998.210 98.827 Prozentualer Rückgang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaften - 7,3 % - 9,2 % + 9,9 % Die in der Tabelle abgedruckten Werte verdeutlichen, dass Optionskom- munen und ARGEn in ähnlichem Umfang die Zahl der Bedarfsgemein- schaften reduzieren konnten. Auf die gegenläufige Entwicklung bei den getrennten Aufgabenträgerschaften wird weiter unten eingegangen. Je weiter man sich auf die höheren Ebenen des double loop learnings und folgend des Deuterolernens begibt, müssten sich, damit positive Lernef- fekte tatsächlich eintreten, vermehrt „starke“ Persönlichkeiten finden, die über Tugenden wie Klugheit und Mut in einem ausgeprägten Maß verfü- gen. SCHRIDDE706 hebt dies bei seiner Darstellung lernförderlicher Kon- texte hervor. Organisationales Lernen ist danach nur möglich, wenn lern- förderliche Strukturen, eine lernförderliche Kultur und eine lernförderliche Strategie gleichzeitig und sich ergänzend vorhanden sind. Hierauf deuten erstmals im September 2006 flächendeckend für die Bundesrepublik ausgewiesen wur- de. Zum Zeitpunkt der Auswertung waren die Werte für Mai 2009 die aktuellsten Daten. Die Daten sind am 19.03.2010 einsehbar unter http://www.pub.arbeitsagentur.de/hst/ services/statistik/detail/a.html 706 Vgl. SCHRIDDE, 2004, S. 44. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 230 – neben den Ergebnissen der Erhebung und den vorgenommenen Analy- sen in Bezug auf den bereits erreichten Stand des Organisationslernens sowie dessen noch vorhandenes Potenzial - auch andere Ergebnisse hin. So hat beispielsweise der Deutsche Landkreistag im Jahr 2008 eine Um- frage unter den 238 Landräten707 durchgeführt, die in ARGEN mit den Ar- beitsagenturen zusammenarbeiten. 166 der 238 Landräte haben sich „... dafür ausgesprochen, bei einer Wahlmöglichkeit das SGB II (Hartz IV) in alleiniger Verantwortung wahrnehmen zu wollen. Hinzu kommen die 63 Landkreise, in denen Langzeitarbeitslose bereits in Eigenregie betreut werden.“708 Im Ergebnis stellt der Deutsche Landkreistag fest, dass insge- samt 229 von 301 Landräten das Optionsmodell wählen würden. Dies sind rd. 76% der Kreise in der Bundesrepublik Deutschland. Alle 63 bereits op- tierenden Landkreise würden ihre Entscheidung wieder so treffen. Die Umfrage bei den Landräten war nicht differenziert aufgebaut, sondern als „Meta-Befragung“ zu verstehen. Die Verwaltungsleitungen der Kreise soll- ten eine grundsätzliche Einschätzung ihrer Präferenz für ein Organisati- onsmodell geben. Das Ergebnis zeigt, dass die Landräte das Optionsmo- dell als geeigneter als andere Organisationsmodelle einstufen, um die Langzeitarbeitslosigkeit zu reduzieren. Diese Einschätzung wird auch durch eine wissenschaftliche Evaluation gestützt, die in den Jahren 2005 bis 2008 durch den Deutschen Landkreis- tag beauftragt wurde. Das vom Deutschen Landkreistag beauftragte Inter- nationale Institut für Staats- und Europawissenschaften (ISE) hat die Be- reiche der Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II und die verschiede- nen Organisationsformen analysiert. Aufgezeigt werden sollten Hand- lungsansätze zur Weiterentwicklung des SGB II.709 In der Zusammenfas- sung der Untersuchungsergebnisse stellt das ISE u.a. fest, „... dass sich alle Optionskommunen erneut für die Option entscheiden würden, wäh- rend nur 44 % der Arbeitsgemeinschaften nochmals für die gemeinsame 707 Nicht in die Umfrage mit einbezogen wurden die Oberbürgermeister/-innen der kreis- freien Städte, da diese nicht im Deutschen Landkreistag organisiert sind. 708 Deutscher Landkreistag, Pressemitteilung vom 21.04.2008. 709 Vgl. z. B. Deutscher Landkreistag, Rundschreiben Nr. 767/2008 vom 16.12.2008. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 231 Aufgabenwahrnehmung plädieren würden. Der überwiegende Anteil der ARGEN würde heute – vor die Wahl gestellt – die Option bevorzugen.“710 Bisher wurde verneint, dass die Optionskommunen bereits Deuterolernen in einem ausgeprägten Maße praktizieren. Der Vergleich mit den o.a. Da- ten der ARGEN legt ebenfalls den Schluss nahe, dass solche Lerneffekte derzeit kaum stattfinden dürften. Zur Beantwortung der Frage, ob Optionskommunen und auch ARGEN Organisationslernen einer höheren Stufe - zumindest im Vergleich zu den getrennten Aufgabenträgerschaften - erreicht haben könnten711, ist ein Wechsel der Perspektive hilfreich. Verlässt man die Ebene der Options- kommunen und deren interne Vergleiche untereinander – wie mit der Un- tersuchung vorgenommen – und begibt sich auf die Ebene des Gesetzge- bers, wird erkennbar, dass es Hinweise auf Deuterolernen in Bezug auf die Gesamtheit des SGB II-Systems gibt. Die oben abgedruckte Tabelle 28 stellt heraus, dass die Optionskommunen und die ARGEN die Zahl der Bedarfsgemeinschaften deutlich (- 7,3 % bzw. – 9,2 %) reduzieren konn- ten, während die getrennten Aufgabenträgerschaft eine Zunahme der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im selben Zeitraum von + 9,9 % verzeichnen mussten. Vergegenwärtigt man sich die Intention der Arbeitsmarktreform, - die sich in der Einführung des Sozialgesetzbuches II zum 01.01.2005 ma- nifestierte, nämlich zwei parallele steuerfinanzierte Leistungssysteme (die frühere Sozialhilfe und die frühere Arbeitslosenhilfe) durch ein effektiveres System zu ersetzen, so zeigen die Rückgänge der Zahlen der Bedarfsge- meinschaften bei den Optionskommunen und den ARGEN, dass dies in diesen Organisationsformen offensichtlich gelungen ist. Nimmt man die getrennten Aufgabenträgerschaften, die weiterhin eine ähnliche Aufga- benverteilung wie die früheren Leistungssysteme „Sozialhilfe“ und „Ar- beitslosenhilfe“ vorsehen, als Vergleichsmaßstab, so kristallisiert sich her- 710 Deutscher Landkreistag, 2008, S. 1. 711 Vgl. hierzu die Darstellung in Tab. 28. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 232 aus, dass die Übernahme tradierter Zuständigkeitsregelungen offensicht- lich zu einer unterdurchschnittlichen Effektivität führt bzw. hierzu beiträgt. Unterstrichen wird diese Annahme durch die Untersuchungsergebnisse von KIRSCH/MÜHGE in Bezug auf die getrennte Aufgabenwahrnehmung. Diese halten im Ergebnis fest: „Strukturell bedingt sind die Dienstleis- tungsqualität und die prozessuale Sicherheit für die erwerbsfähigen Hilfe- bedürftigen geringer als in den anderen SGB II-Organisationsformen.“712 Diesen Effekt verstärken dürfte der Umstand, dass nur die Existenz der getrennten Aufgabenträgerschaften unbefristet gesichert war. Die Opti- onskommunen waren qua Gesetz bis zum 31.10.2010 befristet. Die AR- GEN mußten aufgrund der vom Bundesverfassungsgericht am 20.12.2007 festgestellten Verfassungswidrigkeit713 bis zum 31.12.2010 durch eine an- dere Organisationsform ersetzt werden. Nicht ausgeschlossen werden kann, dass die beiden befristeten Organisationsformen ihre „Existenzsi- cherung“ über gute Arbeitsergebnisse betreiben wollen. Es kann daher festgehalten werden, dass die gesetzlich befristete Aufga- benübertragung auf die Optionskommunen und die vom Bundesverfas- sungsgericht verhängte „Zwangsbefristung“ der ARGEN mit einiger Wahr- scheinlichkeit zu der positiven Entwicklung bei der Reduzierung der Lang- zeitarbeitslosigkeit beigetragen hat. Diese Annahme wird gestützt, wenn man den Rückgang der Zahl der Bedarfsgemeinschaften in den genann- ten drei Organisationsformen auf einen Zeitraum bezieht, der vor der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der ARGEN am 20.12.2007 lag. Bis dahin konnten die ARGEN davon ausgehen, dass ihre dauerhafte Existenz – trotz des gesetzlich festgeschriebenen Wettbewerbs – relativ gesichert war. Die Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom September 2006 bis zum Dezember 2007 kann der unten stehenden Tabelle entnommen werden: 712 KIRSCH/MÜHGE, 2009, S. 422. 713 BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, Az.: 2 BvR 2433 und 2 BvR 2434/04; vgl. hierzu näher Abschnitt 4.1 der Untersuchung. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 233 Tab. 29: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften differenziert nach SGB II-Organisationstypen im Zeitraum von September 2006 bis De- zember 2007 Zeitpunkt Zahl der Bedarfsgemeinschaften Options- kommunen ARGEN Getrennte Aufga- benträgerschaft September 2006 491.860 3.303.458 89.949 Dezember 2007 465.961 3.067.515 86.916 Prozentualer Rückgang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaften - 5,3 % - 7,1 % - 3,4 % Die folgende Tabelle zeigt die prozentualen Rückgänge bei der Zahl der Bedarfsgemeinschaften getrennt nach den Zeiträumen vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20.12.2007 und nach dem Urteilsspruch. Tab. 30: Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften differenziert nach SGB II-Organisationstypen in verschiedenen Zeiträumen Prozentualer Rückgang der Zahl der Bedarfsge- meinschaften im Zeitraum Organisationstyp des Trägers der Grundsicherung für Arbeitsuchende Options- kommunen ARGEN Getrennte Aufga- benträgerschaft September 2006 bis De- zember 2007 - 5,3 % - 7,1 % - 3,4 % Dezember 2007 bis Mai 2009 - 2,1 % - 2,3 % + 13,7 % Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 234 Ohne weitere Einflüsse zu berücksichtigen, könnte folgende Interpretation angestellt werden. Nach der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der ARGEN und der hieraus resultierenden „Zwangsbefristung“ wiesen die ARGEN und die Optionskommunen einen nahezu gleich hohen Rückgang der Bedarfsgemeinschaften für den Zeitraum von Dezember 2007 bis Mai 2009 aus. Die beiden befristeten Organisationstypen waren somit in etwa gleich effektiv. Anders das Bild bei dem verbliebenen unbefristeten Modell. Die getrennten Aufgabenträgerschaften konnten ihre positive Entwicklung im Zeitraum von September 2006 bis Dezember 2007 nicht fortführen. Im Zeitraum von Dezember 2007 bis Mai 2009 stieg die Zahl der Bedarfsge- meinschaften um 13,7 % an. Hieraus den Schluss zu ziehen, dass die Si- cherheit des unbefristeten Modells zu einer lethargischen Haltung geführt hätte, wäre sicher zu kurz gegriffen. Die deutliche Trendumkehr der Ent- wicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften bei den getrennten Aufga- benträgerschaften deutet allerdings in diese Richtung. Der Druck, die Existenz des eigenen Systems durch „gute Erfolge“ zu sichern, scheint bei den Organisationsmodellen der ARGEN und der Optionskommunen of- fenbar deutlich stärker ausgeprägt zu sein. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 235 5.3 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden Betrachtet man abschließend nochmals die Lernebenen nach ARGYRIS/SCHÖN, so ist zu bejahen, dass die Einführung des Sozialge- setzbuches II praktiziertes Deuterolernen des Gesetzgebers darstellt. Bei der Definition der Untersuchungsfragen714 wurde auch die Frage formu- liert, ob aus den Untersuchungsergebnissen und dem Einbeziehen eines über den engeren Untersuchungsbereiches hinausgehenden Kontextes Empfehlungen für den Gesetzgeber abgeleitet werden können, mit denen dieser die Effektivität behördlichen Handelns über seine Möglichkeiten der gesetzlichen Programmierung positiv beeinflussen kann. Dies kann bejaht werden. Hierbei sind zwei gestaltende Elemente zu differenzieren. Zum Einen werden ähnliche Leistungen, die von verschiedenen öffentlichen Verwaltungen erbracht werden, in einem Verwaltungssystem zusammen- geführt. Zum Anderen dürfte – wie oben gezeigt - das Element der Befris- tung zu den überdurchschnittlichen Effekten beigetragen haben. Die Er- möglichung von Deuterolernen durch eine befristete Aufgabenübertragung auf miteinander in den Wettbewerb gesetzte Organisationstypen könnte ein Modell zur Steigerung der Effektivität weiterer Leistungen der öffentli- chen Verwaltung sein. KUHLMANN zieht bei ihren Perspektiven einer performance-orientierten Verwaltungsmodernisierung in Deutschland u.a. den Schluss, den Kom- munen sollten „... erweiterte Handlungs- und Experimentierspielräume gewährt werden.“715 Exemplarisch wird darauf hingewiesen, dass „... die Länderregierungen auch (wie teils in Modellprojekten geschehen) auf Formen der positiven Anreizsteuerung zurückgreifen,...“716 könnten. Dies ist beispielsweise in der jüngeren Vergangenheit in einigen Ländern mit der zeitlich befristeten Einführung von Experimentierklauseln für das 714 Vgl. zu den Untersuchungsfragen Abschnitt 1.4 der Arbeit. 715 KUHLMANN, 2007, S. 81. 716 KUHLMANN, 2007, S. 81. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 236 kommunale Haushaltsrecht geschehen. Zwischen der Nutzung dieser Ex- perimentierklauseln und der Ablösung des früheren kameralen Rech- nungswesens durch Modelle wie das „NKF – Neues Kommunales Fi- nanzmanagement“ oder das „NKR – Neues Kommunales Rechnungswe- sen“717 besteht ein enger Zusammenhang. PÜNDER stellt hierzu zunächst fest, dass in Nordrhein-Westfalen die im Jahr 1995 vorgenommene Neu- fassung der haushaltsrechtlichen Vorschriften, auch eine „… sog. Experi- mentierklausel ´zur Erprobung neuer Steuerungsmodelle und zur Weiter- entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung´“718 enthielt. Die Nutzung der Experimentierklausel im haushaltswirtschaftlichen Bereich führte zum Erlass des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes, das dem „… Zweck der Flexibilisierung des Haushaltsvollzuges“719 diente. Unter Bezug auf das notwendige Informationssystem zur Erreichung der gewollten Fle- xibilisierung weist PÜNDER darauf hin, es sei von Bedeutung, dass „… man die Entscheidungsabläufe zwischen den jeweiligen ´Prinzipalen´ und den ´Agenten´ im Sinne der Kybernetik als einen ´Regelkreis´ mit ´Rückkoppelungsmechanismen´ versteht.“720 Hier schließt sich der Kreis zwischen der Einführung von „Experimenten“, zu installierenden Rückkop- pelungen und Organisationslernen. So wurde das Haushaltsrecht in Nordrhein-Westfalen nach Einführung der Experimentierklausel im Jahr 1995 mit dem im Jahr 2004 erlassenen Gesetz über ein Neues Kommuna- les Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen721 auf eine völlig neue Basis gestellt. Organisationslernen hat stattgefunden. Sollte ein Transfer auf andere kommunale Aufgaben möglich sein, wäre in diesem Zusammenhang auch zu beachten, welchen Herausforderungen das Verwaltungsmanagement in den nächsten Jahren begegnen muss. VAHS722 stellt hier die vier Determinanten „Zusätzliche Effektivitäts- und Effizienzerfordernisse“, „“Erhöhter Flexibilitäts- und Innovationsbedarf“, 717 Vgl. zum NKF und zum NKR auch die Ausführungen in Abschnitt 3.3 der Arbeit. 718 PÜNDER, 2003, S. 49 f. 719 PÜNDER, 2003, S. 49 f. 720 PÜNDER, 2003, S. 19 f. 721 Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW – NKFG NRW) vom 16. November 2004, Gesetz- und Verordnungsblatt NRW, 2004, S. 644 ff. 722 VAHS, 2007, S. 39 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 237 „wachsende Bedeutung des Humanpotenzials“ und „zunehmende Globali- sierung wirtschaftlicher Aktivitäten“ in den Vordergrund. Hieraus ableitend wird ein Bild der Organisation der Kommunalverwaltungen gezeichnet, das die genannten Determinanten berücksichtigt. In Bezug auf die innere Organisationsstruktur gehen HOPP/GÖBEL davon aus, dass „... ein aus- gewogenes Verhältnis zwischen Stabilität und Flexibilität gefordert“723 ist. „Stabilität ist notwendig, um den wiederkehrenden Dauer- und Routine- aufgaben einen Rahmen vorzugeben, der eine effektive und effiziente Bewältigung ermöglicht. ... Das Stabilitätserfordernis trifft im Wesentlichen auf die Ordnungs- und Sozialverwaltung zu.“724 EBERL zielt ebenfalls auf den Stabilitätsgrad von Systemen ab und weist auf die zu überwindenden Hürden in Bezug auf das Organisationslernen hin. „Hinsichtlich der geziel- ten Gestaltung von Lernprozessen ist eher Bescheidenheit angemessen. Organisationale Lernprozesse lassen sich nicht erzwingen und stellen ein relativ schwieriges Unterfangen dar, da eine Abkehr vom Status Quo den Akteuren in der Regel nicht leicht fällt.“725 HOPP/GÖBEL kommen zu dem Schluss, dass „... die Kommunalverwaltungen zukünftig relativ differenzier- te Organisationsstrukturen zulassen werden, um auch jene Leistungen besser bewältigen zu können, die ein höheres Maß an Anpassungs- und Innovationsfähigkeit aufweisen.“726 Hieraus ableitend werden die mögli- chen Strukturmodelle „modulare Organisation“, „vernetzte Organisation“ und „virtuelle Organisationen“ genannt.727 Aus der Zusammenschau der Ergebnisse lässt sich ein Modell entwickeln, mit dem die Effektivität der Leistungserbringung von Aufgaben der öffentli- chen Verwaltung deutlich zu erhöhen sein könnte. Äußere Kennzeichen dieses Modells wären das Vorhandensein alternativer Organisationsfor- men und eine zeitlich befristete Aufgabenübertragung. Die Aufgabenüber- tragung muss sich auf ein gesetzlich definiertes Handlungsfeld der öffent- 723 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 430. 724 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 430. 725 EBERL,1996, S. 230. 726 HOPP/GÖBEL, 2008, S. 430. 727 Vgl. HOPP/GÖBEL, 2008, S. 431 f. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 238 lichen Verwaltung beziehen, wobei den alternativen Organisationsformen eine identische Aufgabenstellung – aber keine identische Art der Aufga- benerledigung – zugewiesen sein muss. Nach Ablauf der zeitlich befriste- ten Aufgabenübertragung muss eine dauerhafte und flächendeckende Zuweisung der Leistungserstellung durch die wirksamste Alternative ernsthaft in Aussicht gestellt werden. Die Existenz der weniger wirksamen Alternativen müssten dann konsequenterweise beendet werden. Aus den hier vorliegenden Untersuchungsergebnissen kann abgeleitet werden, dass aus Sicht des Modellgebers die Stufe des Deuterolernens im Rah- men des eintretenden Wettbewerbes erreicht werden kann. SCHNEIDER kommt beispielsweise nach der Analyse von verschiedenen Projekten zum Wettbewerb in Bezug auf Leistungen der öffentlichen Hand zu dem Ergebnis, „... dass Wettbewerb positive Wirkungen für die Dienstleistungs- qualität haben kann, diese aber auch mit Rahmenbedingungen zusam- menhängen, die durch die öffentliche Hand gesetzt werden.“728 Auch KUHLMANN sieht im Wettbewerb eine Möglichkeit zur Performanz- Steuerung. Besteht kein Wettbewerb, sind entsprechende Surrogate nutz- bar. „Die Variante regulativer Steuerung lokaler Performanz-Politik durch Landesgesetzgebung, übergeordnete staatliche Behörden oder halbstaat- liche Agencies (wie die GPA) haben einerseits den Vorzug, dass sie ... ei- ne rasche Verhaltensanpassung der lokalen Akteure in Richtung Perfor- mance Management erwarten lassen,... .“729 So kann nach den im Rahmen des Wettbewerbs eintretenden Fortschrit- ten des Organisationslernens das zu jenem Zeitpunkt beste Modell im- plementiert werden. Es ist allerdings zu konstatieren, dass ab dem Zeit- punkt der Implementierung erneut eine noch effektivere Alternative gefun- den werden könnte. Dies wäre vor dem Hintergrund der ständigen Verän- derungsbereitschaft einer Lernenden Organisation zwar folgerichtig; ein solches Vorgehen würde aber mit einiger Wahrscheinlichkeit scheitern, da eine Überforderung der Entscheidungsinstanzen und der beteiligten Orga- nisationen einschließlich deren Mitglieder eintreten könnte. In diesem Zu- 728 SCHNEIDER, 2007, S. 31. 729 KUHLMANN, 2007, S. 80. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 239 sammenhang müsste die Theorie des organisationalen Lernens ein typi- sches Vorgehen der Organisationsentwicklung übernehmen, das eine ge- wisse temporäre Systemstabilität ermöglicht. Genutzt werden könnte bei- spielsweise der Drei-Phasen-Ansatz von LEWIN730. Hier muss ein das neue System „beruhigendes Einfrieren“ des Modells erfolgen, das sich im Wettbewerb erfolgreich durchgesetzt hat. Die Entscheidungsinstanzen – dies dürfte regelmäßig die politische Ebene sein – müssten in der folgenden Zukunft erkennen, wann sich ein neues Zeitfenster für einen weiteren „Effektivitäts-Wettbewerb“ öffnet. Das Auf- stoßen dieses Zeitfensters durch die Politik ist aufgrund der Komplexität öffentlicher Dienstleistungen nicht trivial. Bereits in Abschnitt 1.1 der Un- tersuchung wurde darauf hingewiesen, dass SCHRIDDE es in Bezug auf den Stand der Verwaltungsentwicklung für notwendig erachtet, den weite- ren Reformprozess in den Mittelpunkt reflexiven Lernens zu stellen, und zwar nicht nur innerhalb der Verwaltung, sondern auch zwischen Verwal- tung und Politik.731 Nur so könnten bestehende Lernbarrieren überwunden werden. Das Überwinden derartiger Lernbarrieren könnte auch dazu füh- ren, dass die Nutzung von Komponenten der Theorie der Lernenden Or- ganisation auch für eine Reduzierung der Zahl der Behörden genutzt wer- den könnte. ADAM/BAUER/KNILL sehen hier einen wesentlichen Grund für Ineffektivitäten innerhalb des deutschen Verwaltungsapparates. Bei ih- ren Untersuchungen über den Organisationsabbau in der unmittelbaren deutschen Bundesverwaltung kommen sie zunächst zu dem Ergebnis: „Einmal eingerichtet, weisen staatliche Organisationen ein hohes Maß an Stabilität auf, auch wenn die Aufgaben, für die sie ins Leben gerufen wur- den, schon lange weggefallen sind.“732 Die Reduzierung der Stabilitätsfes- tigkeit von Verwaltungssystemen ist ein Kennzeichen des organisationalen Lernens. Insoweit könnte hier ein Beitrag zur Erhöhung der Effektivität ge- 730 Vgl. z. B. die Ausführung von HOPP/GÖBEL, 2008, S. 231 ff., die in Bezug auf den Drei-Phasen-Ansatz (Phase 1: „Auftauen (unfreezing)“, Phase 2 „Verändern (moving)“, Phase 3 „Wiedereinfrieren (refreezing)“ von LEWIN besonders das „refreezing“ heraus- stellen, dieses „... beschäftigt sich mit der langfristigen Stabilisierung der umgesetzten Veränderungsmaßnahmen.“ 731 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 1.1 der Untersuchung. 732 ADAM/BAUER/KNILL, 2008, S. 154. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 240 leistet werden. Das von ADAM/BAUER/KNILL konstatierte Ergebnis zur Reduzierung der Zahl der in der Bundesverwaltung vorgenommenen Or- ganisationsbeendigung, nämlich „Our analysis shows that since 1949 only 14 public organizations have been terminated – much less than within the federal bureaucracy of the US.“733 könnte bei Anwendung des aufgezeig- ten Vorgehens positiv beeinflusst werden. STOCK unterstreicht mit seinen Ausführungen in Bezug auf die Kommu- nalverwaltungen, dass reflexive Lernprozesse die Basis eines zeitgemä- ßen Kommunalpolitischen Managements seien.734 Auch auf die Ausfüh- rungen zum Reformprozess der Grundsicherung für Arbeitsuchende in dieser Untersuchung735 sei an dieser Stelle verwiesen; diese wurden ebenfalls von der Politik initiiert und verantwortet. Im Ergebnis könnte die Nutzung des aufgezeigten Modells zu einer deutli- chen Erhöhung der Effektivität öffentlicher Dienstleistungen beitragen. Diese Art des zeitlich befristeten Zulassens alternativer Organisationssys- teme zu Erbringung gesetzlicher definierter öffentlicher Dienstleistungen könnte z. B. unter der Bezeichnung „Lizenz-Modell“ Eingang in die Verwal- tungswissenschaften finden. Geeignete Einsatzfelder für ein derartiges Li- zenz-Modell müssten durch eine eigene Untersuchung erkundet werden (z. B. Zusammenführung von Bundespolizei und Landespolizei in einem oder in einigen Ländern der Bundesrepublik Deutschland, Übernahme von Aufgaben der Kraftfahrzeugzulassung durch beliehene Unternehmer wie den Technischen Überwachungsverein, Verlagerung der Bearbeitung und Erhebung kommunaler Steuern wie Grundsteuer und Gewerbesteuer auf die staatlichen Finanzverwaltungen; die Steuern würden anschließend der Kommune überwiesen). 733 ADAM/BAUER/KNILL, 2008, S. 153. ADAM/BAUER/KNILL haben für den Zeitraum von 1949 bis 2006 systematisch die Veränderungen der Organisationsstruktur der unmit- telbaren Bundesverwaltung untersucht. „Echte“ Beendigungen von Bundesverwaltungen waren in nur 14 Fällen gegeben. Im selben Zeitraum wurden in den USA 251 Auflösun- gen verzeichnet. 734 Vgl. hierzu Abschnitt 1.1 der Untersuchung. 735 Vgl. hierzu besonders Abschnitt 4.1 der Untersuchung. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 241 Das Lizenz-Modell könnte ein Schritt sein, den nach Einschätzung von BOGUMIL bisher nicht erreichten Paradigmenwechsel der deutschen Verwaltung vom weberianischen Bürokratiemodell zum New Public Mana- gement zu fördern.736 Auch könnte das Lizenz-Modell dazu beitragen, eine Schwachstelle des Neuen Steuerungsmodells, nämlich die vorwiegend betriebswirtschaftliche Ausrichtung, zu überwinden, und zwar zu Gunsten der von BANNER als notwendig erachteten „ständigen Selbstreform“ der Verwaltung.737 Betrachtet man abschließend die Untersuchungsergebnisse in Bezug auf die Nutzung des Organisationslernens durch die deutschen Optionskom- munen und das hieraus abgeleitete Lizenz-Modell, so wird deutlich, dass auch die von BANNER angeführte „ständige Selbstreform“, die Ausdruck einer Lernenden Organisation ist, im Kern auf den von KUHLMANN ermit- telten drei Wegen zum kommunalen Organisationslernen basiert. KUHLMANN führt zunächst aus, dass sich “... der anwendungsbezogene innerorganisatorische Erfahrungsaustausch als Katalysator des institutio- nellen Lernens erwiesen“738 hat. Hierzu wird auf die Ergebnisse der empi- rischen Erhebung bei den Optionskommunen und die Zusammenfassung in Abschnitt 5.2 verwiesen. KUHLMANN nennt weiterhin „... die zweite wesentliche Lern-Variante, das Experiment,...“739. Die Optionskommunen wurden im Rahmen einer aus- drücklich als Experimentierklausel benannten Vorschrift740 eingeführt. Der Gesetzgeber hat hier die Implementierung eines gesetzlich befristeten Ex- perimentes ermöglicht. Wie die Untersuchungsergebnisse zeigen, konnte hierdurch das Organisationslernen gefördert werden. 736 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 1.1 der Untersuchung. 737 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 1.1 der Untersuchung. 738 KUHLMANN, 2007, S. 83. 739 KUHLMANN, 2007, S. 83. 740 Vgl. hierzu besonders Abschnitt 4.1 der Untersuchung. Die in Rede stehende Vor- schrift § 6a SGB II lautet: „Zur Weiterentwicklung der Grundsicherung für Arbeitssuchen- de sollen an Stelle der Agentur für Arbeit ... im Wege der Erprobung kommunale Träger ... zugelassen werden. Die Erprobung ist insbesondere auf alternative Modelle der Ein- gliederung von Arbeitssuchenden im Wettbewerb zu den Eingliederungsmaßnahmen der Agenturen für Arbeit ausgerichtet.“ Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 242 Der dritte von KUHLMANN ermittelte Weg zur Förderung des Organisati- onslernens „... ist die innovierende Wirkung von nicht-staatlichen Reform- promotoren...“741 Auch im vorliegenden Untersuchungsbereich wurde an verschiedenen Stellen auf die Einwirkung durch kommunale Spitzenver- bände, Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände, Ombudsrat und andere Institutionen hingewiesen, und zwar sowohl bei der Einführung der Grund- sicherung für Arbeitsuchende als auch bei der Durchführung und Fortent- wicklung dieses Sozialsystems.742 Ziel der Untersuchung war, einen (verwaltungs-)wissenschaftlichen Er- kenntnisgewinn zu erzielen, ob in den deutschen Behörden Möglichkeiten zu Erhöhung der Effektivität durch die Anwendung von Methoden des Or- ganisationslernens vorhanden sind und genutzt werden bzw. genutzt wer- den könnten. Dies konnte für die Lernstufen des single loop learnings und des double loop learnings im Rahmen der Untersuchung in Bezug auf das Handeln Optionskreise nachgewiesen werden. Verlässt man die Perspektive der Optionskreise und begibt sich in die des Gesetzgebers, so lassen sich deutliche Hinweise auf praktiziertes Deuterolernen finden, wenn Leistungen der öffentlichen Verwaltung im Rahmen des skizzierten Lizenz-Modells erbracht werden. Das Lizenz-Modell scheint geeignet, signifikante Steigerungen der Effekti- vität behördlichen Handelns in Gang zu setzen. Theoriebildung und Mo- dellierung des Lizenz-Modells müssen einer weiteren Untersuchung vor- behalten bleiben. 741 KUHLMANN, 2007, S. 83. 742 Vgl. hierzu exemplarisch die Ausführungen in den Abschnitten 1.2, 4.1, 4.3.1, 4.4.9. 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Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 261 Verzeichnis der Anhänge: Anhang A E-Mail vom 23.12.2008 zur Information der Opti- onskreise über die empirische Erhebung im Rah- men der Untersuchung Anhang B Empfehlungsschreiben des Deutschen Landkreis- tages (DLT) zur Teilnahme der Optionskreise an der empirischen Erhebung m Rahmen der Unter- suchung Anhang C Muster des Erhebungsbogens Anhang D Kurzprotokoll über das Interview mit dem Vor- stand des SGB II-Systems des Land-kreises Nr. 24 Anhang E Kurzprotokoll über das Interview mit dem Amtslei- ter des SGB II-Systems des Landkreises Nr. 26 Anhang F Grundauszählung der Erhebung Anhang G Analyse der Grundauszählung in verschiedenen Teilanhängen Teilanhang G 1 Punktwerte in Bezug auf den Grad des Organisa- tionslernens Teilanhang G 2 Veränderungsraten und Ränge bei der Entwick- lung der Bedarfsgemeinschaftszahl Teilanhang G 3 Rangfolgen „Grad des Organisationslernens“ und „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaf- ten“ Teilanhang G 4 Rangkoeffizient nach SPEARMAN für die Rang- folgen „Grad des Organisationslernens“ und „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaf- ten“ Teilanhang G 5 Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 Teilanhang G 6 Nutzung einzelner Methoden des Organisations- lernens differenziert nach dem Rückgang der Zahl der Bedarfsgemeinschaften Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 262 Anhang A E-Mail vom 23.12.2008 zur Information der Optionskreise über die empirische Erhebung im Rahmen der Untersuchung Verteiler: Optionskreise in Deutschland Text der E-Mail vom 23.12.2008: Sehr geehrte Damen und Herren, das SGB II ist nahezu vier Jahre in Kraft. Die Optionskommunen ha- ben Ihre Aufgabe bisher erfolgreich geschultert. Ziele wurden gesetzt, Ergebnisse geprüft, Strukturen und Geschäftsprozesse analysiert und angepaßt. Die zugelassenen kommunalen Träger erleben eine Ver- waltungsentwicklung im Zeitraffer. Ich habe dies zum Anlass genommen, die Möglichkeiten der Verbes- serung der Effektivität des behördlichen Handelns insgesamt anhand der in den Optionskommunen gemachten Erfahrungen mit der kom- munalen Arbeitsvermittlung im Rahmen eines Promotionsvorhabens wissenschaftlich zu untersuchen. Hierzu verlasse ich nach Dienstschluß jeweils die Rolle des kommu- nalen Praktikers und versuche - mit dem notwendigen Abstand - das Handeln der Optionskommunen zu analysieren, um hieraus Schlüsse für weiteres Optimierungspotenzial in den kommunalen Selbstverwal- tungen zu ziehen. Ich selbst bin als Leiter des Sachgebietes "Einglie- derung in Arbeit" des Optionskreises Steinfurt mit den Möglichkeiten und auch den Grenzen der kommunalen Arbeitsmarktpolitik vertraut. Wie sicherlich auch Sie selbst, war ich in den vergangenen Jahren teilweise überrascht und erstaunt, wie effektiv früher "unerfahrene" Kreise und kreisfreie Städte ihre kommunale Arbeitsmarktpolitik ge- plant und realisiert haben. Unabhängig vom Ausgang der Modellprü- fung durch den Bund können die von den Trägern der Grundsicherung nach dem SGB II gemachten Erfahrungen auch in anderen kommuna- len Fachbereichen effektivitätssteigernd nutzbar gemacht werden; da- zu müsste man wissen, wie es den Optionskommunen - und auch den ARGEN/ZAGs und den getrennten Aufgabenträgerschaften - gelun- gen ist, ihren Auftrag erfolgreich umzusetzen. Die Universität Kassel hat mir im Rahmen des dort im Fachbereich Wirtschaftswissenschaften angesiedelten Doktorandenkolloquiums die Möglichkeit gegeben, diese Frage wissenschaftlich zu untersuchen. Herr Prof. Dr. Mintken und Herr Prof. Dr. Reese betreuen mein Disser- tationsprojekt. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 263 Die Untersuchung soll durch die Ergebnisse einer empirischen Erhe- bung bei allen 69 Optionskommunen gestützt werden. Hierzu benötige ich Ihre Hilfe! Als Anlage beigefügt ist ein Fragebogen mit einigen Fragen zur Organisation und zu verschiedenen Merkmalen Ihrer SGB II-Einheit. Bitte lassen Sie sich durch die 15 Seiten des Fragebogens nicht abschrecken. Nur auf der ersten Seite sind wenige Daten anzu- geben, die Sie nicht aus dem Kopf beantworten können. Alle anderen Antworten werden Sie innerhalb weniger Minuten geben können. Sie werden maximal 20 Minuten für das vollständige Ausfüllen des Erhe- bungsbogens benötigen. Die gemachten Angaben werden nur ano- nymisiert verwendet. In der Dissertation werden keine Einzelergebnis- se verarbeitet. Der Deutsche Landkreistag unterstützt mein Dissertationsvorhaben. Das Empfehlungsschreiben von Herrn Goldmann vom 15.12.2008 liegt dieser Mail bei. Es ist bereits seit der vergangenen Woche im Op- tions-Forum des DLT eingestellt. Besonders freuen würde ich mich, wenn Sie bereit wären, in den nächsten Monaten als Expertin oder Experte für ein ca. zwei Stunden dauerndes Interview zur Verfügung zu stehen. In den Interviews sollen einzelne Fragestellungen vertiefend erörtert werden. Ich wäre Ihnen sehr dankbar, wenn Sie den ausgefüllten Fragebogen bis zum 23.01.2009 an mich zurück senden würden. Für Rückfragen erreichen Sie mich telefonisch und per E-Mail. Im Voraus bedanke ich mich für Ihre Unterstützung und wünsche Ih- nen im kommenden Jahr besonders eine zügige und problemlose Umstellung auf das veränderte SGB II- und SGB III-Instrumentarium. Mit freundlichem Gruß gez. Klaus Effing Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 264 Anhang B Empfehlungsschreiben des Deutschen Landkreistages (DLT) zur Teilnahme der Optionskreise an der empirischen Erhebung im Rahmen der Untersuchung Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 265 Anhang C Muster des Erhebungsbogens Klaus Effing Steinfurt, 21.12.2008 Kreis Steinfurt STARK – Steinfurt Arbeitsförderung kommunal Fragebogen im Rahmen des Dissertationsprojektes „Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen“ (Kurztitel) 1 Grunddaten Grunddaten Antworten Name des zugelassenen kommunalen Trägers (zkT) Name der besonderen Einrichtung nach § 6a SGB II Einwohnerzahl am 31.12.2007 Fläche in qkm Zahl der kreisangehörigen Städte und Gemeinden Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 266 2 Kerngrößen Arbeitsmarkt Kerngröße 30.06.2005 30.06.2006 30.06.2007 30.06.2008 Arbeitslosenquote SGB II (Ba- sis: alle zivilen Erwerbsperso- nen) Arbeitslosenquote SGB III (Ba- sis: alle zivilen Erwerbsperso- nen) Zahl der arbeitslosen SGB II- Leistungsbezieher Zahl der SGB II- Bedarfsgemeinschaften 3 Organisation des zkT 3.1 Art der Gebietskörperschaft Kreis kreisfreie Stadt 3.2 Organisation des zkT Am SGB II-System sind beteiligt (Mehrfachnennungen sind möglich): Kreis/kreisfreie Stadt kreisangehörige Städte/Gemeinden kreiseigene/stadteigene Gesellschaften, Anstalten öffentl. Rechts Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 267 3.3 Ist die Struktur Ihres SGB II-Systems seit dem 01.01.2005 geändert worden? Nein Ja rechtliche Änderungen (z. B. Umwandlung ei- ner GmbH in eine AöR) strukturelle Änderungen (z. B. Schaffung neuer Einheiten gegenüber der Organisation am 01.01.2005 wie z. B. Einrichten neuer Ämter, neuer Standorte) 4 Angaben zu Organisationsmerkmalen 4.1 Leitbilder 4.1.1 Besteht für Ihre gesamte Kreisverwaltung bzw. Ihre gesamte kreisfreie Stadt zurzeit ein Leitbild? ja nein 4.1.2 Besteht für Ihr SGB II-System (besondere Einrichtung einschl. etwaiger Delegationsgemeinden und Eigenge- sellschaften) ein Leitbild? ja nein 4.1.3 Besteht für Ihre besondere Einrichtung ein eigenes Leitbild? ja nein Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 268 4.2 Controlling 4.2.1 Sind Mitarbeiter in ihrem SGB II-System ausdrücklich mit Controlling-Aufgaben betraut? (nicht gemeint ist hier das Benchmarking) ja nein 4.2.2 Seit wann sind Mitarbeiter im SGB II-System ausdrück- lich mit Controlling-Aufgaben betraut? Jahr 2005 Jahr 2006 Jahr 2007 Jahr 2008 4.2.3 Bestehen Controlling-/Berichtspflichten auch gegen- über Leitungsinstanzen des Kreises bzw. der kreisfrei- en Stadt (z. B. im Rahmen eines zentralen Controllings für die gesamte Kreis- bzw. Stadtverwaltung)? ja nein 4.2.4 Unterscheiden Sie in Ihrem Controlling zwischen stra- tegischem Controlling („Werden die richtigen Dinge ge- tan?“) und operativem Controlling („Werden die Dinge richtig getan?“) ja nein Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 269 4.3 Benchmarking 4.3.1 Nehmen Sie am Benchmarking-System der Options- kommunen teil? ja nein 4.3.2 Nutzen Sie die Ergebnisse des Benchmarking über- wiegend (bitte nur 1 Nennung vornehmen): für die Außendarstellung des zkT für die Steuerung der aktiven arbeitsmarktpoliti- schen Instrumente für die Gestaltung der internen Arbeitsprozesse sonstige Angaben: _______________________________ 4.4 Monitoring 4.4.1 Haben Sie seit dem 01.01.2005 Projekte zum Thema „Arbeitsmarkt-Monitoring“ durchgeführt? (z. B. „Prospect“, „RMQ - Regionales Monitoring-System Qualifikationsentwicklung“) ja nein Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 270 4.4.2 Haben Sie ein regionales Arbeitsmarktmonitoring im- plementiert, mit dem regelmäßig und strukturiert Ar- beitskräftenachfrage und Arbeitskräfteangebot gegen- über gestellt werden? ja nein 4.5 Produktkritik 4.5.1 Wird Ihr SGB II-System als Produkt oder als mehrere Produkte im Sinne des NKR (Neues Kommunales Rechnungswesen), NKF (Neues Kommunales Fi- nanzmanagement) o.ä. geführt? ja nein 4.5.2 Enthalten die Produktbeschreibungen operationalisier- te Zielvorgaben (z. B. „Ziel ist die Reduzierung der Zahl der BG von x auf X bis zum 31.12.20xx“)? ja nein 4.5.3 Setzen Sie in Ihrem SGB II-Bereich regelmäßig pro- duktkritische Verfahren ein (vgl. z. B. KGSt-Bericht Nr. 2/2005)? ja nein Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 271 4.6 Kontinuierlicher Verbesserungsprozess 4.6.1 Nutzen Sie den Kontinuierlichen Verbesserungspro- zess (KVP) systematisch, um Ihre Arbeitsprozesse zu verbessern? Nein Ja 4.6.2 Wie schätzen Sie die Ausprägung der Fehlertoleranz Ihres SGB II-Systems ein? (bitte markieren Sie auf der Geraden mit „x“) ____________________________________________ sehr hoch hoch normal gering 4.6.3 Wie schätzen Sie die Ausprägung der Fehlertoleranz des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) ein? (bitte markieren Sie auf der Geraden mit „x“) ____________________________________________ sehr hoch hoch normal gering 4.7 Qualitätsmanagement 4.7.1 Haben Sie Ihre SGB II-Einheit einem förmlichen Quali- tätsmanagement unterzogen? (z. B. EFQM-Modell, DIN EN ISO 9000:2005) ja, und zwar (Bezeichnung) __________________________ nein Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 272 4.7.2 Ist Ihre SGB II-Einheit in einem anerkannten Verfahren zertifiziert worden? ja nein 4.8 Evaluation 4.8.1 Wurde Ihre SGB II-Einheit im Rahmen der Wirkungs- forschung nach § 6c SGB II beteiligt? Untersuchungsfeld (UF) Beteiligt im Jahr 2005 2006 2007 2008 Deskriptive Analyse und Matching (UF 1) Implementations- und Governanceanalyse (UF 2) Wirkungs- und Effizi- enzanalyse (UF 3) Makroanalysen und regionale Vergleich (UF 4) 4.8.2 Haben Sie einzelne arbeitsmarktpolitische Instrumente evaluiert oder evaluieren lassen? Arbeitsmarktpolitisches Instrument Bisher kei- ne Evaluie- rung Evaluierung (auch teilweise, z. B. ein- zelne Gruppenmaß- nahmen) durchge- führt mit eige- nem Per- sonal durch ex- terne Insti- tution Arbeitsvermittlung Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 273 Arbeitsmarktpolitisches Instrument Bisher kei- ne Evaluie- rung Evaluierung (auch teilweise, z. B. ein- zelne Gruppenmaß- nahmen) durchge- führt mit eige- nem Per- sonal durch ex- terne Insti- tution Lohnsubventionen Gruppenmaßnahmen Individuelle Eingliede- rungsleistungen Arbeitsgelegenheiten nach § 16 Abs. 3 SGB II Flankierende kommunale Leistungen nach § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB II Zeilen für weitere ar- beitsmarktpolitische In- strumente 4.8.3 Falls Sie unter Frage 4.8.2 angegeben haben, einzelne arbeitsmarktpolitische Instrumente evaluiert zu haben, markieren Sie bitte den Schwerpunkt der Evaluierung: Schwerpunkt: Verbesserung der Beschäfti- gungsfähigkeit Schwerpunkt: Soziale Stabilisierung Schwerpunkt: Sonstiges Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 274 4.9 Personalentwicklung 4.9.1 Finden in Ihrem SGB II-System regelmäßig Mitarbei- tergespräche zwischen unmittelbarem Vorgesetzten und Mitarbeiterin/Mitarbeiter statt? ja nein 4.9.2 Sind in Ihrem SGB II-System verbindliche Fortbildun- gen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vorgese- hen (z. B. jährliche Fortbildung von mindestens 24 Stunden je Mitarbeiterin und Mitarbeiter) ja nein 4.9.3 Gibt es in Ihrer Kreisverwaltung/kreisfreien Stadt (nicht nur auf die besondere Einrichtung bezogen) ein von der Verwaltungsleitung beschlossenes Personalent- wicklungskonzept für den Führungskräftenachwuchs? ja nein Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 275 4.10 Sonstiges Wurde in Ihrem SGB II-System seit dem 01.01.2005 eine Organisationsuntersuchung oder eine Mitarbeiterbe- fragung durch ihre Kreis-/Stadtverwaltung oder von be- auftragten Firmen/Unternehmensberatern eine Prüfung durch den Bundesrechnungshof eine Prüfung durch die SGB II-Prüfgruppe des Bundes- ministeriums für Arbeit und Soziales eine Prüfung durch das zuständige Landesministerium im Rahmen der Fachaufsicht eine Prüfung durch ihr kreis-/stadteigenes Rech- nungsprüfungsamt oder die zuständige Gemeindeprü- fungsanstalt o.ä. durchgeführt? (Mehrfachnennungen sind möglich) Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 276 5 Kontaktdaten 5.1 Diesen Fragebogen hat ausgefüllt: ___________________________________________________ Name ___________________________________________________ Funktion (z. B. Leiter der besonderen Einrichtung, Sachgebiets- leiter Integration etc.) ___________________________________________________ (E-Mail-Adresse) ___________________________________________________ (Telefon) 5.2 Weitere Kooperation Nach der Auswertung der Fragebögen kann sich die Notwen- digkeit ergeben, Experteninterviews zu führen, um die Ergeb- nisse weiter zu analysieren. Wären Sie in diesem Fall bereit, als Experte für ein ca. einstün- diges Gespräch zur Verfügung zu stehen? Das Gespräch würde in den Räumen Ihrer besonderen Einrichtung stattfinden und wäre mit keinem zusätzlichen Zeitaufwand für Sie verbunden: ja, ich stehe als Interviewpartner zur Verfügung nein, ich stehe als Interviewpartner nicht zur Verfügung Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 277 6 Rücksendung des Fragebogens Vielen Dank für das Ausfüllen des Fragebogens! Eine Auswertung der Antworten werde ich Ihnen zukommen lassen. Bitte senden Sie den ausgefüllten Fragebogen zurück an die folgende Adresse: Klaus Effing Kreis Steinfurt STARK- Steinfurt Arbeitsförderung kommunal Tecklenburger Straße 10 48565 Steinfurt Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 278 Anhang D Kurzprotokoll über das Interview mit dem Vorstand des SGB II- Systems des Landkreises Nr. 24 Expertengespräch I 25.09.2009 Gesprächsteilnehmer: Herr A., Vorstand (Landkreis Nr. 24, Nieder- sachsen) 1 Einordnung des Landkreises (LK) Nr. 24 Rang „Stand Organisationslernen“: 1 (14 Punkte) Rang „Entwicklung Arbeitslosenquote“: 8 (-40,5 %) Rang „Entwicklung BG-Zahl“: 16 (-17,7 %) 2 Wichtigste Gesprächsergebnisse: Die Struktur des SGB II-Systems im LK Nr. 24 musste nach Ein- schätzung von Herrn A. nicht angepasst werden, da bereits die „beste Struktur“ zu Beginn 2005 gefunden war. Die Erfahrungen aus der Sozialhilfe (Herr A. ist bereits seit rd. 20 Jahren in diesem Bereich beim LK Nr. 24 tätig) haben dies ermöglicht. Das Leitbild trage zur Identifikation der Belegschaft mit dem SGB II-System bei. Herr A. betonte, er persönlich lege sehr viel Wert auf das Leitbild, das wohl auch von ihm selbst erarbeitet wurde. Es verfestigte sich der Eindruck, dass weniger das Leitbild als eher die „Leitfigur Vorstand A.“ prägend ist. Die Controlling-Berichtspflichten gegenüber den Leitungsinstan- zen des Kreises sind nach Einschätzung von Herrn A. wichtig; al- lerdings werde die „Verwaltung“ insgesamt nicht besonders inten- siv über die Arbeitsergebnisse des SGB II-Systems informiert. Das Controlling scheint das wichtigste Bindeglied zwischen der dem SGB II-System und der Kreisverwaltung zu sein. In Bezug auf das Benchmarking deutet Herr A. an, dass er mit dem bundesweiten Benchmarkingsystem der zkT nicht sehr zu- frieden sei. Es handele sich mehr um einen allgemeinen Erfah- rungsaustausch. Hier gebe es Optimierungspotenzial. Der LK Nr. 24 versuche, die Benchmarkingergebnisse für die Steuerung der aktiven arbeitsmarktpolitischen Instrumente zu nutzen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 279 In Bezug auf die Angabe, dass seit dem 01.01.2005 ein Projekt zum Arbeitsmarkt-Monitoring stattgefunden habe, konnte Herr A. nicht deutlich beschreiben, welche Projektinhalte vorlagen. Es sei um „eine Befragung von Unternehmen und deren Arbeitskräftebe- darf“ gegangen. Erfolgreich sei das Projekt allerdings nicht gewe- sen, da die festgestellten Bedarfe wohl nicht für die Vermittlung von langzeitarbeitslosen Menschen genutzt werden konnten. Im Rahmen der Produktkritik werden operationalisierte Zielvorga- ben in den Produktbeschreibungen genutzt. Die Zielerreichung werde jeweils im o.a. Controlling dargestellt. Der KVP wird zwar genutzt, nach den Aussagen von Herrn A. aber nicht in einer standardisierten Form, sondern eher aus „inne- rer Überzeugung“. Auf die Nachfrage, warum die „eigene Fehlerto- leranz“ als lediglich „normal“ eingeschätzt wurde, antwortete Herr A., dies sei relativ zu verstehen. Man sei schon fehlertolerant, aber dies habe seine Grenzen. Ein QM sei bisher nicht eingeführt, dies sei aber für das Jahr 2010 im SGB II-System des Landkreises Nr. 24 geplant; auch eine Zer- tifizierung sei angedacht. Herr A. erhoffe sich hiervon klarere Ar- beitsprozesse („damit jeder weiß, was er zu tun hat“). Auf die Nachfrage, ob dies nicht die Kreativität (eine von Herrn A. formu- lierte Stärke „seines“ SGB II-Systems) einschränke, antwortete Herr A. mit „nein, das glaube ich nicht“. Die Angabe, dass alle arbeitsmarktpolitischen Instrumente evalu- iert worden seien, stimmt zwar, allerdings handelt es sich an- scheinend um keine Evaluation, die wissenschaftlichen Standards entspricht. Es werden Kundenbefragungen und Trägerbesuche durchgeführt sowie Vermittlungsquoten erhoben. Aber schon die Messung von Integrationsforstschritten wird nur ansatzweise prak- tiziert. Verbindliche Mitarbeitergespräche und Fortbildungen seien beim Landkreis Nr. 24 obligatorisch. Zusammenfassend ist glaubhaft gemacht worden, dass die als „genutzt“ markierten Methoden des OL tatsächlich eingesetzt wer- den. Die Ausprägung der Nutzung ist nicht bei allen Methoden in- tensiv ausgeprägt. Auf Nachfrage, warum die Entwicklung der BG-Zahl im LK Nr. 24 (Rang 16 in der Erhebung) trotz der vielen genutzten Rückkoppe- lungsinstrumente „nur“ durchschnittlich sei, verwies Herr A. auf die schwierige Arbeitsmarktlage im LK Nr. 24. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 280 Anhang E Kurzprotokoll über das Interview mit dem Amtsleiter des SGB II- Systems des Landkreises Nr. 26 Expertengespräch II 25.09.2009 Gesprächsteilnehmer: Herr B., Amtsleiter (Landkreis Nr. 26, Nieder- sachsen) 1 Einordnung des Landkreises (LK) Nr. 26 Rang „Stand Organisationslernen“: 25 (8 Punkte) Rang „Entwicklung Arbeitslosenquote“: 7 (-40,7 %) Rang „Entwicklung BG-Zahl“: 1 (-27,4 %) 2 Wichtigste Gesprächsergebnisse: Die Struktur des SGB II-Systems im LK Nr. 26 musste nach Ein- schätzung von Herrn B. nicht angepasst werden. Bisher sei keine Notwendigkeit für eine strukturelle Änderung gesehen worden. Das Leitbild trage zur Identifikation der Belegschaft mit dem SGB II-System bei. Der Kreis selbst habe kein Leitbild. Das Leitbild des SGB II-Systems sei relativ konkret und enthalte auch – neben „Allgemeinplätzen“ – quantitative Vorgaben, die aus den Grund- satzbeschlüssen der kommunalen Arbeitsmarktpolitik abgeleitet würden. Die Controlling-Berichtspflichten gegenüber den Leitungsinstan- zen des Kreises sind nach Einschätzung von Herrn B. wichtig. Nach den Ausführungen von Herrn B. scheint es ein enges Con- trolling-Beziehungsgeflecht zwischen SGB II-System und Kreis- verwaltung zu geben. Die Zusammenarbeit ist offensichtlich sehr intensiv. In Bezug auf das Benchmarking äußert Herr B. deutlich, dass er mit dem bundesweiten Benchmarkingsystem der zkT nicht zufrie- den sei. Es handele sich mehr um einen allgemeinen Erfahrungs- austausch. Hier gebe es Optimierungspotenzial. Es sei aber auch nicht zu verkennen, dass „Lerneffekte“ einträten, wenn die Gestal- tung der Arbeitsprozesse diskutiert würden. Auch die vorgestellten „best-practice-Beispiele“ seien brauchbar. Die einzelnen SGB II- Träger müssten seiner Ansicht nach an dem Benchmarkingsystem Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 281 teilnehmen, um nach außen hin ein gemeinsames Auftreten zu gewährleisten. Dem Instrument Monitoring steht Herr B. deutlich kritisch gegen- über. Nach seinem Informationsstand „könne das gar nicht funkti- onieren“. Deshalb würde der LK Nr. 26 auch keine entsprechen- den Projekte initiieren („keine Experimente“). Im Rahmen der Produktkritik werden operationalisierte Zielvorga- ben in den Produktbeschreibungen genutzt. Die Zielerreichung werde jeweils im o.a. Controlling dargestellt. Der KVP werde ebenfalls nicht genutzt („das sind doch nur Wor- te“). Interessant ist allerdings, dass im Gespräch die eigene Feh- lertoleranz als „sehr hoch“ eingeschätzt wurde; im Erhebungsbo- gen wurde die Frage 4.6.2 allerdings nicht beantwortet. Insoweit war eine Berücksichtigung bei der Auswertung nicht möglich. Ein QM sei bisher nicht eingeführt, dies sei auch nicht geplant. Die Angabe, dass kein arbeitsmarktpolitisches Instrumente evalu- iert worden sei, wurde hinterfragt. Herr B. war mit dem Begriff „Evaluation“ vertraut. Er habe selbstverständlich die vom LK Nr. 26 eingesetzten arbeitsmarktpolitischen Instrumente geprüft; diese Prüfung würde allerdings nicht den Anforderungen einer wissen- schaftlichen Evaluierung genügen. Verbindliche Mitarbeitergespräche sind im SGB II-System des LK Nr. 26 obligatorisch; allerdings besteht keine „Fortbildungsver- pflichtung“. Herr B. geht aber davon aus, dass die Fortbildungen den Belegschaftsmitgliedern zu Gute kommen, die im höchsten Maß von der jeweiligen Veranstaltung für ihre Arbeit profitieren würden. Zusammenfassend ist glaubhaft gemacht worden, dass die als „genutzt“ markierten Methoden des OL tatsächlich eingesetzt wer- den. Nach dem Gespräch entstand durchaus der Eindruck, dass der LK Nr. 26 den Erhebungsbogen so hätte ausfüllen können, dass eine höhere Punktzahl herausgekommen wäre. Auf Nachfrage, warum der LK Nr. 26 bei der Entwicklung der BG- Zahl den Rang 1 belegt, antwortete Herr B., dies hänge mit der guten Arbeit des Landkreises aber auch mit der guten Arbeits- marktlage zusammen. Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 282 Anhang F Grundauszählung der Befragung Frage Nr. Frage Text Häufigkeit "ja"- Antworten 3.3 Strukturänderung seit dem 01.01.2005? 11 4.1.1 Besteht ein Leitbild für die Kreisverwaltung? 19 4.1.2 Besteht ein Leitbild für das SGB II-System? 9 4.2.1 Sind Mitarbeiter ausdrücklich mit Controlling-Aufgaben betraut? 35 4.2.3 Bestehen Controlling-/Berichtspflichten gegenüber der KV-Leitung? 27 4.3.1 Beteiligung am Benchmarking-System der Optionskommunen? 37 4.3.2 Werden Benchmarkingergebnisse für Steuerung oder Arbeitsprozesse ge- nutzt? 26 4.4.1 Wurden seit dem 01.01.2005 Projekte zum Arbeitsmarktmonitoring durch- geführt? 5 4.4.2 Existiert ein regionales Arbeitsmarktmonitoring-System? 4 4.5.2 Finden sich in Produktbeschreibungen operationalisierte Zielvorgaben? 19 4.5.3 Werden im SGB II-Bereich regelmäßig produktkritische Verfahren einge- setzt? 3 4.6.1 Wird die Methode "KVP" systematisch genutzt? 8 4.6.2 Einschätzung der Fehlertoleranz des eigenen SGB II-Systems mindestens "hoch"? 7 4.7.1 Wurde das SGB II-System einem förmlichen QM unterzogen? 2 4.7.2 Ist die SGB II-Einheit in einem anerkannten QM-Verfahren zertifiziert wor- den? 1 4.8.1 Wurde die SGB II-Einheit bei der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II be- teiligt? 22 4.8.2 Wurden mindestens zwei Arbeitsmarktinstrumente evaluiert? 19 4.9.1 Finden regelmäßig Mitarbeitergespräche statt? 34 4.9.2 Sind Fortbildungen der Mitarbeiter obligatorisch? 16 4.10 Wurden im SGB II-System mindestens drei Prüfarten durchgeführt? 30 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 283 Anhang G 1 Punktwerte in Bezug auf den Grad des Organisationslernens Kennnummer des Kreises Punktwert „Grad des Organisati- onslernens“ Prozentuale Errei- chung des Maxi- malwertes (100 % = 20 Punkte) Rangfolge „Grad des Organisationslernens“ 24 14 70 % 1 5 13 65 % 2 21 13 65 % 2 10 12 60 % 4 1 12 60 % 4 37 12 60 % 4 31 11 55 % 7 25 11 55 % 7 9 11 55 % 7 4 11 55 % 7 22 11 55 % 7 16 10 50 % 12 7 10 50 % 12 34 10 50 % 12 23 10 50 % 12 27 10 50 % 12 20 10 50 % 12 Mittelwert 9,03 45,2 % 19 9 45 % 18 28 9 45 % 18 33 9 45 % 18 11 9 45 % 18 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 284 Kennnummer des Kreises Punktwert „Grad des Organisati- onslernens“ Prozentuale Errei- chung des Maxi- malwertes (100 % = 20 Punkte) Rangfolge „Grad des Organisationslernens“ 3 9 45 % 18 13 9 45 % 18 36 9 45 % 18 26 8 40 % 25 17 8 40 % 25 18 8 40 % 25 30 8 40 % 25 12 8 40 % 25 29 7 35 % 30 32 7 35 % 30 14 6 30 % 32 35 5 25 % 33 8 5 25 % 33 15 4 20 % 35 2 4 20 % 35 6 2 10 % 37 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 285 Anhang G 2 Veränderungsraten und Ränge bei der Entwicklung der Bedarfs- gemeinschaftszahl Kennnummer des Kreises Angaben zur Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008. Prozentuale Veränderung Rangfolge 26 -27,4 % 1 19 - 27,1 % 2 17 - 26,9 % 3 37 - 24,5 % 4 16 - 23,7 % 5 14 -23,6 % 6 28 - 22,8 % 7 35 -21,0 % 8 31 - 20,4 % 9 7 - 20,0 % 10 6 - 20,0 % 10 15 - 19,3 % 12 34 - 19,2 % 13 25 - 18,9 % 14 5 - 18,8 % 15 24 -17,7 % 16 23 - 16,7 % 17 27 - 16,6 % 18 18 -16,5 % 19 33 -15,8 % 20 Mittelwert - 15, 3 % Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 286 Kennnummer des Kreises Angaben zur Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008. Prozentuale Veränderung Rangfolge 8 - 14,7 % 21 30 - 14,5 % 22 10 - 14,5 % 22 9 - 14,4 % 24 29 - 13,6 % 25 20 - 13,0 % 26 21 - 12,8 % 27 11 - 11,1 % 28 32 - 8,9 % 29 4 - 8,5 % 30 3 - 7,0 % 31 13 - 6,4 % 32 22 - 3,4 % 33 36 - 3,3 % 34 1 - 3,2 % 35 2 - 1,9 % 36 12 + 0,4 % 37 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 287 Anhang G 3 Rangfolgen „Grad des Organisationslernens“ und „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften“ Kennnummer des Kreises Rangfolge „Grad des Organisations-lernens“ Rangfolge „Entwicklung der Zahl der Bedarfsge- meinschaften im Zeit- raum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008“ 24 1 16 5 2 15 21 2 27 10 4 22 1 4 35 37 4 4 31 7 9 25 7 14 9 7 24 4 7 30 22 7 33 16 12 5 7 12 10 34 12 13 23 12 17 27 12 18 20 12 26 19 18 2 28 18 7 33 18 20 11 18 28 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 288 Kennnummer des Kreises Rangfolge „Grad des Organisations-lernens“ Rangfolge „Entwicklung der Zahl der Bedarfsge- meinschaften im Zeit- raum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008“ 3 18 31 13 18 32 36 18 34 26 25 1 17 25 3 18 25 19 30 25 22 12 25 37 29 30 25 32 30 29 14 32 6 35 33 8 8 33 21 15 35 12 2 35 36 6 37 10 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 289 Anhang G 4 Rangkoeffizient nach SPEARMAN für die Rangfolgen „Grad des Or- ganisationslernens“ und „Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemein- schaften“ Kennnummer des Kreises Rangfolge „Grad des Organisations- lernens“ Rangfolge „Ent- wicklung der Zahl der Bedarfsge- meinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008“ di² 24 1 16 225,00 5 2,5 15 156,25 21 2,5 27 600,25 10 5 22,5 306,25 1 5 35 900,00 37 5 4 1,00 31 9 9 0,00 25 9 14 25,00 9 9 24 225,00 4 9 30 441,00 22 9 33 576,00 16 14,5 5 90,25 7 14,5 10,5 16,00 34 14,5 13 2,25 23 14,5 17 6,25 27 14,5 18 12,25 20 14,5 26 132,25 19 21 2 361,00 28 21 7 196,00 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 290 Kennnummer des Kreises Rangfolge „Grad des Organisations- lernens“ Rangfolge „Ent- wicklung der Zahl der Bedarfsge- meinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008“ di² 33 21 20 1,00 11 21 28 49,00 3 21 31 100,00 13 21 32 121,00 36 21 34 169,00 26 27 1 676,00 17 27 3 576,00 18 27 19 64,00 30 27 22,5 20,25 12 27 37 100,00 29 30,5 25 30,25 32 30,5 29 2,25 14 32 6 676,00 35 33,5 8 650,25 8 33,5 21 156,25 15 35,5 12 552,25 2 35,5 36 0,25 6 37 10,5 702,25 Summe di² 8.918,00 Hinweis: Für die Berechnung des Rangkorrelationskoeffizienten wurden „geteilte“ Ränge als „durchschnittliche“ Ränge dargestellt. Berechnung des Rangkorrelationskoeffizienten: Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 291 r = 1 – (6 * 8.918) : 37 * (1.369 – 1) = 1 – 53.508 : 50.616 = 1 – 1,0571 = - 0,0571 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 292 Anhang G 5 Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 Angaben zur Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008. Kennnummern der Kreise mit über- durchschnittlichem Rückgang Kennnummern der Kreise mit unter- durchschnittlichem Rückgang 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 31, 33, 34, 35, 37 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 20, 21, 22, 29, 30, 32, 36 Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 293 Anhang G 6 Nutzung einzelner Methoden des Organisationslernens differenziert nach dem Rückgang der Zahl der Bedarfsgemeinschaften Glie- deru ngs- ziffer des Erhe- bung sbog ens Befragte Methode des Or- ganisati onslerne ns Kurzbezeich- nung der Fra- ge Prozentualer Anteil der „ja“- Antworten bezogen auf die Zahl der Optionskreise in der Teil- gruppe Differenz zwi- schen den pro- zentualen An- teilen der „ja“- Antworten in den Teilgrup- pen A und B (Sp. 4 ./. Sp. 5) A 20 Optionskrei- se mit über- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 B 17 Optionskrei- se mit unter- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 Sp. 1 Sp. 2 Sp. 3 Sp. 4 Sp. 5 Sp. 5 3.3 Organisa tonsstruk tur Ist die Struktur Ihre SGB II- Systems seit dem 01.01.2005 geändert wor- den? 20 % 41 % - 21 %-Punkte 4.1.1 Leitbild Besteht für Ih- re gesamte Kreisverwal- tung bzw. Ihre gesamte kreis- freie Stadt zur- zeit ein Leit- bild? 45 % 59 % - 14 %-Punkte 4.1.2 Leitbild Besteht für Ihr SGB II-System (besondere Einrichtung einschl. etwai- ger Delegati- onsgemeinden und Eigenge- sellschaften) ein Leitbild? 25 % 24 % + 1 %-Punkt 4.2.1 Control- Sind Mitarbei- 95 % 94 % + 1 %-Punkt Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 294 Glie- deru ngs- ziffer des Erhe- bung sbog ens Befragte Methode des Or- ganisati onslerne ns Kurzbezeich- nung der Fra- ge Prozentualer Anteil der „ja“- Antworten bezogen auf die Zahl der Optionskreise in der Teil- gruppe Differenz zwi- schen den pro- zentualen An- teilen der „ja“- Antworten in den Teilgrup- pen A und B (Sp. 4 ./. Sp. 5) A 20 Optionskrei- se mit über- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 B 17 Optionskrei- se mit unter- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 ling ter in Ihrem SGB II-System ausdrücklich mit Controlling- Aufgaben be- traut? (nicht gemeint ist hier das Benchmarking- System der Optionskom- munen) 4.2.3 Control- ling Bestehen Con- trolling- /Berichtspflicht en auch ge- genüber Lei- tungsinstanzen des Kreises bzw. der kreis- freien Stadt (z. B. im Rahmen eines zentra- len Control- lings für die gesamte Kreis- bzw. Stadt- verwaltung)? 80 % 65 % + 15 %- Punkte 4.3.1 Bench- marking Nehmen Sie am Benchmar- king-System der Options- kommunen teil? 100 % 100 % +/- 0 %- Punkte 4.3.2 Bench- marking Nutzen Sie die Ergebnisse des Bench- 70 % 71 % - 1 %-Punkt Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 295 Glie- deru ngs- ziffer des Erhe- bung sbog ens Befragte Methode des Or- ganisati onslerne ns Kurzbezeich- nung der Fra- ge Prozentualer Anteil der „ja“- Antworten bezogen auf die Zahl der Optionskreise in der Teil- gruppe Differenz zwi- schen den pro- zentualen An- teilen der „ja“- Antworten in den Teilgrup- pen A und B (Sp. 4 ./. Sp. 5) A 20 Optionskrei- se mit über- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 B 17 Optionskrei- se mit unter- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 marking über- wiegend (bitte nur 1 Nennung vornehmen):  für die Au- ßendarstell ung des zkT  für die Steuerung der aktiven arbeits- marktpoli- tischen In- strumente  für die Ge- staltung der inter- nen Ar- beitsproze sse  sonstige Angaben 4.4.1 Monito- ring Haben Sie seit dem 01.01.2005 Projekte zum Thema „Ar- beitsmarkt- Monitoring“ durchgeführt? (z. B. „Prospect“, „RMQ - Regio- nales Monito- ring-System Qualifikations- 20 % 6 % + 14 %- Punkte Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 296 Glie- deru ngs- ziffer des Erhe- bung sbog ens Befragte Methode des Or- ganisati onslerne ns Kurzbezeich- nung der Fra- ge Prozentualer Anteil der „ja“- Antworten bezogen auf die Zahl der Optionskreise in der Teil- gruppe Differenz zwi- schen den pro- zentualen An- teilen der „ja“- Antworten in den Teilgrup- pen A und B (Sp. 4 ./. Sp. 5) A 20 Optionskrei- se mit über- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 B 17 Optionskrei- se mit unter- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 entwicklung“) 4.4.2 Monito- ring Haben Sie ein regionales Ar- beitsmarktmon itoring imple- mentiert, mit dem regelmä- ßig und struk- turiert Arbeits- kräftenachfra- ge und Ar- beitskräfteang ebot gegen- über gestellt werden? 10 % 12 % - 2 %-Punkte 4.5.2 Produkt- kritik Enthalten die Produktbe- schreibungen operationali- sierte Zielvor- gaben (z. B. „Ziel ist die Reduzierung der Zahl der BG von X auf X bis zum 31.12.20xx“)? 55 % 47 % + 8 %-Punkte 4.5.3 Produkt- kritik Setzen Sie in Ihrem SGB II- Bereich regel- mäßig pro- duktkritische Verfahren ein (vgl. z. B. KGSt-Bericht 10 % 6 % + 4 %-Punkte Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 297 Glie- deru ngs- ziffer des Erhe- bung sbog ens Befragte Methode des Or- ganisati onslerne ns Kurzbezeich- nung der Fra- ge Prozentualer Anteil der „ja“- Antworten bezogen auf die Zahl der Optionskreise in der Teil- gruppe Differenz zwi- schen den pro- zentualen An- teilen der „ja“- Antworten in den Teilgrup- pen A und B (Sp. 4 ./. Sp. 5) A 20 Optionskrei- se mit über- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 B 17 Optionskrei- se mit unter- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 Nr. 2/2005)? 4.6.1 Kontinu- ierlicher Verbes- serungsp rozess Nutzen Sie den Kontinu- ierlichen Ver- besserungs- prozess (KVP) systematisch, um Ihre Ar- beitsprozesse zu verbes- sern? 25 % 18 % + 7 %-Punkte 4.6.2 Kontinu- ierlicher Verbes- serungsp rozess Wie schätzen Sie die Aus- prägung der Fehlertoleranz Ihres SGB II- Systems ein? (bitte markie- ren Sie auf der Geraden mit „x“) sehr hoch, hoch, normal, gering 20 % 18 % + 2 %-Punkte 4.7.1 Quali- tätsmana gement Haben Sie Ihre SGB II-Einheit einem förmli- chen Quali- tätsmanageme nt unterzogen? (z. B. EFQM- Modell, DIN EN ISO 9000:2005) 0 % 12 % - 12 %-Punkte Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 298 Glie- deru ngs- ziffer des Erhe- bung sbog ens Befragte Methode des Or- ganisati onslerne ns Kurzbezeich- nung der Fra- ge Prozentualer Anteil der „ja“- Antworten bezogen auf die Zahl der Optionskreise in der Teil- gruppe Differenz zwi- schen den pro- zentualen An- teilen der „ja“- Antworten in den Teilgrup- pen A und B (Sp. 4 ./. Sp. 5) A 20 Optionskrei- se mit über- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 B 17 Optionskrei- se mit unter- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 4.7.2 Quali- tätsmana gement Ist Ihre SGB II- Einheit in ei- nem anerkann- ten Verfahren zertifiziert wor- den? 0 % 6 % - 6 %-Punkte 4.8.1 Evaluati- on Wurde Ihre SGB II-Einheit im Rahmen der Wirkungs- forschung nach § 6c SGB II beteiligt? 65 % 53 % + 12 %- Punkte 4.8.2 Evaluati- on Haben Sie einzelne ar- beitsmarktpoliti sche Instru- mente evalu- iert oder evalu- ieren lassen? 40 % 65 % - 25 %-Punkte 4.9.1 Personal ent- wicklung Finden in Ih- rem SGB II- System regel- mäßig Mitar- beitergespräch e zwischen unmittelbarem Vorgesetzten und Mitarbeite- rin/Mitarbeiter statt? 90 % 94 % - 4 %-Punkte 4.9.2 Perso- nalentwic klung Sind in Ihrem SGB II-System verbindliche Fortbildungen für die Mitar- 50 % 35 % + 15 %- Punkte Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 299 Glie- deru ngs- ziffer des Erhe- bung sbog ens Befragte Methode des Or- ganisati onslerne ns Kurzbezeich- nung der Fra- ge Prozentualer Anteil der „ja“- Antworten bezogen auf die Zahl der Optionskreise in der Teil- gruppe Differenz zwi- schen den pro- zentualen An- teilen der „ja“- Antworten in den Teilgrup- pen A und B (Sp. 4 ./. Sp. 5) A 20 Optionskrei- se mit über- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 B 17 Optionskrei- se mit unter- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 beiterinnen und Mitarbeiter vorgesehen (z. B. jährliche Fortbildung von mindes- tens 24 Stun- den je Mitar- beiterin und Mitarbeiter) 4.10 Prüfun- gen/ Un- tersuchu ngen Wurde in Ih- rem SGB II- System seit dem 01.01.2005  eine Orga- nisationsu ntersuchun g oder ei- ne Mitar- beiterbefra gung durch ihre Kreis- /Stadtverw altung oder von beauftrag- ten Fir- men/Unter nehmensb eratern  eine Prü- fung durch den Bun- desrech- nungshof  eine Prü- 75 % 88 % - 13 %Punkte Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 300 Glie- deru ngs- ziffer des Erhe- bung sbog ens Befragte Methode des Or- ganisati onslerne ns Kurzbezeich- nung der Fra- ge Prozentualer Anteil der „ja“- Antworten bezogen auf die Zahl der Optionskreise in der Teil- gruppe Differenz zwi- schen den pro- zentualen An- teilen der „ja“- Antworten in den Teilgrup- pen A und B (Sp. 4 ./. Sp. 5) A 20 Optionskrei- se mit über- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 B 17 Optionskrei- se mit unter- durchschnittli- chem Rück- gang der Zahl der Bedarfs- gemeinschaf- ten im Zeitraum vom 30.06.2006 bis zum 31.12.2008 fung durch die SGB II- Prüfgruppe des Bun- desminis- teriums für Arbeit und Soziales  eine Prü- fung durch das zu- ständige Landesmi- nisterium im Rah- men der Fachauf- sicht  eine Prü- fung durch ihr kreis- /stadteigen es Rech- nungsprüf ungsamt oder die zuständige Gemein- deprüfung sanstalt o.ä. durchgeführt? (Mehrfachnen- nungen sind möglich) Möglichkeiten zur Verbesserung der Effektivität des Handelns von Behörden vor dem Hintergrund der Theorie lernender Organisationen, untersucht am Beispiel der Arbeitsvermittlung in deutschen Optionskommunen 301 Erklärung Hiermit versichere ich, dass ich die vorliegende Dissertation selbständig und ohne unerlaubte Hilfe angefertigt und andere als die in der Dissertati- on angegebenen Hilfsmittel nicht benutzt habe. Alle Stellen, die wörtlich oder sinngemäß aus veröffentlichten oder unveröffentlichten Schriften entnommen sind, habe ich als solche kenntlich gemacht. Kein Teil dieser Arbeit ist in einem anderen Promotions- oder Habilitationsverfahren ver- wendet worden. Kassel, 20.01.2011 .................................................................. (Klaus Effing)